民主的含义与政治体制改革的思路

田恒国

政治文明建设的核心内容是民主政治建设，民主政治建设的关键是政治体制改革，政治体制改革的根本目的是发扬民主。因此，必须从总体上全面把握民主的含义，才能有比较清晰的思路去指导政治体制改革的实践。

一

民主一词的英语单词为Ｄｅｍｏｃｒａｃｙ。是由希腊语的Ｄｅｍｏｓ（人民）和Ｋｒａｔｉａ（统治或权威）演变而来，其最初的含义就是“人民的统治”。它起源于古希腊政治学家亚里士多德对古希腊城邦国家的分类。古希腊时期的城邦国家很小，一个城市就是一个国家。亚里士多德在对这些城邦国家分类时把执政人数多少作为标准。他把一个人统治的国家称为君主国，少数人统治的国家称为贵族国，多数人统治的国家称为民主国。民主是多数人的统治这种说法，就是从这里来的。亚里士多德所描述的古希腊城邦所谓民主国（主要考察了古希腊雅典的民主制度）基本特点是：公民大会享有无上主权；主权范围囊括城邦的所有公共事务；全体公民直接参与立法与司法活动；公共官员通过直接选举、抽签和轮流等多种方法产生；普通公民与公共官员没有任何特权之分等。

雅典的民主表现为直接民主，但有着很大的局限性，它的实施只限于很小的城邦国家，它把广大的奴隶和妇女排除在外，它通过奴隶的艰苦劳动为少数“自由人”创造“自由”时间，以便从事政治活动。雅典人不仅用投票和抽签的方法来决定军队的首领和法官的人选，甚至用同样的方法来决定一个人的生死，以至于有几位立下赫赫战功的将军，因为成年男性公民对他们的嫉妒而被绞死或流放。雅典民主的极端化使民主在此后的两千多年中一直被视为“暴民政治”或“愚民政治”而受到批评。

人类社会进入封建社会以后，在欧洲中世纪出现了最黑暗的封建专制统治，在长达千年的封建制度下，神权、王权主宰着一切，古希腊时期的民主法制传统消逝殆尽。从欧洲中世纪末期起，资本主义生产关系得到了迅速发展。资本主义的生产关系要求商品生产者能够自由的生产商品，平等的交换商品。于是，欧洲历史上先后发生了文艺复兴运动和资产阶级思想启蒙运动。在启蒙运动前后，资产阶级思想家们高举自由、平等、民主和人权的旗帜，批判神权、王权、等级特权，为资产阶级革命作了思想和理论准备。民主得以复活，但其内涵却得到了进一步的升华。这时的民主概念不再限于指国家政治制度，而是包含了丰富的内容，形成了比较系统的民主政治理论。

首先，民主是一系列的观念。

人的意志和行为应该自由，应排除外界的强制。一定范围内的社会成员的权利和义务应该是平等的。民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家事务的平等权利。国家（政府）的权力来自人民，人民是国家主权的真正享有者。虽然人民享有主权，但人民无法完全直接行使主权。主权一般由国家（政府）来行使。人民与国家（政府）是一种委托代理关系。为了实现这种委托代理关系，国家领导机构、领导人应该自下而上地选举产生。选举的实质是进行权力的委托，是赋予管理者进行管理的合法性。通过选举形成的国家（政府），如果其权力不受限制，则容易走向专制和腐败，应对权力进行制约和监督即分权制衡。谁来对权力进行分权制衡？通过法治，即通过制定宪法和法律，保证国家权力的正确实施，以免损害人民的民主权利。民主就是由自由、平等、人民主权、委托代理、选举、分权制衡、法治等等所构成的观念系统。

观念形态的东西只有通过制度供给，才有可能成为人们能够享有的民主权利。在人类社会政治实践活动特别是资本主义社会及其以后的政治实践过程中，人们探索了一系列制度来保障人民民主权利的实现。通过选举产生代表民意的机关来行使国家权力即代议制度；由政党组织选举，执掌或控制政权即政党制度；由政府作为国家政权机构中的行政机关，执行法律即政府制度；由司法机关行使国家的司法权即司法制度；通过实行言论、新闻、出版等自由，一方面使公共意见得以表达，另一方面可以对政府进行监督即舆论制度等。民主就是由这些制度构成的一个制度系统。

制度还是抽象的东西，需要进一步具体化、程序化、规范化。民主包括选举、决策、执行、监督和参与等等的行为过程。没有这些行为过程就没有民主。这些行为过程需要事先设计严密的程序和规则，才能有序运转，所以民主要讲程序和游戏规则。民主包括选举、决策、执行、监督、参与等等的程序和规则。在这些行为过程按照既定的程序规则运作的时候，还必须遵守一定的原则。即讨论原则：每个人都有权就公共事务发表并坚持自己独立的见解，但又不具备强迫他人服从己见的权利；妥协原则：在彼此独立的见解中，尽可能地寻求一致，保持最大限度的宽容；多数决定原则：重大问题必须在充分讨论的基础上，严格按照少数服从多数的原则作出决定，同时尊重少数人的意见；公开原则：重大事务特别是决策活动必须公开，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。没有以上这些原则作保障，民主只能成为一句空话。民主就是由这些行为过程、程序规则和基本原则构成的一个体制系统，也就是我们常说的政治体制。我们可以看出，政治体制就是政治制度的具体化、规范化和程序化。政治制度与政治体制构成一个国家的民主政治。

此外，民主还需要广大的人民具有彼此宽容的心态和普遍遵守规则的行为习惯，这是民主必不可少的社会基础。

由此可以看出，民主是由一系列的观念、制度、行为过程、程序规则、基本原则以及人民普遍遵守规则的行为习惯构成的一个完整的系统。在这个系统中，各种因素相互联系、相互影响、相互支撑，它们都从不同的侧面表现出民主的本质含义。

二

政治文明这一提法，则涵盖了民主的全部内容。政治文明是指人类社会政治生活的进步成果和状态。何为进步？就是指人类社会政治生活符合人类社会的发展规律，也就是能够体现最广大人民的根本利益。从政治的角度来看，最广大人民的根本利益就是人民的民主权利能够得到充分的尊重和实现。这只有通过制度化、规范化和程序化了的政治制度、体制和机制，并通过人们普遍遵守这些规则和程序的文明行为，才能使人类社会普遍追求的那些观念形态的东西成为人们能够实实在在享受到的东西。

因此，从政治文明自身结构看，政治文明包括政治意识文明、政治制度文明、政治行为文明等。思想观念的东西并不一定都是文明的。绝对自由和绝对平等的观念不仅无法实现，也不符合人类社会发展的现实。绝对的、抽象的谈论自由、平等和人权，就可能走向它的反面，成为人们无所适从的东西。专制的观念，排斥制约和监督的权力意识，倾情人治的偏好都是与政治意识文明背道而驰的。那些反映人类社会发展规律，体现最广大人民根本利益的政治思想观念，属于政治意识文明；缺少制度保障，没有民主的行为过程、程序规则和民主原则，或者不讲程序规则和民主原则的政治行为过程，谈不上文明。奴隶社会、封建社会之所以称为专制社会，就是因为它没有代议制度、政党制度等等现代的民主制度，也没有选举、监督、参与等现代民主的行为过程、程序规则和民主原则。资本主义社会由于实行生产资料资本主义私有制，导致其民主政治形式上的东西多于实质上的东西，人们的民主权利也无法得到真正实现，资本主义政治文明有它的局限性。通过实现生产资料公有制，使人民的民主权利的实现具有现实的经济基础，通过使建立在这种经济基础之上的民主政治制度化、规范化和程序化，从而保障人们民主权利得以真正实现的政治制度就属于政治制度的文明。国家和政府按照制度化、规范化和程序化了的民主政治制度进行运作，广大人民以宽容的心态去遵守这些游戏规则，这就是政治行为文明。没有宽容的心态和遵守规则的习惯，国家和政府的官员就容易走向专制和腐败，社会容易陷入暴力、混乱和无序，民主就根本无法存在。

政治文明这一提法，将我们党从改革开放一开始就提出的发扬社会主义民主、健全社会主义法制、推进党和国家领导制度改革、以及后来进一步提出并得到推进的政治体制改革、建设社会主义法治国家、推进机构改革、党风廉政建设以及在党政领导干部中开展的“三讲”、“三个代表”的学习教育活动和全民普法教育活动等等思想和实践的成果，熔于一炉，使之得到进一步的理论概括和实践升华，赋予民主政治建设以整体形态和发展演进的深刻内涵，从而为新世纪的民主政治建设指明了方向。

三

在政治文明三方面内容的关系中，政治意识文明是政治行为文明的先导。政治制度文明是政治意识文明得以实现的保障，它使政治意识成为鲜活的现实，成为人们能够实实在在享受到的民主权利。政治行为文明将政治意识文明和政治制度文明活生生的体现出来，成为它们的外在表现。其中，政治制度文明是最关键的内容，它不仅保证人民的民主权利得以实现，还为人们的政治行为提供规范。

十六大报告通篇体现了全面贯彻“三个代表”重要思想的灵魂。指出“三个代表”重要思想是对马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的继承和发展，反映了当代世界和中国的发展变化对党和国家工作的新要求，是加强和改进党的建设、推进我国社会主义自我完善和发展的强大理论武器，是全党集体智慧的结晶，是党必须长期坚持的指导思想。把“三个代表”重要思想确立为我党的指导思想，体现了我们党在政治意识文明建设方面独具匠心。

十六大再一次强调要加强和改善党的建设，特别是要加强党风廉政建设，坚持执政为民，坚决反对和防止腐败。谆谆教导全党，必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力，体现了我们党在政治行为文明建设方面的良苦用心。

十六大报告专门用一个部分阐述了政治建设和政治体制改革的问题。并强调要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。十六大报告就此提出了政治建设和政治体制改革的九大任务，涉及到一系列具体的制度、体制、机制、规则、程序、政策和方式，并就党委与人大、政府、政协和人民团体等部门之间的关系作了具体阐述，为新世纪实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化做出了全面部署。

应该说这是我们党对民主含义全面把握和认识深化的结果，表明我们党对于社会主义民主建设具有比较清晰的思路。

发扬民主的关键在于民主政治建设。民主政治建设的关键又在于政治体制改革。即要通过政治体制改革，将国家的基本政治制度变为实实在在的行为过程，通过民主制度行为过程的程序化、规则化运作，将我国基本政治制度的优越性充分发挥出来。

一般来讲，在地域比较狭小，人口不多而社会事务又比较简单的情况下，可以采用直接民主的形式。如在我国农村的村民自治、城市的社区居民自治等都可以采用直接民主的形式。在地域范围较大，人口众多而社会事务日益复杂的情况下，大多只能采用间接民主的形式。代议制度、政党制度、政府制度、司法制度等民主制度形式就是适应现代社会的间接民主形式。这些基本的政治制度一旦形成，是不能轻易改变的。资产阶级建立自己的统治地位已经三百多年，他们基本的政治制度均没有发生实质性的变化，但作为政治制度具体化的政治体制及其运行机制，则在不断的调整变化之中，如资本主义社会的选举制度就是在广大劳动人民的不断斗争过程当中发展到今天这种较为民主的形态的。而民主政治的具体运行机制恰恰又是人类社会政治生活的进步成果和状态，不具有姓“资”姓“社”的属性，是人类社会的共同财富。正如市场经济不姓“资”也不姓“社”，只是一种经济运行机制一样。所以，我们今天讲政治体制改革，基本的东西一定要坚持。人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等基本的民主制度不能改掉，这一点，我们头脑一定要清醒。同时，我们又必须清醒的认识到这些基本的民主制度，由于缺少可以操作的行为过程、程序规则，影响了优越性的充分发挥。因此，我们必须在坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验情况下，同时借鉴人类政治文明的有益成果，着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。使我国的基本民主制度成为广大人民群众能够实实在在参与进去的制度。

我国的民主制度形式，只能是间接民主和直接民主的结合。所以，在加强和改善基本民主制度的同时，不能忘记基层民主。而在丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与的时候，又不能否定间接民主形式的基本民主制度。无论是直接民主还是间接民主，政治体制改革的着力点应该放在体制设计、过程设计、程序设计、规则设计和原则设计上。通过体制设计，达到权力的优化配置，使权力能够得到有效的制约和监督，保证权力始终用来为人民服务，防止权力异化，走向专制和腐败。通过过程设计、程序设计、规则设计和原则设计，保证人民依法参与到民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等政治体制的运作过程中去，从而保障广大人民群众享有广泛的民主权利和自由。