有效政府：贫困地区经济发展的主导因素

盖志毅　慕文军

一、和林格尔县经济发展的实践证明在贫困地区高效政府对经济发展有着更为重要，且不可代替的主导作用

当代市场经济国家没有一个政府不对经济发展产生影响的，但不同的条件下，政府的影响程度和力度是不一样的。大体上分为政府影响经济发展较小有一定程度的影响和积极影响三种类型：第一种如英美等老牌市场经济国家的政府，对经济的干预最少，市场经济比较自由放任，主张政府应尽可能少地干预个人选择的经济；第二种如德国、日本，政府对经济干预和影响的程度大于英美国家，但少于东亚新兴工业国家；第三种如东亚新兴工业国家——亚洲四小龙，则政府对经济干预和调控很强，经济学家把东亚一些国家的市场经济叫作政府主导型的市场经济。

在研究和林格尔经济现象后，我们认为，在一个比上述三种类型国家都贫困得多的地区的经济发展更离不开政府的积极干预和全力支持，是否能称为政府全面主导型的市场经济发展模式。和林格尔县政府用市场经济的思维和方式运作，提出创建工业园区的思路，并由政府组织洽谈引进和培植龙头企业；政府了解企业的需要，围绕企业需要服务等，都体现出政府对经济的全面主导的特点。正如内蒙古自治区党委副书记、自治区政府常务副主席岳福洪指出的，和林格尔经济腾飞的若干条经验中“最关键、最根本的一条经验，是有一个贯彻‘三个代表重要思想，真正执政为民的领导班子。有了这样的领导班子，就能够执行党的路线方针政策不打折扣，不走样；就能够凝聚人心，调动一切积极因素：就能够高瞻远瞩，善谋大事，坚信发展是硬道理，兼顾当前与长远、局部和整体，谋划主局，制定规划，与时俱进，开拓创新，千方百计谋发展；就能够坚持人民群众的利益高于一切，想百姓所想，急百姓所急，谋百姓所需，鼓实劲，办实事，求实效；就能够广开言路，从谏如流，知人善任，用人所长，打硬仗，打胜仗。纵横分析和林格尔的发展经验，千条万条，没有这一条，什么都会落空。”岳福洪副书记一语道破了和林格尔经济发展模式是政府主导型的发展模式。从和林格尔县的实际出发，我们说它是有效政府，关键是在政府的引导下实现了经济的腾飞。

贫困地区经济发展，高效政府将起重要的、不可替代的作用有其客观必然性。

第一，作为国家级贫困县的和林格尔县，其市场经济的发展历史短，这与发达地区市场经济成熟的历史阶段有很大不同。如人们的思想观念落后、保守，市场经济的法制观念淡薄、契约意识不强。充当推动经济发展的主要力量在市场经济发展之初只能是高瞻远瞩的高效政府。第二，贫困地区缺乏促进市场经济的组织资源，如缺乏私有企业、外资企业，农业产业化落后，缺少锐意进取的企业家队伍。在贫困地区，引进市场经济新要素的任务只能由政府来承担，只有政府出面，才能降低旗县经济发展的交易费用，并使全社会总产出最大化。如蒙牛集团能否进入盛乐经济园区，进入后政府的政策怎样扶持，除现政府领导外，任何其他组织都不可能充当这一引进者的角色。从这个意义上讲，贫困地区的旗（县）委书记、旗（县）长等旗（县）领导在该旗县市场经济发育之初充当着为谋取该旗县最大利益、发展市场经济的最早、最大的“营销商”和“公共关系形象师”的角色。和林格尔县领导日常工作中引进人才、招商引资占了相当大的比重，我们几次采访和林格尔县的领导，他们的很大精力用于经济问题方面。第三，制度经济学的一个基本原理是制度创新原动力是政府。按照制度经济学理论，任何一次制度变迁都必须有“两级行动集团”的推动才能实现，初级行动团体是政府，次级行动团体是企业家队伍。对于贫困地区来说，企业家队伍比发达地区要稀缺的多，在这种条件下，政府对于制度变迁的作用就非常大了。这一规律再一次在和林格尔县得到了印证：和林格尔县政府首先提出了创建盛乐园区的思路，然后引进企业家，给企业家次级推动制度创新搭了一个舞台，蒙牛集团总经理牛根生等一批优秀企业家成为继政府之后二次推动制度创新的重要力量。

二、政府主导型的经济发展实现了贫困地区经济的蛙跳效应

和林格尔县政府实现了该县经济跳跃式、超常规发展，就是高效政府的最好证明。

全面主导型经济运行的结果，是政府积极主动跃迁式的引进能和这一地区融合和匹配的要素，并迅速将这些经济要素膨胀，从而实现和林格尔经济腾飞，以1997年为基期，到2002年，国内生产总值从3亿多元增加到181亿元，增长近6倍；三次产业比重，从70∶20∶10发展到28∶57∶15；财政收入从1955万元增加到156亿元，增长近8倍；农民人均从1308元增到2055元，城镇居民可支配收入从1998年的2317元增加到2002年的4518元，分别增长57%和95%；城镇化率从18％提高到31％。内蒙党委书记储波同志在自治区党委中心组集中学习会议上指出，“后发优势也是我们的比较优势，这方面过去我们谈的也不多。经济欠发达地区亦称后来者，但后来者具有明显的后发优势。单从技术跨越层面来讲，后来者可以引进最先进的技术和装备，而引进先进技术的成本大大低于技术创新的成本。如伊利、蒙牛一流的设备和工艺全部是引进的。”正因为和林格尔县政府是一高效的政府才实现了储波书记所提出的后发优势。

三、在贫困地区能产生和林格尔县政府这样的高效政府，是一件值得研究的事情

贫困地区市场经济主体不发达，企业纳税能力弱，与财富的创造额相比，贫困旗（县）的开支很大，就业倾向是党政机关和其他有“铁饭碗”的事业单位，人才不愿意从事创业活动，这样极易导致政府的膨胀，人头费往往吃掉用来发展的资金。据统计，西部行政管理人员的比重高于全国平均水平的2倍多，政府机构太多，导致办事手续繁琐，交叉管理层层检查，民间产权极易受到政府的伤害，我们将之称为贫困地区政府对企业强烈的寻租意识和伸手倾向。世界银行对中国的最新研究把“制定支持市场机制和保护财产权的法律规则”作为中国市场经济制度建设的首位，著名发展经济学家M·P·托达罗把有效的行政管理视为发展中国家“最稀缺的资源”。

需要我们进一步深入研究的课题是：第一，和林格尔县产生高效政府的原因、条件。根据我们对和林格尔经济现象的考察，重视学习理论，并将理论运用于实践，是实现其经济腾飞的一个重要原因。我们在与和林格尔县领导的访谈过程中，深感和林格尔县领导思维活跃，富有创新意识，发展思路清晰。他们运用美国管理专家马斯洛的人生五层次需求理论，解决了城关镇南山公园风景点之一的百亭园的建设资金问题；运用日本经济学家所著的《规制经济学》的理论解决了私营企业所建自来水公司的水价问题。第二，怎样从体制上保证使这一高效政府延续下去，成为可持续的高效政府，不至于因主要领导的更迭而使政策难以为继。

四、贫困地区高效政府必须有着极强的权威性

一个地区越落后，政府对这一地区经济发展的主导性作用越大，越需要政府，特别是一把手具有的影响越大，贫困地区的一把手应既有极强的权威性，又有现代民主意识。

著名学者韦伯提出权威来自三种源泉，其中之一就是超人的感人魅力所产生的权威。通过对和林格尔县经济现象的调查，我们认为在贫困地区，重申十几年以前学术界讨论的新权威主义并不过时，贫困地区的绝大部分人思想观念落后、文化素质较低，政府的决策不应全部以多数人的意见为准，通过与和林格尔县领导的交谈，我们了解到盛乐工业园区的原址是一片坟堆，为建设盛乐工业园区，必须平整土地，平坟的过程遇到了阻力，如果不是县委县政府一班人给广大农民做细致入微的工作，仅简单化地理解民主，不可能通过建立盛乐园区这一科学决策。所以在贫困落后地区政府制定决策，要倾听广大群众的呼声，但不能完全迎和大多数人一时的意愿，政府应比广大群众站得更高，看得更远。实践证明原来不愿意迁坟的群众，现在由于有了盛乐工业园区而受益的人，现在又开始给这一政策唱颂歌。

五、落后地区旗（县）政府怎样领导市场经济，和林格尔县县政府的做法有借鉴意义

第一，高效政府在落后地区的一个重要任务是，实现这一地区的对外开放，引进新鲜的、有生命力的经济要素。和林格尔县的做法，是用市场换投资，就是用一定范围的市场经营权，换取企业投资；用存量换增量，就是以现有资产为卖点，引进资金、技术和先进的管理，盘活资产；用荣誉换要素，经济社会的飞速发展，使一部分人已经完成原始资本积累，在这种情况下他们开始追逐自身的社会价值，对荣誉有特殊的需求，我们就为其提供获得荣誉的机会和场所，以此吸引他们的投资建设；用服务换投资，就是以政府廉洁、高效、诚信的服务来吸引投资者。政府是核心竞争力的重要组成部分，要提高服务水平，服务质量，这样就能够吸引企业家前来投资创业；用土地换繁荣，就是以土地作为资本，用来置换各种生产要素，加速发展第二、第三产业。

第二，政府退出赢利型企业，集中精力保证市场运行的外部条件。这既保证了政府的工作效率，又从制度上抑制了腐败。用和林格尔县领导的话来说就是用经营企业的理念去经营旗县，坚持社会办园区、社会办企业的原则，能进入市场的按市场规定操作，能企业办的事政府决不包揽，特别是对于那些有相对垄断的规制性产业尽可能推向社会，政府主要是为企业服务，过去的“政企不分”是属于婆婆与儿媳妇的关系，和林格尔县的经验是将这种婆媳关系改变为母女关系。根据我们采访蒙牛公司牛根生总经理时，他认为，蒙牛公司的快速发展离不开和林格尔县政府的支持，他认为和林格尔县政府的做法是放水养鱼，而有些贫困旗（县）对企业采取的是竭泽而渔的做法。扩大政府职能的民营化是遏制政府腐败的有效手段，那些没有理由证明必须由政府承担而民间却能做得更好的就应尽量交由民间去做。事实上，更深一步的解决政府和企业的关系的话，还可以借鉴先进国家将警察、消防和环保等传统业务大胆转向民间的经验，推进民营化，这既可以提高政府部门的效率，又能减少腐败的产生。

第三，构建有效率的经济政治组织。在经济组织建设上，和林格尔县政府的基本做法是以经济园区为平台，积极引进高标准、有活力、有市场前景的企业，并以此为龙头，大力带动周边农村经济的发展，围绕经济园区推动工业化、城镇化和信息化。县政府所引进的蒙牛公司、兆君羊绒制品有限公司、绿鑫冷冻食品有限公司、华欧淀粉有限公司、宇航人高技术产业有限公司、骑士集团、盛乐制药有限公司等都属于这类企业。在政治组织建设上，和林格尔县委为了解决村党支部书记年龄偏大、文化偏低、思想僵化的问题，2003年在全县公开选拔村党支部书记，要求年龄35周岁以下，高中文化程度以上，通过“双推双考、竞争上岗、择优录取、双向选择、组织安排、对应帮带”的措施，重新构建了基层组织，为解决农村宗法观念严重、拉帮结派问题，和林格尔县委要求所有的新当选的村党支部书记一律异村任职。为了调动村党支部书记的积极性，解决吕慧生书记所说的又让马儿跑，又不给马吃草的问题，每一村党支部书记一年的工资1万元。

第四，正确处理城镇化、产业发展与增长极的关系。和林格尔政府深知一个落后地区的经济发展在产业政策和投资等方面必须形成法国经济学家佩鲁所说的增长极，在和林格尔县这样一个贫困地区，要想实现其经济的超常规增长，只能采取非均衡的经济政策，选准自己的主导部门，并通过主导部门的发展带动与其密切相关的前向部门和后向部门的发展，和林格尔县的做法是首先开发出和林格尔盛乐工业园区和一个农业科技示范区，以这两个增长极为依托，立足于产业发展的基础，形成了城镇化。用加快农产品加工业的措施推动了城镇产业与农村产业的融合，在盛乐园区的企业与周边农村、农民、农业建立了密切的联系，在第一、二产业充分发展的基础上，大力发展第三产业，使和林格尔的小城镇功能不仅局限于经济功能，还体现了社会、生态甚至文化方面的功能。和林格尔政府开发了城关镇南山公园旅游点，建设了百亭园，鲜卑文化墙等文化景点，已展现了广阔的旅游市场前景。