看沙洋县如何为学校化解债务

李天明 唐东廷 杨勇

【编者按】在农村税费改革和完善义务教育管理体制过程中，农村义务教育普遍面临投入不足、教育债务化解困难的问题。如何化解教育债务，保障义务教育投入，也是社会各界关注的焦点。湖北省沙洋县“校债县（乡）还”化解债务的做法，值得关注。

湖北省沙洋县地处江汉平原，是农业大县、工业弱县、财政贫县。该县有人口62万，辖13个镇，有学校114所，其中小学87所，初中23所，高中4所，在校学生9.4万人，教职工6162人。

2002年8月底前，该县13个镇已全部完成了教育债务的清理、认证、剥离、换据工作，已理顺“普九”债务和非“普九”债务清单，并划清了承担债务的具体主体和分批偿还到位的时间，债权、债务方都比较赞同这种化债方式。目前，政府和学校正在有计划、大力度地分解教育债务。

一、背债。

由于历史的原因，沙洋县的农村教育债务在荆门市乃至湖北省都是较多的一个县。据不完全统计，到2002年初，全县教育债务累计达9344万元，其中，银行贷款862万元、欠工程款1976万元、有息借款6005万元、教职工各项政策性补贴欠发501万元。形成债务的原因主要有以下5个方面：一是“普九”债务遗留过大;二是教育费附加征收及管理不到位;三是国家财政拨款不足，教师工资未能全额纳入财政预算;四是无经费来源的学校“打白条”兑现教师各项政策性补贴;五是每年都要投入上千万元进行学校配套建设。

沉重的教育债务，加之工资欠发、挪用严重，已经严重影响了学校工作的正常开展，制约了教育事业的持续、健康发展。2000年～2001年，该县十里、官当、高阳等镇相继发生债主锁校门、逼校长、赶学生的事件。曾集镇雷巷小学因欠工程款被债主告上法庭，冻结了学校账户，学校无法正常运转。仅2000年暑假，全县就有近百名骨千教师被迫到外地打工，当地的报纸曾以《孔雀为何东南飞》、《失血的教育》为题报道了沙洋教师流失现象。

二、剥债。

如何还学校一个宁静的教育教学环境，使之少受外界的“骚扰”，走上持续健康发展的轨道？沙洋县委、县政府抓住全国、全省基础教育工作会议召开这一有利时机，把化债工作纳入县委、县政府的重要议事日程。县委书记钱先发、县长王文富多次开会专题研究，先后派人赴咸宁、潜江等地专门学习化债的先进经验。在全县教育化债专题动员会上，县委副书记、常务副县长梁开金，县委常委陈学勇组织乡镇长学习小平同志关于“忽视教育的领导者，是缺乏远见的、不成熟的领导者，就领导不了现代化建設”的重要论述和中央有关教育改革的文件精神，将大家的思想统一到落实小平同志讲话和“三个代表”重要思想的高度上来，在两个问题上达成了共识：办学校是政府义不容辞的责任;学校的债务就是政府的债务。学校债务的形成政府有责任，因为政府对学校关心不够、投入不够、管理不够。

根据《湖北省人民政府贯彻国务院<关于基础教育改革与发展的决定>的实施意见》（鄂政发〔2001〕61号）“‘普九债务是各地在普及九年义务教育中因改善办学条件所欠的债务，应由举办学校的县（市）、乡（镇）、村民委员会负责偿还”这一规定，沙洋县印发了《关于做好清理剥离学校债务工作的通知》，推出了“宣传、清理、认证、换据、验收”5个过程的化债操作方法。

从2002年3月起，沙洋县、镇层层成立了行政一把手任组长，教育、财政、纪检、经管4大部门的负责人为成员的清理剥离学校债务专门班子，实行县、镇逐级负责制。县教育行政部门实行了班子成员包片包镇责任制。县政府还组织专门班子对完成情况进行督查考核，结“硬账”，确保剥债、减债工作落到实处，形成了县、镇、学校一级抓一级的工作格局。

按照“分清结构、核销锁定、合理剥离、分期偿还”的原则，该县从4大部门中抽调了近100名工作人员组成了19个工作小组，对全县中小学校的债务进行了认真的清理核定和界定。一是摸清投资结构，分清是“普九”还是非“普九”债务。“普九”债务包括学生住宿楼、教学楼、综合楼、教学配套用房以及基本建设配套和技术装备配套等欠债。非“普九”债务主要指教师住房等欠款。二是摸清债务结构，包括银行贷款、教师借款、民间借款、学生借款、工程欠款、借贷利息等。三是明确债务主体，剥离学校债务，按“普九”和非“普九”的投资结构，对学校债务进行界定，“普九”债务由政府偿还，非“普九”债务由各级各类学校偿还，将“普九”债务从学校债务中剥离出去。四是按现行的金融政策“分段计息、息不转本、还本挂息”予以核减，最终锁定“普九”债务。五是在摸清结构、剥离和核销锁定债务的基础上，更换债权人的借贷凭证。六是制定计划分期还款。

通过历时五个月的工作，全县教育债务顺利清理、剥离。到2002年8月，政府承担债务5246万元，占总额的56%;学校承担4098万元，占总额的44%，极大地减轻了学校债务负担，维护了学校和社会稳定，调动了校长和广大教职工的积极性。

三、化债。

剥离债务的同时，为防止债务反弹，该县出台了一系列的控债、化债办法。为了加强债务管理，加大偿债力度，切实化解学校债务，确保该县基础教育的改革与发展，沙洋县委、县政府、县教育局及时出台文件，强化措施，加强学校债务管理：

一是严格实施学校债务“铜版册”（意指将债务锁定造册，像铜版坚固）管理。学校债务锁定后，各校根据县教育局统一要求，登记建册，并报县教育局计财股备案。县教育局实行“铜版册”静态管理与微机动态管理相结合的管理办法，对学校债务予以监控，严禁擅自在铜版册”之外增加新的债务。

二是明确学校债务化解工作目标。县教育局有针对性地加强教育，提高校长及广大教职工对偿债工作重要性和紧迫性的认识，切实把偿还学校债务作为学校当前和今后一段时间内的重要工作来抓，力争用3～5年的时间基本化解学校债务。各小学、初中、高中每年至少应拿出学校当年预算经费收入总额的20%、30%、35%用于还债。各校结合实际，合理制定出逐年偿还债务的计划。

三是强化学校债务化解工作措施。主要强化5条措施：

1.停息控债。按县政府关于化解农村集体债务的要求，对历次拖欠的工资、福利、津补贴等不得计息;历次拖欠的工程款等因经营行为而形成的欠款不得计息。

2.清收抵债。采取行政、经济、法律等多种手段，加大历欠款清收力度，将钱物清收与抵账置换相结合，多管齐下，努力实现降债目标。

3.管理降债。其一，增强预算的编制和执行的严肃性。要求各学校认真编制预算，在执行预算时做到“有预算不超支，无预算不开支”。其二，强化预算外资金管理，健全财务管理制度，杜绝设立“账外账”和“小金库”。其三，强化支出管理，开源节流，精打细算，严格控制办公经费、会议费、招待费、租车费和各种津补贴发放。压缩基建项目，继续推行大宗物品的集中采购制度，降低教育成本。其四，强化全员偿债意识，提倡节俭精神，树立大局观念，确保按计划偿债。兑现教师津补贴和福利等要与偿债挂钩。

4.改革消债。其一，加大办学体制改革力度，加快多元化办学步伐，探索多种形式投资办学模式，积累资金还债。其二，通过调整学校布局，扩大办学规模，提高办学效益，优化教育资源配置，减少教育不必要的投入。对在布局调整中撤并的学校的土地、房屋等固定资产，通过公开拍卖、置换、租赁等办法盘活，筹措资金还债。其三，深化人事制度改革。2000年全县一次性解决民师问题，精简清退民办教师、代课教师和临时工共计3333人;2000年以来撤并中小学66所：全县13个镇教育组全部撤销;793名教职工分流，极大减轻了财政负担，调动了教师工作积极性，飞走的“孔雀”又飞回来了。

5.增收还债。鼓励支持学校积极发展校办产业，增强自身造血功能。鼓励各校依托学校自身优势，依照市场法则开办服务实体，创收还债。

四是严格学校债务化解工作纪律。其一，学校债务的偿还分学期纳入学校预算计划，并在学期初予以落实。其二，从2003年开始，教师津补贴的发放要实行“报批制”，纳入县教育财务核算中心管理的学校报县教育局审批，其他学校报教育干事审批。有债务但不按计划偿还债务的学校，严禁发放教师津补贴及各种奖金福利。其三，严禁任何学校和任何人打着化债旗号向学生收取《中小学收费明白卡》以外的费用，也不能以各种理由向师生借支或收取押金。其四，中小学基本建设和重要设备采购要实行审批制度，原则上不允许新上项目、超前投资、负债建设。因学校大型建设确需举债的，必须报县教育局批准后方可实施。

县教育局把学校偿债、降债情况作为校长任期内的重要工作之一纳入校长年度考核，严格实行‘票否决制”，对達不到降债目标的学校要追究校长贵任。同时，追究县局包镇包校干部的连带责任。

该县马良镇艾店小学以往和许多学校一样，“普九”后被沉重的债务压得喘不过气来，欠债10多万元，教学质量低，教师人心思走。当发展遇阻碍、生存受到挑战时，他们不等不靠不要，因地制宜，向内挖潜，通过出租门店、喂养生猪、种植蔬菜、开办食堂、扩大学前班规模等，年创收近15万元。学校不仅还清了债务，而且还改善了校舍条件，弥补了教学经费不足，提高了教师福利和补足了自筹工资，教学质量也跃居前列。

该县在认真落实化债办法的同时还耐心细致地做好债权人的思想政治工作，及时将债务剥离情况、还债情况实行公示，主动接受群众和债权人的监督。各镇、校根据自已承担的债务与偿还能力，主动与债权人协商，签订了还款承诺书。

通过强化措施，较好地化解了教育债务，仅2002年下半年，全县学校共偿债近500万。全县教育债务可望用4年左右时间化解.

在“保化债”的同时，沙洋县委、县政府还着力“保危改、保工资、保运转、保稳定、保助学”，将教育经费落到实处：

——保危改。到2001年，该县共有学校危房面积22084平方米，其中D级13276平方米，通过争取中央、省危改专项资金补助170万元，同时从本级财政中落实配套资金83万元，建立起中小学危改资金专户，共改造危房9260平方米，封存或拆除危房4016平方米。目前，全县已基本消除了D级危房，危改工程取得了阶段性成效。

——保工资。沙洋从2001年1月起对教师工资统筹发放，严格实行“县级统发、财政专户统管、银行代发、直达教师个人”的办法口2001年、2002年全县教师工资按四项之和（离退休教师按五项之和）的标准兑现，直达率达100%。

——保运转。2002年11月17日，县长办公会研究决定：保证全县每年中小学公用经费400万元，并纳入当年财政预算。

——保稳定。从2000年起，该县率先在荆门市建立教师社会保障体系，开展教师社会医疗保险、养老保险、失业保险及缴纳住房公积金。仅2002年，县财政给予政策性补贴1377万元。教师社会保障体系的构建，切实为广大教师办了实事、办了好事，同时为该县深入实施教育人事制度改革奠定了基础。

——保助学。2002年12月，县政府决定，通过每年从城镇三税附加及地方教育发展费中安排50万元：从民政救助金中安排10万元;县直部门和教育系统财政供给人员每人捐助10（1元;高中学校设立专助基金：发动社会广泛开展社会募捐等五条主渠道筹措资金，在全县启动实施扶贫助学工程。截至今年一季度，基金已到位126万元。该县还将“1+1”、“千人结对，万人助学”活动与实施扶贫助学工程结合起来，县领导每位都有一名结对帮扶对象，县直各部门、各镇负贵人都有相应扶助对象。对全县特困生采取减、免、缓交学杂费办法，保证特困生受完义务教育。近几年来，全县资助贫困学生达到2000多人次，减免学杂费30多万元，基本实现了学生“一个都不能少”的目标。

沙洋保化债等“六保”做法得到了湖北省领导的充分肯定。2003年2月25日，常务副省长周坚卫批示：“沙洋六保措施很得力，作为一个新县，财力并不宽裕，能这样做，充分说明党委、政府对教育工作的重视。沙洋的经验应在全省推广。”

县教育局局长唐西胜告诉我们：县委、县政府高度重视化债，以实际行动落实“六保”、落实科教兴县战略。全县教育系统更加自觉地强化服务理念，积极开展教育行风评议和师德师风建设，以优质的服务、优异的质量回报社会。