科层制：无法走出的牢笼

郇建立

一

科层制（Bureaucracy，又译作“官僚制”）是组织社会学的一个重要研究领域，事实上，组织社会学发展初期的经典研究基本上都是围绕着科层制展开的。自韦伯（Marx Weber）以来，科层制引起了许多杰出社会学家和经济学家的关注，这些人包括“中层理论”的提出者默顿（Robert Merton）及其弟子古尔德纳（Alvin Gouldner）、塞尔兹尼克（Philip Selznick）、李普塞特（S. Lipset)和布劳(Peter Blau），也包括荣获1978年度诺贝尔经济学奖的西蒙(Herbert Simon)和法国织社会学中心(CSO）的创始人克罗齐耶(Michel Crozier）。围绕着科层制产生了诸多争论：在韦伯的眼中，科层制代表了理性和效率；而批评者则说，科层制导致了非理性和低效率。韦伯认为，科层化是组织发展的必然趋势；而批评者指出，科层制必然灭亡。对于科层制的功能和命运，仁者见仁，智者见智。亚伯拉艾姆逊（Ｂ． Ａｂｒａｈａｍｓｓｏｎ）为了解释这个概念，引用了日耳曼民族的一个传说：曾经有个人遇到了一位神话式的人物，美丽的妙龄女郎赫尔德拉。她诱惑森林中的漫游者来靠近她，然而，当漫游者接近她时，她却转过身去，背对着漫游者飘然而逝。科层制的概念扮演了与赫尔德拉相似的角色：它富有魅力使人消魂，然而，正当研究者以为抓住了它的本来面目时，它又面目全非了。

我们究竟应该怎样看待科层制呢？换言之，韦伯的科层制是否代表了理性和效率？如果不能，科层制是否会因此而被取代？美国社会学家布劳和梅耶（Marshall Meyer）在其著作《现代社会中的科层制》（Bureaucracy in Modern Society）一书中对这个问题进行了详细的论述，为我们提供了许多富有意义的看法。作为一本科层制研究的教科书，作者按照学术写作的规范，首先探讨了研究科层制的意义，在此基础上探讨了科层制的兴起条件与实际运作，科层制的功能和反功能，最后作者进一步探讨了科层制与民主的关系。

二

为了认识当代社会，理解科层制和民主的关系，丰富社会学理论，我们有必要研究科层制。布劳和梅耶直截了当地从这三方面指出了研究科层制的意义：首先，科层制在我们社会上的流行为我们研究科层制提供了一个实际理由。在当今社会，科层制已成为主导性的组织制度，并在事实上成了现代性的缩影。如果我们不理解这种组织形式，我们就无法理解今天的社会生活。其次，科层制对民主的威胁则为这种研究提供了意识形态方面的理由。对科层制的不当运用将导致极权主义，而极权统治则会破坏民主。为了人们既能继续利用这些有效的管理机制，又能保护我们的民主权利，我们必须充分理解科层制的运作机制。再次，对社会学理论可能作出的贡献为我们研究科层制提供了科学方面的理由。社会学比较关注群体和组织的动态，而科层制的许多特征有助于社会学的分析，比如说科层组织的目标明确、规模适中、数量众多，而且还有花名册。

若说到科层制，我们不能忽视韦伯的贡献。正是这位社会学的奠基性人物，激发了人们对科层制的思考，尽管他在其巨著《经济与社会》中仅仅用了几页来思考这个问题。概括地说，韦伯根据其理想类型而建构起来的科层制的主要特征是理性和效率，因为它要求组织实行分工和专业化，要求组织权威的等级化，要求组织按照规章制度办事，要求组织成员人际关系的非人格化，要求公开选拔和录用人才。由此可见，韦伯主要强调了科层制的正功能，尽管他看到了科层制的一些不良后果／反功能。正是由于这些反功能，他后来极力谴责他曾经颂扬过的科层制，并视之为人类自己制作的“牢笼”。

布劳和梅耶指出，科层化是一个历史趋势，它一直持续到现在。货币经济、大众教育、民族国家内部大规模的行政和大规模资本主义的发展是科层制出现的历史条件，但并非是其出现的直接原因。只是，如果没有大众教育和货币经济，科层化的进展会缓慢，公共和私有行政的规模和能力会受到限制。导致科层制发展的历史条件，解释不了为什么当今社会中有些组织高度科层化了，而另一些组织则没有。因此，要考察这个问题，就需要考察组织的结构条件。事实上，人事的变动、相对简单的协调模式的失败和对权力的追求都是组织内部科层化的主要诱因。不过，我们还应明确，有助于科层化的条件并不一定会对那些已经存在的组织发生作用，这就是我们后面所说的科层制的保守性。

三

韦伯的科层制模型是否代表了理性和效率？可以说，这是布劳和梅耶关心的一个核心问题。要回答这个问题，就需要考察科层制的实际运作。

事实表明，科层制的实际运作有别于韦伯的科层制。因为在许多机构中都出现了佩奇（Charles Page）所称的“科层制的另一副面孔”（Bureaucracy‘s Other)，在此，组织中的非正式关系对组织决策产生了诸多影响，尽管它并不必然导致效率的下降。此外，非理性的信条会使组织不顾现实地把自身置于声望阶梯的顶端（比如说，学术机构总会夸大自己的学术声望；大学教师总会相信，他们所在的系是同一领域中最好的系之一），组织成员的行为并不都是理性的。再者，西蒙的“有限理性”学说表明，理性是一种超乎人类决策能力的理想，因而，在大多数情况下，个体无法做到“完全理性”，从而使得应该理性化的决策有时会表现得很不理性。

由此可见，科层制在实际运作中并没有消灭所有的非理性因素，但是，这并不意味着韦伯的科层制失去了存在的意义。事实上，在过去的时间里，尽管正式组织本身及其外部环境都有了很大的变化，科层化依旧在继续发展，且没有减弱的痕迹。这说明科层制具有继续发挥作用的能力。布劳和梅耶通过对科层制的权威来源、组织结构和环境中的组织这三方面的考察，证实了韦伯的观点：科层制基本上代表了理性和效率；在大多数情况下，组织的内部控制机制比外在的环境更有效地塑造了组织的特性，而非如环境决定论者汤普森（James Thompson）所说的那样，“组织必须做它要做的基本事情，否则就不复存在”。

四

科层化的继续表明科层制具有顽强的生命力，但这并不意味着科层制没有影响组织目标实现的反功能。布劳和梅耶通过组织社会学的经典研究案例指出了科层制的三个反功能：低效率刚性、保守性和固化阶级差别。

科层制的反功能之一是科层组织中的低效率刚性。当一个组织过分运用组织的规则和规范时，就会导致科层制无力回应外界发生的变化，从而会导致组织效率的下降。默顿和克罗齐耶的研究证明了这一点。默顿认为，科层制影响了参与者的个性，并使他们为了自身的利益而刻板地遵循规章制度，从而“使手段的工具性变成了最终的价值”。克罗齐耶认为，科层制不仅会导致低效率，而且，随着时间的发展，刚性还会不断增强。

科层制的另一个反功能是其保守性。科层制是组织管理的强有力工具，然而，科层制一旦建立，便倾向于运用其权力维护其地位，而不是促进变迁和革新。科层制的保守性存在于教育组织、商业联盟和政府机构中，也存在于大型商业企业中。塞尔兹尼克早年关于《田纳西流域当局与农业区》（TVA and the Grass Roots）的研究和李普塞特关于《土地社会主义》（Agrarian Socialism）的研究都证明了这一点。

科层制的规章制度会固化社会阶级差别，进而固化社会不平等，这是科层制的第三个反功能。科恩（Melvin Cohn）等人的研究表明，组织条件影响了组织成员的个性及其岗位的获得。随着时间的推移，组织条件强化了社会分层：热门岗位需要更多的技能，更容易获得晋升；而事物性岗位不需要技能，很少获得晋升。由此可见，科层制会不仅使社会差别层级化，同时也给组织成员带来了不同的生活机会。

科层制的反功能应引起我们的注意，但问题是，如何克服科层制的反功能？这是一个亟待解决的问题。然而，我们面临的困境是，韦伯的科层制模型大体代表了效率，但有时也产生有损效率的反功能；而随时间而出现的新型组织（分散化的管理）尽管从经济学的角度看可以获得效率的提高，然而，它也有其明显的局限性：如果组织具有许多复杂的非经济目标时，分散化并不那么容易做到。

五

科层制和民主的关系是经典社会学的难题，是任何一个科层制研究者都无法回避的问题。一方面，民主的实现需要科层制的管理，另一方面，科层制又会对民主构成威胁。所以，布劳和梅耶指出，“科层制几乎是一个必然的魔鬼”。

早在一百年前，韦伯就注意到了科层制和民主的复杂关系：科层制既是民主的保护神，也是民主的障碍。尽管韦伯知道科层制天生具有反民主的趋向，但把问题讲得最透的是米歇尔斯。他在《政党》（Political Party）一书中写道：“是组织把当选者凌驾于选民之上，把代理人置于委托人之上，把代表人置于被代表人之上。谁说组织，谁就是在说寡头。”根据不断扩大的组织规模和不断提高的专业化这两个因素，他提出了“寡头政治的铁律”：组织规模的不断扩大无法使组织成员平等地参与组织活动，专业化水平的不断提高使得只有少数人才有能力去担任这些角色。因此，权力不可避免地要落入少数“精英人物”的手中。而这些想维持自己权力的精英人物的行为往往会违反民主信念。

科层制与民主的冲突会导致组织革新，因而一个不断提出来的问题是，是否可以废除科层制？是否有科层管理的替代形式，它既能保持科层制的优点，又没有科层制的成本？目睹了纳粹滥用权力的曼海姆（Karl Mannheim）指出，科层制用功能理性代替了实质理性，因而对人类产生了许多有害的影响。如果没有作为现代性缩影的科层制，就不会有纳粹分子对犹太人的大屠杀。鲍曼（Zygmunt Bauman)的《现代性与大屠杀》在某种程度上印证了曼海姆的观点。本尼斯(Warren Bennis）也列举了科层制的一系列缺点，不断宣称“科层制即将灭亡”。然而，科层制无论如何也不会消失，因为现代社会已经相当分化，人们之间的相互依赖已经无法离开科层制管理模式；我们不可能重新回到传统的小农、小商和手工时代。但是，布劳和梅耶提醒我们说，对科层制的运用必须小心谨慎，必须注意到它与新型组织形式的关系，也必须注意到它与民主的复杂关系。

读罢《现代社会中的科层制》一书，我禁不住去想，科层制的确是一把双刃剑，它既可用作“善”的目的，也可用作“恶”的目的。伴随着科层制与生俱来的是一些无法逃避、又无法解决的难题和两难：它既能够提高组织的效率，也会导致组织效率的下降；它既能保护民主，又能践踏民主。科层制固然有自身的缺陷，然而，其替代形式同样有明显的缺陷，所以，我们不可避免地仍将生活在科层制中，既享受着它的好处，也担忧着它的代价。或许可以说，科层制是我们无法走出的“牢笼”。

（《现代社会中的科层制》，[美]彼得·布劳、马歇尔·梅耶著，马戎、时宪民、邱泽奇译，学林出版社2001年12月出版)