“良法”与“劣法”

刘武俊（北京）

树立立法的“质量”意识

众所周知，20多年来“有法可依”始终被官方列为耳熟能详的中国法制建设16字方针之首。“有法可依”显然凸显了立法在建构法治国家方面的重要性和紧迫性，事实上立法也的确一直成为中国法治建设的重心所在，“加强立法”、“加速立法进程”、“将立法推入快车道”、“建立有中国特色社会主义法律体系”等提法早已转化为占主导地位的主流法律意识形态。每每论及法治建设的成果，官方的各种白皮书几乎毫无例外地都会提供大量有关立法数量的统计数字，对立法成就大书特书，似乎法治国家的大厦依凭立法机器生产的法律之砖就可以建成。可以说，由于时间的紧迫性和本土法治资源的匮乏，当代中国法治建设尤其是立法带有明显的功利性和赶超性，似乎又从“文革”年代的“法律虚无”走向了“立法万能”这个极端。从实质上讲，“立法万能”的思维定势其实是盲目迷信人类理性的建构性主义的阴影。

诚然，中国立法已经步入了快车道，但中国立法却在观念上步入了某种误区。《立法法》的颁布只是表明立法在技术层面上的制度创新，《立法法》的实施依然会面临着一系列隐藏在制度设计背后的观念障碍。惟有认真疏理、反思立法在观念层面的失误，并在观念上真正将立法视为一门尊重客观规律的科学、一门讲究技术和追求完美的艺术，真正实现立法观念的嬗变和更新，中国立法才能最终走上良性发展的轨道。

当代中国的立法近年来在数量上明显呈膨胀趋势，片面追求立法的数量而忽视立法的质量和效益堪称中国立法的一大通病。立法机关提供的法律属于特殊的“公共产品”，这种“公共产品”的质量如何将直接影响到每一位公民的切身利益，同时也将关涉到社会的安宁乃至国家的兴衰。因而，在立法这个极其特殊的“生产”领域，尤其需要淡化“数量”意识，格外强调和注重立法的“质量”意识，尽可能避免或者最大限度地减少立法上的“劣质产品”。

要懂“立法”，更要懂“不立法”

之所以会出现形形色色的“劣法”甚至“恶法”，除了与立法技术或立法程序方面的缺陷有关外，还不能不归咎于某些参与立法的利益集团狭隘的部门或地方利益保护主义观念在作祟的缘故。少数利益集团借立法之机争权夺利，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，越权立法、违规立法，甚至以立法的形式纵容和庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象，随意限制或剥夺公民的基本权利。相对于司法腐败，“立法腐败”现象显然还未引起社会各界的重视和警惕。

片面追求数量与规模而忽视质量和效益的倾向，在中国的经济立法领域表现尤为明显。在“市场经济就是法治经济”、“加快建立市场经济法律体系”、“为经济发展保驾护航”等强大的舆论支持下，经济立法的数量一直呈飙升态势。然而，这种典型的建构理性主义的经济立法观在法理上是一种难以自圆其说的悖论。市场经济有其内在的交往秩序和发展逻辑，企图完全通过立法设计来规制市场秩序，不能不说是一种过于天真的愿望和“致命的自负”（援引哈耶克的说法），并且这种过于执著近乎偏执的愿望容易蜕变为一种僭妄的、狂热的信念。

其实，大多数生命力较强的法律制度的形成和语言、风俗等具有某种相似之处，亦即在相当程度上都是人类社会经由博弈、演化的方式逐步发展而来的，而不单纯是依凭人类理性预先设计而成的。市民社会领域的经济秩序尤其具有强烈的自发性和演进性，往往与长期积淀而成的交易规则、民间惯例等制度资源有着较强的亲和力，而与带有行政干预或行政管制色彩的官方法令难以兼容。立法实践中，某些带有浓厚的行政色彩甚至长官意志的官方政策，正是借立法之机摇身变为具有法律效力的规范性法律文件，冠冕堂皇地披上了法律的外衣，这无疑为政府人为地干预经济秩序提供了合法的依据。从本质上讲，经济立法（尤其是私法的制定）真正的原动力及其归宿都在于民间，在于市民社会，而并不是在于政府部门。因而，有必要防止立法对市场秩序人为的扭曲和破坏，要为市场经济的发展培育一个宽松且和谐的法律环境。从这个意义上讲，立法者要懂“立法”，更要懂“不立法”。

官气十足难称“良法”

立法应当充分吸纳和体现民意，而不能按照部门意志画瓢。法律这种“公共产品”理应具有广泛的民主性和公意代表性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。要吸纳民意，就应当实行开门立法，建立立法听证制度，通过媒体公布法律法规草案，广泛征求包括利益相关人在内的社会各界的意见。用句中国式的政治话语讲，就是立法要坚持走群众路线。实践证明，充分吸纳民意的立法可以为法律的顺利实施清除某些潜在的障碍，可以在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。

遗憾的是，现实中的不少法律官气十足，长官意志或行政管制色彩颇浓。以禁止燃放烟花爆竹的立法为例，近年来不少城市纷纷出台了有关“禁放”的地方性法规或规章，在民间源远流长的节日风俗一夜之间就销声匿迹了，违者轻则警告，重者罚款甚至拘留。然而，迄今已有个别城市在民意和舆论的压力下被迫解禁，允许市民燃放烟花爆竹，不少城市也在重新反思这项禁令的可行性并在酝酿进一步的修改。实际上，多数实行“禁放”的城市在立法之初并未作科学的可行性论证，并未认真探讨用立法手段简单粗暴地取缔或改造正常的民间习俗是否妥当和正当，并未充分听取社会各界不同的意见和呼声，至少没有充分体谅和考虑老百姓为此而付出的无法估量也无人问津的心理代价。因而，这项禁令很难说真正充分体现了公意，而更像是官意的化身，立法的真实动机似乎主要是为了满足政府有关部门（如环保、消防等）行政管理的便利。

现代立法机关即议会是典型的民意代表机构，议员（在中国称人民代表）应当成为传达民意的喉舌和社会各阶层的代言人，而不能沦为少数利益集团操纵和利用的工具。当然，立法者除了国家权力机关之外，还包括拥有行政立法权的政府机关。但因立法起草工作通常采取由对口的行政管理部门承担的方式，极易滋生立法中的部门利益保护主义现象，所以有必要在行政立法中树立“立法回避”观念并落实为可操作的具体制度，亦即凡直接涉及某行政部门利益的立法起草工作，该行政部门原则上应当回避，不能参与更不能主持该法案的起草工作，而应由国家权力机关的有关专门委员会或者委托有关方面的专家学者进行起草。另外，在行政立法过程中，应当尽可能举行立法听政会，充分听取和吸纳有关利益团体及各方人士的合理意见。总之，实行立法回避和立法听证的主旨就是要将“程序主义”的宪政理念融入立法活动，通过正当程序的力量最大限度地抑制立法者自身的恣意，并最大限度地吸纳和表达民意。只有充分吸纳民意的立法才具有真正的民主性、正当性和合理性；只有充分表达民意的法律才堪称以民为本的“良法”。

以对人权的尊重和关怀为基石

立法既是利益的表达、协调和分配机制，同时也是人权的保障机制。在现代法治国家，人权的立法保障显然是实现司法保障的基本前提和重要条件。因而，以人为本，尊重和保障人权是现代立法的题中应有之义，也是立法的终极目标所在。在我国，公民的基本权利受宪法的保护，不能随意限制和剥夺。从严格意义上讲，凡涉及限制和剥夺公民政治权利、人身自由和财产权的行为，原则上只能由最高国家权力机关即全国人大及其常委会以法律的形式设定，这是基本的宪政原理。令人不可思议的是，某些行政法规、地方性法规或规章以立法的方式随意限制和剥夺公民的人身自由和财产权等基本权利，这类违宪现象其实并不鲜见。例如，某些地方性法规明确要求公民参加义务献血，这种表面上颇具人道主义的立法显然缺乏充分的宪法依据。生命健康权是每个人赖以生存的基本权利，地方性法规或规章无权强迫公民牺牲自己的健康而为他人无偿奉献自己的鲜血，公民是否参加义务献血其实完全属于道德规范而非法律规范调整的范畴。这种地方立法现象从形式上讲属于违规立法，但从实质上讲应当属于违宪行为。另外，这种越权立法现象表面上是立法权限界定不清所造成的，实质上与立法者人权意识和宪政常识的匮乏有内在关联。现代立法应当以对人权的尊重和关怀为价值取向，尊重和保障人权堪称“良法”的道德基石。

学术大师哈耶克在其名著《法律、立法与自由》中高屋建瓴地指出：“立法，即审慎地制定法律，已被恰如其分地描述为人类所有发明中隐含着最严峻后果的发明之一，其影响甚至比火的发现和弹药的发明还要深远……立法被人们操纵成一种威力巨大的工具。人们需要运用它来求善，可是人们尚未学会驾驭它使之避免产生巨大的恶。”哈耶克的这番忠告颇值得人们尤其是立法者品味和深思。

一言以蔽之，立法者应当淡化“数量”意识，强化“质量”意识，树立质量和效益至上的观念；强化以民为本的立法理念，广泛吸纳民意；强化立法的“程序正义”理念和“人权保障”意识，以制定体现正义、公平和善的“良法”为神圣使命。中国立法只有尽快走出观念上的误区，才能真正走上良性发展的轨道。□（编辑：张良）