管理：绿色的隐忧

■策划：本刊编辑部 执行：翁宝

可持续发展道路，人与自然的和谐，在这些口号的背后，都需要直面这样的一个话题：它不仅涉及到植树种草，更多是一种政府职能的定位和合理化管理的话题。

管理问题可以分为几个层面来思考。一是中央各个部门之间在职能以及管理范围上如何协调的问题。二是行业如何实现有效管理的问题。三是行业管理部门同地方政府之间如何实现良性互动。

部门较劲

在今年的沙尘暴之后，通过不同的眼睛，我们看到的是不同的结论，以及不同的解决方案。在此引述不同部门的声音：

国家林业局局长王志宝：加大三北防护林建设，提高西北地区的森林覆盖率是当前的最佳选择。

农业部草原处王晓斌处长（草原处是我国数十亿草地的最高管理机构）：今年我国的沙尘暴产生有气候的原因，但主要原因是北方草地遭到破坏。沙尘暴并非源自西北沙漠化地区，而是退化的草原和撂荒地。首都北京所遭受的沙尘主要来自河北的坝上地区和内蒙古东南部，而这些地区过去都是水草丰美的地区，如今严重沙漠化、荒漠化，因此，防沙治沙应该从种草开始。一般宜林区必宜草，而宜草区未必宜林，这是在西北地区，种树不如种草的原因。由于国家对林业的投入远远高于草地，很多地方政府宁愿多种树而少种草，以求获得国家财政的支持。

水利部翟浩辉副部长：导致今年沙尘暴的一个重要原因是水资源严重萎缩枯竭，水资源利用不合理，土地沙化，大面积植被枯死。像阿拉善盟黑河流域抗旱力强的胡杨林大面积枯死，额济纳绿洲大面积缩减，都与水土保持不好有关。

水利部水土保持司焦居仁司长：加快荒漠化地区的水利基础设施建设，缓解水资源紧缺，加强水土保持，注意节水，保护地下水等是防治荒漠化及沙尘暴的根本途径。

国土资源部有关专家（田地本归国土部门管理，“一退双还”加上“退田还湖”政策的实行，原先国土部门管理的田地相应地要划归林业、农业、水利部门。对于国土部门来讲，这是一件讲“奉献”的事情。）：近年来我国很多地区狂砍滥伐、非法建设用地等都与该地区人口数量增长过快有关，为了生存不得不恶性开发生态资源，变其他资源为土地资源，当然这也同农民负担过重有关。所以，控制人口才是根本。

国家环保总局自然保护司庄国泰副司长：沙尘暴出现不仅仅是一个环节出现了问题，而是区域生态发生严重的结构性破坏，严重时称“区域性生态崩溃”，需要进行综合治理。防沙治沙可以引进国外评估机制和先进的技术依托。另外，国家应加强政策性调节和调控，改变那种一提治理就是要国家拿钱上项目的做法，可以利用土地优惠政策，引进外资和民间资金进行区域、小流域治理等，这种办法在国外很多发达国家都进行了成功运用。

一直以来，林业是环境建设的主体队伍。“植树造林”也是“通吃”的一句口号。但是，单纯的植树造林从生态系统上并非完美的一种途径。因为，生态建设是一个完整的体系，环保的目标是一个良性的体系，而非仅仅造林了事。加上各地气候条件不尽相同，植树在许多地区未必是最为科学的方式。

“乔（木）灌（木）草（木）”结合是一种科学的选择。但是，这些职能却分散在不同的部门之间：森林归林业部门管，草原归农业部草原处管理，水利部沙棘开发管理中心又负责灌木中沙棘的推广和种植，职能分割无形中增加了协调的难度。同时，分割导致各个部门之间在经费争取、项目立项上暗暗较劲。

部门职能的交叉，是历史形成的，加上人们的争政绩、争工作、争钱的习惯，这些关系短期之内还难以理清。无论谁是基础，谁是主导，生态建设呼唤规范，呼唤法制化，正规化，特别在国家重视，投入大幅增加的情况下，尤为迫切。

国外在治理环境上的经验，最为突出的一条是，明确政府的职能，并以法律的形式固定化。对于我们来讲，发展过程也是一个认识的过程。现在的当务之急是如何能够统一认识，共同行动，而不是在不断的较劲或扯皮中延误时间。正如徐传早处长在接受记者采访时所说的，生态事业是大家共同的事业，不是哪一个部门能够包揽，也不可能包揽得了。

同样的问题在西部大开发中也已经开始显出苗头，一些部门在争取主导性地位上已经是公开出现分歧，比如有基础设施先行、生态先行、能源建设先行等等不同的口号提出——口号的背后是对各自重要性和利益的自我阐述。

无论怎样争论，有一点是大家公认的，生态事业还是要地方领导重视，重视了，自然会搞好，走过场的话，后患无穷。但地方政府又不是省油的灯，没有相应的体制改革，很难摆平。

软性的督导

按照我们的制度设计，行业部门只是行使行业管理和技术指导的职能，不具备行政职能。行政职能归地方政府行使。比如，三北局给某一地方下了一个指标，下拨一定的费用或补助，具体的工作则由地方政府来办，行业部门只是进行技术上的指导，以及事后的“督导”（三北局的职能分别为计划、规划、督导、检查）。但是，这个督导的职能受限于行业的投入力度。由于林业建设不是国家全额投资，仅仅是极少部分的补助，督导起来自然也是腰杆难硬，部门更是没有别的行政处罚的权力，只是一个很软性的督导。加上多年以来，对于地方来讲，拨款是正常的，各地只是在一个基数上稍微浮动，搞好搞坏一个样，某个地区因为建设得不好就减少投入的情况几乎没有。“给别人钱容易，扣别人的钱难呀!”

三北局就是处于这样一个双难的局面，开荒，游牧，开矿等是省里头的事，自然管不了。而造林计划很多是上面安排的，仅仅是从这里过一过。不想得罪上面的意思，也得罪不起，许多人情工程、不科学计划在所难免。

三北局也曾经想过加强这方面的督导职能，规范林业建设中的混乱。但是，由于整体的拨款计划是由上面制定的，轻易更改不得，得罪不起（他们甚至提及这样的例子，上面的计划有时候做得很不认真，比如，每年给各省或地区的拨款数目加起来比上面定下的总数还多！），而工作需要地方配合，脱离了地方的支持，植树造林更无从谈起，也不好抡起处罚的大棒。最后也是只能你好我好，大家都好。

总之，如何赋予行业部分管理职能的法律化，强化对任务的监督，是协调几方关系的关键。

如何走出怪圈

现在在许多地方，植树造林是政府受累、民众受罪、四方不讨好的事情。由于没有明显的经济效益，地方也没有多少积极性。加上一直以来，“等靠要”还是一些地区生态建设中的主流心态，一味依靠上级拨款，精力很大部分都花在“跑部钱进”的环节上。比如，三北防护林工程从上马开始，一直就为投入到处汇报申请。地方上更是如此。如何走出这种心态，变被动为主动，在一些地区和部门是一个需要心理上调节的过程。如何走出这个怪圈，更是当前局面的一个关键。

其实，随着人们生态意识的提高，许多地方的民众也认识到环境问题同自己的生产生活紧密相连。如何变被动为主动，用时髦的话，变“要我种”为“我要种”，发动地方和民众的积极性，需要我们在政策上有所调整。

据介绍，在种种林业政策之中，最为成功的是始于1995年的“四荒拍卖”政策。通过这个政策，民众可以在一些国家无力建设的地区自主开发，所得归自己所有。这有些类似于农业的承包政策。此外，林业管理上也不断改善，以工代赈形式逐渐成为主流。林权归于个人，国家负责供应种苗，种树对于老百姓来说等于存了一笔钱。回想农村的联产承包制，在国家投入没有太大提高下，通过生产关系改变带来农业生产力飞跃，可以想像，在政策调整上，我们还有足够的空间，使林业建设走出怪圈。

假如能够充分调动起农民的积极性，加上地方政府这一块，把植树造林不再当成一个包袱，或者，不再是以此为借口向上要钱或贷款的理由时，我们的生态事业才会走上良性发展之路。□