自愿性渐进性何以成为主流

侯淅珉

三种方案的利与弊

----二十年房改，从制度改革意义上看，主要做了三件事：公有住房向现住户出售，以这种方式为主实现了对存量住房福利制的改革；住房分配货币化，启动了建立住房新制度的进程；建立商品房市场，初步形成了一套（尽管很不完善）的市场交易制度。围绕建立新体制，主要进行了三种方案的试验：

----——提租发补贴。这是房改的经典方案。其基本路径是，从存量住房入手，在改变存量住房使用方式的同时，实现住房的货币化分配；也就是一手把房租提高到商品租金或商品价格，一手发住房补贴。深圳房改就是依据这个方案的成功实践。

----——存量住房资产再分配。这是1993年提出的新思路。其基本路径是：把存量住房资产，按职工工龄、职务等因素，公平地再分配给每个职工，把单位原来用于建房的资金以货币形式发给职工。这就是贵州省，包括贵阳市房改方案的核心。

----——老房老办法，新房新制度。随着存量住房按照个人负担能力逐步出售，而且出售比例越来越大，逐步形成了这个思路。存量住房按个人合理负担价格出售,增量住房实行住房补贴制度，这是目前除深圳、贵阳、济南、西安之外全国房改的主流方案。

----第一种方案，即提租补贴是一种理想方案，它源于80年代广泛而深入的住房商品化的研究，源于对改革旧的存量住房福利化使用方式的关注。但由于当时城市经济体制改革大气候尚未形成，以至该方案的真正实施已经到了80年代中后期，而改革环境的变化最终使之丧失了其实施的体制基础和最佳时机。因为实行这种方案必须通过财政统筹各单位住房租金，以解决缺房单位住房补贴来源，从而保证方案实施的资金循环。可是因为企业自主权的扩大、单位利益的形成和日益强化，这种做法遭遇了住房较多的单位的抵制。这也是为什么提租方案仅只在深圳这个“新城市”和单个企业得以成功的原因。

----第二种方案是一种思路清晰、测算复杂但操作简便的方案，它的出发点是实现存量住房资源的公平分配。但既然是住房利益的再分配，就必然会通过“多退少补”剥夺现有住房占有较多者的利益。而剥夺，类似一种急风暴雨式的革命，就隐含着一定的政治风险，需要有强有力的政治支持。

----90年代的房改，实际上选择了第三种方案——一条自愿性、渐进式改革道路，即以增量改革为重点，逐步改革现有住房使用方式的方案。这个方案之所以能够成为“主流”，主要在于这种方案具备改革的自愿性，以及改革的渐进性和突变性相结合的特点。

----改革的自愿性体现在对存量住房使用方式的调整上，以售房为重点，以提租为辅助。提高租金是强制性的、刚性的，而售房是以自愿购买为前提的；在对已出售的公房的处理上，则主要是通过二级市场来剥夺一部分过多的住房利益，即其住房上市时要向原产权单位缴纳一部分利益。这实质上是在住房利益实现时进行公平自愿的调节，也是把强制性的利益调节行为转变为一种自愿性的调节行为。

----当然，在这种以自愿行为为特征的渐进式改革基础上，对增量住房和职工实行一步到位的货币性改革，需要耐心，需要在新老职工间以及住房多和住房少的职工内部之间进行复杂的利益平衡（或称“打补丁”）。但这样做财务成本小，改革阻力小，能够使中央放心、人民安心，有利稳定，促进发展，越来越受更多地区的赞成，最终成为一种实践的选择。

----除了具有改革阻力小的特点外，主流方案能够基本满足房改的各种约束和需求。它针对新职工和无房、缺房职工，补额资金需要量小，适应了当前财政和部分企业的承受能力，能够以较小的财务成本实现发展增量住房和引导住房消费的要求，进而拉动消费，扩大内需，促进经济增长需求。而发展增量，使房子越来越多，才能尽快解决无房户和缺房户的住房问题，从而实现最大的公平。

房改更多要依靠市场力量

----今天的房改，同样也正处于一个新的十字路口。住房商品化的改革目标，是长期以来住房改革的一面旗帜，引导了20年的房改实践。但在今天的改革中，住房商品化已经成为一句空洞的口号，不能继续指导中国房改的实践。当前迫切需要的，是在商品化、市场化基础上，勾勒出住房新体制的具体目标与方向。

----目前，住房的市场化进程已经开始加速。原来的一套适应高档商品房市场的交易行为与交易规则正处于分化、瓦解和调整之中，政府在繁荣住房市场中不能无所作为。政府应该调整对住房市场的管理思路及原来制订的一些交易制度、交易规则。比如对市场的调控，是继续实行固定资产投资的计划审批制度，还是通过规划管理与财税金融调节？再比如，是继续实行政府发证的房权管理制度，还是实行交易人申报、政府监证制度？另外，住房抵押权实现的方便程度，是决定住房能否真正成为一项投资品，从而把住房投资作为一种储蓄以改革居民消费预期的重要因素，但能否简化当前繁琐的抵押登记方式？

----再如在发展住房金融方面，我们是否继续坚持商业性和政策性并存的住房金融制度？政策性金融是继续目前的住房公积金低存低贷的办法，还是采取财政贴息的办法？住房资金的筹集是走抵押贷款证券化的方式，还是走合同储蓄的方式？在个人住房消费贷款中，如何处理住房、抵押、保险和担保之间的关系？在解决低收入居民住房问题方面，我们是走新加坡的低于成本价售房的道路，还是采取提供廉租房的办法，抑或借鉴美国实行对低收入居民货币补贴的方式？等等。

----概括地说，面临着如何建立适应中国国情的住房制度的新任务，房改正处于一个新的十字路口。

作者为建设部住宅与房地产司(房改办)副司长