20年来负改革

王磊(上海)

今天,我们所面临的许多问题已不是"传统体制的弊端"所能解释的,而是由于改革的负效应,或者说,是一些负改革的消极作用造成的。20年来,我们通过改革向旧体制挑战。而现在,20年沉淀的负改革开始向我们挑战。

以渐进与先易后难为特点的中国经济改革目前正在进入攻坚阶段,正面临着很多困难和严峻挑战。如果不能理性地认识到我国改革与发展中的困难与隐忧,早做准备,我们便无法在未来的改革中立于不败之地。

改革负效应与负改革面面观

对中国经济改革中出现的问题,目前的解释一是传统体制的弊端不易短期内消除,二是中国渐进式的改革将体制改革攻坚的任务留在了后边,导致国有经济改革滞后。但是仅仅这样说并不全面,因为中国经济体制改革已进行了20年,虽是渐进式的,但以国有企业改革为主的改革攻坚战早已打响。所以仅仅说改革滞后并不能解释所有问题,问题还要从改革本身来找。

我的观点是,除上述原因外,改革的不完善是重要因素。由于改革是一种全新事业,需要"摸着石头过河",改革不可能没有失误,甚至难以避免出现大的失误。我认为应重视改革的负效应并冒昧提出一个词汇---"负改革"。我们平常所说的、所理解的改革一般指的是起正面、积极作用的改革,但也确有一些改革设计尽管在初始看起来很好,但在实际运作中不起积极作用,或在开始对推动改革有一些积极作用,可是消极作用更大,甚至使其它一些改革成果大打折扣,这就是"负改革"。

下面我将结合改革进程提供一些实例以作说明。

1."放权让利"。中国国有企业的改革是从放权让利开始的,改革的目的是增强国有企业活力,但由于措施失当,企业并未成为真正的市场主体。改革前企业虽在行政上隶属各大部委,但企业的利润均上缴国家;利改税之后,企业上缴完国家的税收,剩余利润名义上归企业所有,但企业剩余利润的实质控制权落到了企业的行政主管部门手中。这一改革一方面使国家资本变成了部门垄断资本,另一方面加重了企业负担,因为企业既要缴国家的税,又要承担各部门以各种名义索要的费用,这也是中国企业成为世界上税费负担最为沉重的企业的根源。更为严重的是,由于部门利益的存在,各主管部门不愿对企业放权,从而严重束缚了企业的活力。

2."分灶吃饭"。改革前中国财政由中央统收统支,1980年和1985年国务院决定实行财政"划分收支,分级包干"和"划分税种,核定收支,分级包干"的中央、地方"分灶吃饭"的财政体制。这一改革将统一的中央财政分解为8万多个独立的财政单位,虽调动了地方的积极性,但形成了无数个具有浓厚本位主义色彩的利益主体。这些利益主体只顾自己的利益,搞地区封锁,"上有政策,下有对策",争投资,争项目,抢速度,成为中国经济的致命伤---诸侯经济、市场分割、盲目扩张、重复建设、经济周期性过热、地区发展不平衡的根源。

3."资金自筹"。与"分灶吃饭"式财政架构相联系的是各单位财政资金自筹制度。实行"分灶吃饭"制度后,中央财政以及一些地方财政支大于收,无法保证各机关、事业单位较为充足的经费供给,这使一些单位正常的行政运营经费左支右绌,许多机关干部、职工生活清贫。为了解决这一问题,中央没有资金给政策,允许各机关单位自我创收。这一事出无奈、却又考虑不周的政策带来了许多恶果:"寻租"猖獗、"三乱"(乱收费、乱摊派、乱罚款)盛行、腐败蔓延;既很不公平,使同样的国家机关事业单位待遇三六九等,又使腐败半合法化,降低了行政效率,毒化了社会风气,恶化了投资环境,使企业苦不堪言;更败坏了党和政府的威望。瑞士洛桑管理学院在最近连续几年的综合国力测评中,都将中国政府的行政效率在40多个主要国家中排在末位,这与资金自筹、权力"寻租"有很大关系。

4."企业承包"。农村改革的成功模式是承包制,但联产承包是建立在落后的小生产基础之上的,与现代化大生产存在矛盾,虽有借鉴意义却不应想当然地照搬到城市国有企业改革中。但不幸的是当时我们为农村改革的成功所鼓舞,在"包字进城,一包就灵"的口号下,实行了大规模的企业承包。农村承包成功的根本原因在于确立了农户这一责权明确(户主及其家庭是利益共同体,户主既有经营权也承担全部经济责任)、拥有剩余索取权("交够国家的,留够集体的,剩下都是自己的")的独立经济体的地位。但国有企业承包人与企业及职工既无紧密的利益关系,又无充分的剩余索取权,加上承包期短暂,因此在企业承包过程中不可避免地出现急功近利、奢侈浪费、损公肥私、任人唯亲、行为短期化等现象,导致许多国有企业从此一蹶不振。正如有的研究者所说,如果当初农村土地不是由农户承包,而是由村长承包,后果一样不堪设想。

5."拨改贷"。计划经济时期,企业利润由国家提走,企业投资也由国家负全责。这种投资的无偿使用造成了资金运营的低效益与巨额浪费,为增强用款单位的责任感,1979年8月国务院批转计委、财政部等单位的改革方案,开始试行国有资产投资由财政无偿拨款改为银行贷款的办法(简称"拨改贷"),到1985年全面推开。"拨改贷"出台之时,很多人从各方面论证其积极作用,认为它是用经济手段管理经济的有益尝试,有利于加强投资管理,抑制盲目的投资需求,培养企业投资的风险责任意识。但实际实行过程中存在许多问题,甚至可说是消极作用大于积极作用,表现在:

首先,"拨改贷"使企业缺乏资本金,无力进行资本积累与技术改造,严重削弱了发展后劲。今天,国有企业所以负债率高达80%以上、发展举步维艰,虽主要是因为经营管理不善,但也很大程度上起因于使国企无本经营的"拨改贷"制度;其次,"拨改贷"虽在形式上改变了企业的资金来源,加强了企业资金约束,但在其它改革没有跟上的情况下,投资实质上仍沿袭了过去国家定项目、国家给资金的体制,无论国家还是建设单位都不对投资结果负责,而且因为投资决策是层层审批、集体决策定下来的,看起来谁都负责,实际谁都不负责。由于对一个地区贷款的多少实际决定国家对该地区资源配置的多寡,进而影响到该地区经济发展状况,影响到当地干部的升迁与福利待遇,到1987、1988年,许多地方领导与厂长经理纷纷悟出一个道理---"拨改贷"是向国家要钱,促进本地经济发展的捷径,"不贷白不贷",于是纷纷"跑部钱进",千方百计争投资。至于投资效益、还款计划则不在考虑之列,因借款时本来就不想还,对地方来说,只要争到贷款,就是大功一件。所以实行"拨改贷"之后,向国家争投资、争贷款,投资规模膨胀、投资效益低下的状况不但没有改变,反而更加严重。

经济体制改革中存在问题与负效应的实例当然不止上面这些,其它还有一些例子。如"价格双轨"长期化、制度化问题,在从计划走向市场的过程中,价格的"双轨制"有一定的必然性,但长时间、高价差、制度化地实行"价格双轨制"则带来了很多负效应,诸如市场扭曲、物价暴涨、官倒盛行、国有资产流失等。有学者估算,1988年商品牌市价差和外汇牌市比差就高达3569亿元;在投资权限下放中,由于地方财力有限,加上3000万以下项目由地方自审,导致地方所上项目小型化、分散化;在股票市场发展中也出现额度审批、计划上市,争夺"壳"资源的现象,致使上市公司质量不高,破坏了股市的择优机制,影响了股市的健康发展。

从以上事例可以看出,形成明确的负改革概念是非常必要的。当然,以上事例是否属于负改革还可探讨,而且指出我们的改革中存在负改革现象并不是要否定整个改革,即使是上述负改革事例,其中很多也对改革起步有重要作用。世界上没有免费午餐,在一定程度上可以将其看作探索改革之路所必须支付的成本。

负改革为何出现

1、改革不得要领,没有抓住旧体制的要害与实质。以"放权让利"的改革为例,改革之初,我们认识到,旧体制的弊端在于统得过死,于是提出"放权让利",但我们没有认识到旧体制的根本缺陷不在于中央对地方或部门统得过死,而在于对企业统得过死,企业没有自主权。所以"放权让利"改革的重点放在了中央对地方和部门的分权上,结果中央虽对地方和部门放松了控制,但地方与部门却趁机扩权,企业自主权仍然不得落实,企业仍然没有活力。

以企业承包为例,农村承包成功的根本原因在于找到了农户这一责权利统一的经济主体,但在最初的企业改革中,我们没有认识到真正有效的企业改革是清晰产权、明确权责,建立现代企业制度,而形式地模仿农村承包,在国有企业普遍推行了承包制,但由于国有企业的承包人既无充分的剩余索取权,又无真正的责任约束,改革必然难以成功。

再以"拨改贷"为例,改革的初衷是强化投资责任约束,但国有企业责任约束软化的根源不在资金来源而在国有企业制度,不对企业制度进行根本变革,投资约束机制就建立不起来。"拨改贷"后,企业资金来源由财政拨款变为银行贷款,投资责任约束反而从财政硬约束变为银行软约束,加上必须支付利息成本,投资效益较改革之前更差。

2.改革缺乏整体性的制度设计,改革措施之间协调与配合不够。

如"拨改贷",在其它改革没有跟上的情况下,仍然只能延续资金供给的"大锅饭"体制;对外开放中出现与保护民族工业政策不协调的问题;让一部分人一部分地区先富与共同富裕政策上也缺乏及时、具体的衔接措施;特别是政治改革与经济改革不协调,对腐败打击力度不足,一手硬,一手软,致使腐败蔓延,恶化了改革环境,加大了改革成本。

3.地方政府与部门权力扩张过快。

一方面削弱了中央政府主导改革的力量,中国的改革措施主要是依靠地方政府和部门贯彻实施的,许多改革甚至是由地方政府和部门主导的。在实施和设计改革的过程中不可避免地搀杂地方和部门的私利,使改革出现梗阻与扭曲变形现象;另一方面,地方、部门权力与财力的扩张也极大地削弱了国家的宏观调控能力,既使国家无力充实国有资本,支持支柱产业与教育及高科技产业的发展,削弱了国家的产业竞争力与发展后劲,也使国家难以补偿必须支付的改革成本,调整市场化改革中形成的不合理的利益格局,并建立社会保障制度,充分保证最低收入者的基本生活。

几点设想

---抓住改革关键,重点进行产权和治理结构变革。中国经济体制改革主要有两大任务,一是构建市场体系,二是培育、发展市场主体。中国在前一方面取得了很大成就,可在后一方面进展不快(主要是国有企业、国有银行还不是真正的市场主体)。没有真正的市场主体,市场经济不可能建立、发展起来。

今天,中国的国有企业、国有银行所以困难重重,根本原因在于过去的国有经济改革走了过场,除特例外,没有大的成效。国有经济问题很多,有管理问题,有债务与负担累积过重的问题,有外部环境问题,但从根本上看是产权特别是治理结构问题。对此,党的"十五大"明确指出,今后国有经济改革的任务一是调整所有制结构,即通过兼并、重组、拍卖、破产等手段压缩国有经济规模,二是建立现代企业制度。但在实践中我们重视不够,主要是过多地强调联合限价、减产压锭、下岗分流,这些措施有很大成效,却仍不是根本性的办法。根本性的措施是依据"十五大"精神进行产权和现代企业制度改革,当然在实施过程中也要注意两个问题:一是所有制结构调整不能仅仅将国有企业拍卖、破产,更重要的是实行规范化的股份制、特别是小企业的股份合作制改造。近期诸城经验跟踪研究表明,先出售后改制、内部持股的模式既有利于政企分开,也有利于企业效益的提高,比其它办法更为成功;二是在现代企业制度的建设中,重视企业家人力资本化的改革,通过年薪股份化或股份期权的方式,增强企业家的责任心。

---加强改革的协调配合,强化国家对改革的设计和领导。既避免改革措施相互影响,使副作用积累发作或作用相互冲突抵消,又要加强薄弱环节,特别是加强对腐败的惩治力度,加快政治体制改革和民主法制建设。

---重视利益集团问题,防止利益集团扩张吞噬改革成果。改革是一个利益结构调整的过程,在这一过程中不可避免地出现一些利益集团,根据美国经济学家奥尔森等人的研究,利益集团是发展中国家迈向现代化的大敌。中国在改革中的一个重大教训就是我们的一些改革措施有意无意地培植各种利益集团。"放权让利"虽调动了地方与部门的积极性,但也壮大了地方和各部门的势力,允许各机关、部门"资金自筹"更使它们成为追求自身利益的集团,这些利益集团往往利用所拥有的或大或小的行政或垄断权力,进行权力寻租,攫取超额非生产利润。利益集团权力寻租的特点是行政权力的商品化、市场化,由于权力寻租往往以合法的面目出现,其非法行为具有一定的隐蔽性和难以抗拒性。

---改革是一个连续试验的过程,发现问题要及时调整。改革的真正影响并不容易很快看出来,这就需要我们连续探索。邓小平指出,改革开放是一场很大的试验,"我们现在做的事都是一个试验"。我们的整个改革都是一个连续试验的过程,往往需要多次改革才能成功。中国改革中存在的问题不在于没有试验(试点),而在于对试点的经验有时过于乐观,认为试点成功,普遍推开也会成功,即使试点中发现问题,也并不认真总结,急于肯定。如"企业承包"、"拨改贷"都经过试点,在试点中也不是没有发现问题,大面积推广之后,问题暴露得更多,但经过很长时间才能改正。由于存在制度惯性,加上利益集团的牵制,有些改革设计即使发现问题,也长时间改不掉。所以,要认识到改革是一个连续试验的过程,要不断修正我们的改革设计,使之臻于完善。