公务员忧思录

●易涤非(北京)

周立博士在《如何纳税与怎样养廉》( 《南风窗》1999年第2期)中说:"若将高薪付给一批不受或少受制约的公务员,非但不能养廉,反而会使一般老百姓实实在在地看到了拿高薪而不廉的一帮社会蛀虫,于是个人的理性选择便有两个结果:一、削尖脑袋加入这批人的行列;二、揭竿而起,反了!"由此,他得出结论说:"必须建立起一套切实有效的社会监督约束机制,才能保证公务员们的廉洁,只有确保廉洁之后,我们才能给予公务员们应得的奖赏---高薪。"

作为一名公务员,我愿意在这里谈谈对建设廉洁高效公务员队伍的看法,并且愿就此倾听更多真知灼见。

确保廉洁之前怎么办?

诚然,当高薪付给不受约束的公务员时,只能造就"拿高薪而不廉洁"的一帮社会蛀虫。但是果真按周立博士的意见,高薪必须在"确保廉洁之后"、确保廉洁又在建立切实有效的监督机制之后,那么在确保廉洁之前,我们还能有些什么选择呢?

一是"低薪+严加约束"的机制。在这种环境下,有多少具有才能的人来做公务员是很成问题的。按所谓理性预期,结论大概是无。但社会是复杂的,俗话说:"林子大了,什么鸟都有。"如果剔除这话通常含有的贬意,那么也可以认为,会有一些才俊之士甘愿在这种情形下去当公务员,承担那些费力不讨好的公共事务管理工作。但是即便如此,人数也将极为有限。如果真的实行这样的机制,以此养廉,以此揽才,必难以为继。

二是"低薪+不(少)加约束"的机制。这几乎就是今天的现实。尽管周立博士说,"其(指公务员)背后巨大的实物福利使中国公务员的相对收入大大高于西方国家。实物福利的随意性和监管的松弛使得部分公务员的收入高得令人咋舌。"即使周立博士在这里说的完全同事实一致---但其实不然,据我所知,一个北大、清华的硕士研究生毕业后,如果进入国家机关工作,其正常收入为640元左右,一年累计不足9000元。即使加上各种补贴和福利在内,年收入也不可能"高得令人咋舌"(犯罪者另当别论);但是后者(实物福利并不能算作是正当的薪水,而只能视作一种灰色收入)几乎使每一个公务员都面临尴尬,因为其正常收入之低,已迫使他(她)没有拒绝这份灰色收入的余地。而这点灰色收入,已成为社会强烈诟病的目标之一。因此,问题并非如周立博士所称,收入高得让人咋舌而不能实行高薪养廉。

换言之,不能因为公务员已经得到了一些灰色收入,而断言不必增加其正常的合理收入。如果这样,无异于默许非法收入---因为依靠合法收入,对公务员而言,"仰不足以事父母,俯不足以畜妻子",甚至连安身立命都有问题。古今中外无数事实已经证明,无恒产而有恒心者,常人不能,士也不能!在这点上,我同意周立博士"不要期待公务员是特殊材料做成的"的断语。

人的才能有高有低,品德有优有劣。一旦成为公务员,我们自然可以将其粗略地分成四类:第一类---德优+才高;第二类---德低+才高;第三类---德高+才低;第四类---德低+才低。现在,面对着同一个环境,即"低薪+不(少)受约束",作为经济人,他们的理性选择又将如何?

第一类人,一方面,他们的能力保证他们可以另谋高就,从而摆脱低薪的窘境,在市场经济条件下获得同自身劳动力价值相适应的收入,当然,他们也不再是公务员了。另一方面,也可能因为其富有奉献精神而对低薪的生活安之若素,"贫贱不能移",继续献身于社会公共事业,比如孔繁森。不过,现实一点讲,这样的人还不是很多。

第二类人,他们尽管品德不济,但是却不乏真本事。他们要么利用自己的本事,在公务员的职位上,滥用自己的权力,谋取个人私利,从而成为腐败的一群;要么利用自己的本事尽早从公务员的位子上抽身,去干点别的事。但是在一个缺乏监督和约束的社会环境里,这类人的大多数都将选择腐败。毕竟在他们的眼里,腐败的收益远远大于腐败的风险,凭借他们的能力,又可能不断地逢凶化吉,为何不大大捞它一把再说?在很大意义上,他们将是腐败的先锋队。

第三类人,他们没有能力另觅高枝;既然如此,就在公务员这位子上得过且过吧。但是,这可能造就一支非常无能的公务员队伍。日本明治维新期间的著名思想家福泽谕吉(此公头像今天已印在日元的万元钞上,俨然我国人民币百元钞上印着的毛刘周朱一般)在他的《文明论概略》中曾指出,无智之德等于无德。当在公共管理机构中充斥一批无能人员的时候,完全不能设想一个社会还能够安全、高效、健康运转。而且,在目睹了周围不断有人因为腐败而大获其利却不被惩处的时候,这类人的道德素质恐怕也会发生变化。

第四类人,他们无德,可能导致其更为厚颜无耻地贪赃枉法;他们无才,其腐败堕落之举尤显肆无忌惮。因此,他们可能更多地成为赤裸裸的腐败者。

可见,如果按周立博士的结论,存在一个明显的悖论:即"在确保公务员廉洁之前",公务员是饿着肚皮去履行职责呢,还是或多或少地去谋取一些灰色收入呢,还是索性滥用自己手中的职权去腐败呢?不管出现哪种结果,都是"劣币驱除良币"式的逆向淘汰,这都同建立一支高效能干的公务员队伍的社会意愿背道而驰---而对一个健康、理性的社会而言,这个意愿则是唯一合理的选择。

腐败的民俗学

诚然,今天公务员队伍良莠不齐,腐败堕落者绝非个别,说民众对此恨之入骨,也不是夸大其辞,但是,治病须先明理,下药应当对症,否则,如同《窦娥冤》里的胡庸医一般行医,只怕是"死人医不活,活人医死了"。

一方面,公务员的清白收入低得不足以安身立命;另一方面,却要求其必须廉洁奉公;在实在无法确保廉洁的情况下,就退而求其次,可以默许公务员获得一定的灰色收入。坚持这样的政策,后果无非是,其一,一批有才能的人不断离开公务员队伍,使公务员队伍的素质不断下降;而且有才能的人将不再愿意进入公务员队伍。其二,腐败盛行。事实上,从灰色收入到贪赃枉法,并没有一个确切的界限,公务员依然留在公共组织之内,为社会提供服务,但是由于腐败的盛行,他们将面对更加严峻的考验---在公务员内部,他们最后沦为高尚清白却"孤立的少数";面对公众,他们将失去信任,这一点几乎是对那些忠贞之士最严酷也最彻底的伤害!

诺贝尔经济学奖获得者、瑞典经济学家冈纳·缪达尔达在考察了南亚和东南亚11个国家的社会问题后,撰写了名著《亚洲的戏剧》。在书中他曾提出过"腐败的民俗学"概念。所谓"腐败的民俗学",是指公众对腐败的观念、伴随着这些观念产生的感情,以及旨在反腐败而出台的各种政策及其结果。所有这些,都对腐败的未来走向发生巨大影响。如果公众产生一种普遍的观念,即掌握权力的每个人都可能(或者正在)为自己、为家庭、为小集团谋取私利,那么事实上,公务员的廉洁性就会降低;廉洁性的继续降低,又致使公众的信任度进一步下降,于是陷于恶性循环之中。

在《亚洲的戏剧》中,冈纳·缪达尔达还讲了一个发生在印度的故事。在新德里,一位首席警官同冈纳很友好。冈纳有一次向这位首席警官抱怨出租汽车司机无视所有的交通规则,并问他为什么不命令警察执行规则处罚违章行为。"我怎么能呢?"这位首席警官的回答出人意料,"如果一个警察上去要求司机遵守交通规则,司机会说滚开,否则我要向公众揭发你如何敲诈了我10个卢比。如果警察分辩说自己没有这样干,那么司机的回答是谁会相信你?。"

这种事所以出现,根本原因是公众丧失了对公务员的信任。在这种情况下,社会不会朝更好的方向前进。一旦情况落到如此地步,即使那些原本恪尽职守的公务员,也会因整个公务员队伍的信用太差而得不到公众的信任,结果无法履行自己的职责。对社会而言,维持正常秩序的努力将付诸东流,其消极后果显而易见。

反观我们今天的现实,情形何其相似!民间不是已有这样的说法吗?---"现在的干部,一个挨一个打,肯定有冤枉的;隔一个打一个,肯定有漏网的。"如果腐败的严重程度真是如此,那么社会自身的安全、健康和高效就存在巨大的疑问了。"哀莫大于心死"---当公务员和公众之间的信任度极为脆弱时,彼此都会产生一种隔膜甚至对立;不管是对公务员而言,还是对于公众,这一点都是一样的。不一样的是,20年来,即使从最保守的描述中,我们也可以追踪腐败愈演愈烈的痕迹,从不正之风到严重不正之风、个别腐败现象、严重腐败问题,等等,世风日下,昭然若揭。面对公众日益强烈的廉洁性要求,公务人员却更加放纵自己的思想和行为,最后给整个社会造成严重后果。

出路何在?

按照周立博士的逻辑,我们可以得出一个推论,高薪之于公务员,不是公务员劳动应得的报酬,而是公务员某种道德素质---廉洁的奖品。换言之,公务员不是主要依靠自己的劳动、而是依靠自己的道德在获得收入。这不仅违反经济学常识,在实践中也极为有害。在《亚洲的戏剧》里,冈纳·缪达尔达曾提到,大不列颠、荷兰和斯堪的纳维亚国家200多年前都是腐败横行的国家,但发展到现在,这些国家里的腐败现象已经非常有限,他建议南亚和东南亚的那些国家学习这些国家的经验。其实,即使在亚洲公务员中,也不乏廉洁能干的模范,比如新加坡的公务员队伍。如果我们认真考察新加坡等国公务员所以能达到今天的水平的原因,是可以从中吸取有益的经验的。表面看,新加坡的经验有两条,一是高薪养廉,一是从严治吏,同周立博士的结论不同,二者并没有先后之分。

更深层次来看,公务员生活在市场经济条件下,当他同样是依靠自己的劳动来谋取报酬的时候,他有权利获得同他的劳动付出相适应的收入。而社会也应当满足这一正当合理的要求。也许有人说,有本事的人,你可以不去做公务员,从事别的职业去获得更高的收入好了。但是,依笔者愚见,这种观点未必有益于社会。理由在于,其一,从古至今,社会公共管理事务是非常复杂的工作,不错,老子有言"治大国若烹小鲜",但老子从来不曾治国;而且,"萧何月下追韩信"、"刘备三顾茅庐"等等,都反映出公共管理人才的难得和价值。当然,这并不是说,公务员个个都身怀绝技、人人可安邦定国;而是说,那种认为最优秀的人才不当公务员的说法,是很难经得起推敲的(即使西方国家,事实也非如此)。其二,从现实看,我们今天的公务员素质如何,相信公众自有评价;但其所以落到今天这种地步,同我们不注意建设一支优秀公务员队伍的许多不当之策,竟没有关系吗?顺便说一句大概十几年前社会上流行过的一句调侃:"再不好好学习,长大了让你当干部!"时至今日,当我们面对的一支公务员队伍,或因为道德水平、或因为能力水平、或因为失于管理,甚至因为生计之虞,而滥用公共权力谋取私利、误用公共权力招致损失时,我们难道不应该算算账,究竟是高薪养廉的成本高,还是前者成本高?在一定意义上,全社会今天正在为忽视公务员队伍的建设而付出代价。

显然,为建设一支高效廉洁的公务员队伍,公众应当准备为其提供合理的报酬。原因在于,公共管理事务是复杂繁重的,优秀的人才处理起来能够促进社会的安全、健康、高效运转,平庸的人可以把社会弄得一团糟,以至于不可收拾。诚然,对个人而言,有权决定给自己的仆人多少工钱,但是一个有眼力的主人,应当能判断出一个仆人的价值---能干的仆人和糟糕的仆人不是没有区别。如果对能干与否视而不见,却指望一个仆人确保廉洁才付给他合理的报酬;对不起,仆人不是什么特殊材料做成的,在验证他是否廉洁的同时,他已经不愿继续为你效劳了,甚至要捣乱了---当然,如果他真敢捣乱,你仍然有权处罚他。但是,要想马儿快快跑,还得把它早喂好。

认识到这一点还是不够的,有胡萝卜,还得有大棒。"没有监督的权力必然走向腐败"。肃清吏治,建设一支廉洁高效的公务员队伍,既要"建立起来一套切实有效的社会监督约束机制",同时也应该支付同他们的劳动相称的报酬,必须双管齐下。二者不宜偏废。在选人、养人、用人、管人和退人方面都尽快建立规范。

当务之急,需建立一个目标---建立高效能干的公务员队伍,这不仅应成为政府的任务,更应成为民众的共识。从现实看,社会并未形成这样的观念,即应当把优秀人才选送到公务员队伍中来。诸葛亮在他的《出师表》中曾向后主刘禅痛切陈辞:"亲贤臣,远小人,此先汉所以兴隆也;亲小人,远贤臣,此后汉所以倾颓也。"时代发展到今天,公务员之于旧时的臣子,确有一些不同;但是一个社会选择什么样的人来充当自己的公务员,同古代君主选择臣子仍然有相通之处。社会必须挑选优秀人才来从事公共管理工作,而不是相反。一个社会,应当尽快建立这样的制度,即除非通过法定程序、法定标准的测验,否则任何人都不得进入公务员队伍。几年前笔者曾担任南方一家报纸的农村事务记者,采访中曾经一事,至今记忆犹新。某县为发展经济,曾出台政策,只要乡镇企业的产值达到一定数额(具体数字记不清了),其负责人就可兼任副乡长或类似职务。当时听了这一"改革新举措",惊诧不已。此事同今天屡有所闻的卖官买官之类比起来,自然是小巫见大巫了。然而,冗官之祸,中国历史上还少吗?进入公务员队伍的无规无矩,必然造成某些公务员的无法无天。

完善用人制度,关键在于让公务员的活动应尽量公开,是骡子是马,只要公众的视线能够始终对其行为予以关注,是不难得出结论的。公共管理机构天然容易产生官僚主义、文牍主义,而且要克服这些弊病,并不是一件轻而易举的事。行政透明、办事公开,将对解决这些问题产生积极作用。

防患于未然之中,加强对公务员的监督。这种监督,既包括司法部门、立法部门的监督,也包括新闻舆论的监督,形式是多样的,方位是立体的。对公务员队伍中的作奸犯科者,严惩不贷。通过去伪存真、优胜劣汰,还公务员队伍的廉洁和高效。对腐败分子的打击,是对廉洁奉公者最有力的保护和激励,也是对"腐败的民俗学"恶性循环的有力阻遏,还是重树公务员队伍形象和信用的重要途径。当年毛泽东谓,杀了刘青山、张子善,能够挽救一大批干部---信哉斯言!腐败之祸,以吏治松弛为极。姑息养奸,势必形成腐败道路上的"前仆后继"。

按照严格的法律程序来清退公务员。公务员作为社会公共事务的管理者,一旦其玩忽职守、贪赃枉法,后果将是严重的。因此,必须制定明确的规则,依照法律程序将害群之马从公务员队伍中坚决清除出去。但这仅仅是问题的一个方面,确定明确的规则还意味着,如果不依法律、依程序清退,公务员将不受失业之苦;这能够增加公务员的安全感,增强其对职务的忠诚,避免公务员的短期行为,从而更好地发挥其作用。

韩愈曾云:面对千里马,有人"策之不以其道,食之不能尽材,鸣之而不能通其意,执策而临之曰:天下无马!"呜呼!当我们在谴责今天公务员的种种不良行为甚至犯罪行为时,为今天大范围出现的严重腐败现象而忧虑、愤恨时,我们是否也应反思一下,我们究竟怎样建设一支优秀的公务员队伍?□