下一个是石油？

王　烁

两份报告 一种建议

9月12日，中国海洋石油有限公司上市筹备已经进入了倒计时，而世界银行的一个6人专家小组在此时不事声张地来到北京——邀请方是国务院体改办研究所。在接下来的两个星期里，一系列会谈以高速的节奏展开。先后参加会谈的中国政府部门官员和大公司管理层组成了一张重量级的单子：国务院体改办、国家经贸委、国家发展计划委员会、财政部、国土资源部、国家环保总局、中国石油天然气集团公司（简称中石油）、中国石油化工集团公司（简称中石化）、以及中国国际金融有限公司——中石油和中石化两家公司的企业重组顾问。

这个会谈名单让人感到，中国石油天然气行业可能正在酝酿又一件大事。

世界银行的专家小组在9月25日乘班机离开北京。两个星期之后，10月10日，作为与国家体改办研究所合作项目的第一批成果，他们提交的一份60多页、包括正文和四个附件的一份报告递到了国务院体改办，正文的标题是“中国：石油与天然气监管”。

10月11日，接到世行专家小组报告一天之后，国务院体改办研究所也提交了自己的一份报告：《关于建立石油天然气石化行业监管框架的初步建议》。

两份报告的结论是一致的：需要进一步打破中国石油天然气工业的垄断格局，建立与市场经济和开放的国际环境相适应的石油天然气石化行业监管体制。

当资本市场变得挑剔

体改办研究所的报告举了各种建立这样一种监管体制的理由，其中之一是：“……这一任务因中国的石油、石化企业海外上市融资的需要而变得更加紧迫。”

也许只是巧合，4天后，在纽约只拿到两张订单的海油有限黯然宣布，“由于市场上的不利因素，公司认为此时上市不合时宜”。

海油有限上市受挫，前文已作详细分析，可以肯定的是，体改办研究所报告的担忧，已得到了间接的证实。据悉，此次海油有限路演过程中，已难遇过去“垄断”概念必受热烈追捧的现象。

提到海油有限对于中国海洋油气资源的垄断地位，投资者的反应不是“垄断利润”，而是“垄断权能维持多久”的疑问。在许多投资者看来，这不仅不是“正分（plus）”，反而是“负分（minus）”。海油有限以能获得与国际著名石油公司相当的利润率而自豪，但一位资深投资银行家表示，以垄断地位而获得不过是同样的收益，说明其经营管理实际上是略逊一筹的，所以定价也应较国际同业公司为低。

海油有限是中国石油天然气行业寡头阵营庞大海外融资计划的第一步，另两个庞大得多的成员、真正的巨人——中石油和中石化——正在紧锣密鼓地筹划在海外资本市场上分别筹资90亿和60亿美元。

两公司在海油有限上市受挫后相继表示，各自的发行计划将不受影响。但可以想见，经此考验后，两公司管理层将更愿意看到世界银行专家小组在报告中一再作出的建议变成现实：在两公司发行股票前，政府发表政策声明，宣布将乐于在石油天然气行业中看到竞争，将在适当的时间内向一切投资——不管是来自国内还是国外、国有还是非国有——开放市场，将不再对石油天然气企业进行行政干预，并将成立独立的监管机构来对行业进行监管。

世行专家小组相信，在中国石油天然气产业从寡头垄断格局到向竞争开放的实际进程尚需时日的情况下，先由政府申明市场化的决心，将有利于投资者信心凝聚。

组建两大巨无霸

华北油田所在地河北省任丘市的西环路上，有一个“加油走廊”。一公里的路段上，30多家加油站比肩而立。在这条路上加过油的司机说，在这家加油站谈价钱时说话声音大点，就能被马路对面的加油站听到——就会出更低的价格把你拉过去。

在普通人能够观察到的许多加油站——离你最近的成品油市场——竞争似乎已经无所不在。价格灵活、准入宽松——不分所有制性质，国有、集体、私营都行。业内人士估计，全国目前有加油站10万余座。这个数字超过美国。

很可惜，这种蓬蓬勃勃——虽然有些失序——的竞争画面只是中国石油天然气产业整幅图景的一小块。这幅图景的其他绝大多数地方，事实与之恰恰相反：价格是不允许采用的武器、而竞争者少到可以将所有有资格参与竞争的公司称为垄断寡头。

从零售环节往上推一步到批发环节，合法的竞争者就迅速地从估计中的10万减少到了实实在在的2家：中石油和中石化。这是被国家法令所明文规定的垄断权。去年8月，国家经贸委、对外贸易经济合作部、国家工商行政管理局、国家税务总局、国家质量技术监督局五部门联手，对全国范围内的成品油流通市场进行了整顿。有关的文件严厉地指出，要全面清理整顿成品油批发企业，规范批发经营行为，“实现国内生产的汽油、煤油、柴油由中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司集中批发。”该文件还提出，要对加油站（点）及成品油零售市场进行清理和规范。其时，中石油与中石化完成组建并大致上形成各据中国南北半壁河山的格局刚刚半个月。那是一场规模高达9000亿元的庞大资产划拨（参见附图）。

南北分治

中石油的前身是中国石油天然气总公司——中国陆上最主要的石油天然气勘探和开发企业和实际上的垄断者；中石化的前身是中国石油化工总公司——中国石油化工领域的垄断企业。经过资产划拨，中石油获得了炼油、批发、零售一系列中下游业务，中石化获得了油气资源勘探、开发的上游业务，都成为了上下游一体化和产销一体化的全能型企业。两大公司同时获得原油、成品油外贸经营权，并成为国家授权投资的机构和国家控股公司的试点。

这是两个真正的全能的巨无霸，业内人士对它们的称呼——北方公司（中石油）与南方公司（中石化）——包含了某种敬畏。北方公司的总资产达到了4800亿元，1997年销售收入达到2600亿元。原油生产能力占全国的一半左右，原油加工能力占全国总加工能力的46％；南方公司总资产3806.91亿元，1997年度销售收入合计为3115亿元，原油生产能力占全国的四分之一强，其原油和石油产品的销售收入占全国的约60％。

除了对方，它们基本上没有对手——北方与南方两大公司合起来，占据了中国油品批发市场、石油炼制工业的全部和75％以上的石油勘探和开发（其余25％由海洋石油和新星石油及部分外国石油公司通过产品分成协议等分享）。北方公司还在事实上垄断了中国的天然气行业，拥有全部的天然气批发市场、80％以上的天然气输送市场和超过60％的勘探和开发。

尽管如此，两大公司分别由上下游业务的垄断者变成了地域性的垄断者，仍然被认为是“较从前更有利于竞争的”。至少，上下游一体化的格局比上下游各由垄断巨头把持更有利于竞争。而在此前后，一系列相关的政策都在指向使两大公司运营更有效率的目标。新成立的国家经贸委石油和化学工业局接管两大公司的行政职能；管理层承诺，对公司的行政干预将大为减少。过去完全由国家控制的价格体系似乎也出现了松动。去年6月1日，国家发展计划委员会公布《石油、成品油价格改革方案》，这可能是新中国历史上力度最大的一次石油价格改革。原油价格的构成由过去国家的统一定价变为由原油基准价和供销双方协商的贴水（运杂费）构成，基准价格由每月国际市场接近品质原油离岸价加关税确定。国家计委于是宣布，国内原油价格与国际从此接轨了。

管理层追求的目标是有限的、“可控的”竞争——而且最好是在未来、两大公司在上下游一体化的格局中运营一段时间后提升了效率和实力以后。现在，管理层可能更愿意看到“协作”——基于各种原因，我国陆上石油生产的成本远高于国际水平，这是1998年石油行业经不起世界范围内原油价格大幅下跌冲击、导致全行业亏损的内在原因。

“北油南下”与“保护价”

双寡头的有限竞争，较之以往上下游的垄断当然颇有进步，但局限性也是显著的。这正是世行与体改办专家们关注打破垄断，建立竞争性石油天然气石化行业监管体制的原因。

在当前格局下，虽然两大公司都拥有全套的业务，但因为历史与油气资源分布的原因，还是各有侧重，北方公司侧重于油气资源的勘探与开发，南方公司侧重石油的炼制；北方公司油产量大而北方地区油品消耗量相对较小，富余的油品需要销往油产量小而消耗量相对较大的南方——业内对此习称为“北油南下”。

按照南北分治的原则，这批南下的油本来要由南方公司来销售。但显然北方公司认为如果能自己来做销售更为划算——由于中国产油的成本较高而国际原油价格在下跌，北方公司的利润相当吃紧——于是，去年10月， 北方公司试着把手直接伸到了南方公司的腹地江苏。

南方公司愤怒地中止了对“北油”的订货，改从自己的炼油厂订货。当这一招收效不明显的时候，江苏省于是在去年底、今年初经历了一场小小的成品油价格战。到今年2月时，江苏许多地方成品油价格下降了10％。

此外，北方公司甚至做出了以前想都不敢想的举动——拒绝将原油卖给一家日本公司，原因是认为对方的出价太低。

在许诺过不对企业进行过多行政干预的主管部门看来，这简直就是“一放就乱”。在他们按捺不住所进行的干预下，北方公司恢复了对日本公司的供油，也停止了与南方公司在江苏省的斗争。期待中的竞争，只是刚开始象征性地交了一下手，就迅速地被裁判叫停了。

油气价格体系上的松动很快也被发现是画饼——与国际市场的“并轨价”变成了“保护价”。自去年6月以来由国家计委公布的原油和成品油价格都高于国际市场的价格。虽然国际油价几乎每天都在波动，但两大公司必须接受政府每两个月或一个月公布一次的“并轨”价格，谈不上有什么价格的自主权。

其实，地域上的分割只是中国石油天然气复杂分割模式的一环。在海洋石油总公司（专营海洋油气资源勘探开发）、新星石油（中国第三家陆上石油勘探开发公司，中石油与中石化的一个很小的对手）和中国化工进出口总公司（专营油气产品进出口贸易）的经营业务范围以及中石油和中石化两大公司分别侧重于上、下游的状况都基本不变的情况下，原石油行业上下游分割、海上陆地分割和国内外市场分割的格局仍在很大程度上保留。

变局何时到来

干预太多，竞争太少，仍然是中国石油天然气行业悬而未决的问题。而一个缺少竞争从而缺少效率的石油天然气行业如何经不起恶劣环境的摧残，再没有比去年上半年全行业亏损期间一度停产3700口油井更有说服力了。中国正在加快加入WTO的步伐，也在声声暗示变局的到来。

对于决策层对石油天然气行业的下一步考虑，我们当然尚不得而知。但专家们已经提出了一系列建议（见35页）。

世行专家小组与国务院体改办研究所报告的目标是相同的：建立一个竞争性的在独立监管机构的监管下的对国内外投资、国有非国有投资开放的石油天然气市场，政府把自己的角色明确定位在制定产业政策而不是干预企业决策，而企业按照现代公司治理结构进行运营。

它们共同指出，朝向这一目标的重要一步，将是打破目前的南北地域限制，真正引入两大公司的竞争；同时打破上下游之间、海陆之间以及国内外市场之间的分割，扩展海洋石油总公司、中国新星石油和中国化工进出口总公司这三家公司的业务，使之成为综合性的油气公司，从而成为有资格参与角逐的竞争者。

世行专家小组认为，从长期来看，中国石油和天然气工业的各个领域都应放开对准入和价格的管制——除少数几个领域如天然气的运输与批发外——对市场完全开放。为达此长期目标，报告建议，在短期内也即未来一至三年内，可考虑采取一系列放开市场、减少管制的具体举措。

体改办研究所报告提出，未来的监管体制应该遵循的原则之一应是“有效竞争原则”，“监管体制应对油气产业链的各个环节，区别自然性垄断业务和非自然性垄断业务，并分别采取不同监管政策，达到既保证自然性垄断业务的规模经济性，又保证非自然性垄断业务竞争活力的目标。” 令人关注的是，在这份由体改办研究机构提交的报告中还建议，“逐步向国内非国有资本以及国外投资者有序地开放国内油气市场。”

结语

相关研究机构提出的一套完整的石油天然气行业监管体系的方案，内容当然不仅于这里的叙述。

一个石油天然气行业监管体系通常要包括四个方面：土地资源与财税监管（主要解决准入与相关税制）、经济监管（主要针对市场垄断问题）、技术监管（主要是解决相关的安全、卫生、环境等问题）、监管机构——在建立独立的监管机构时机成熟以前，可先由某个相对独立的研究机构来行使“影子”监管机构的职能。在这四个方面，两份报告均提出了全面的建议。但如我们目前正在观察着的中国电信产业打破垄断的进程所清楚地显示出来的那样，无论都么全面的方案，引入竞争都应当是第一步。

如果建议的基本思路得到采纳，中国石油天然气产业将走上一条与先行一步的中国电信产业殊途同归的道路。而在本文完稿之时，在大洋的两岸传来消息，10月28日，中国电信（香港）在美国与香港两地发行新股筹集17.4亿美元的融资计划获得成功——资本市场的偏好无情也有情，但总是公平。

世界银行专家小组与国务院体改办研究所的合作仍在继续，与此同时，人们也有理由期待更早听知石油业行将发生更大变革的佳音。