浅谈高校预算外资金管理存在的问题及对策

代蕊华

一、高校预算外资金的性质和特点

高校预算外资金，是指高校按国家规定，自行组织或自行提取、自行使用的，不纳入国家预算的资金。一般说来，高校凡不纳入国家预算的其它资金统称为高校的预算外资金，它是高校自收自支、自行管理的资金。

高校预算外资金范围广泛，目前，它主要包括科技三项费用、代管科研经费、校办产业资金、社会服务收入、学校基金、特种基金和其它资金等。从某种意义上讲，高校预算外资金就是高校“自己的钱”，它具有自收自支的性质，但就其根本性质而言，它仍是一种国家资金。在我国，国家资金通常按照管理方式的不同分为预算内资金和预算外资金两种。预算内资金是列入国家预算进行收支管理的资金，是国家的基本财力，用于满足整体利益的需要，其分配须经上级机关审查批准后方能实施。预算外资金则是指不列入国家预算而由单位自收自支、自行管理的资金，它只是国家财力的补充，是用于解决各部门和各单位局部问题需要的，它的分配决策则由各部门、各单位分别做出抉择。但是，预算内资金与预算外资金之间存在着紧密联系，从其数量关系上来看，二者具有共同消长、相互转化的依存关系。因为一些预算外资金是按国家预算内资金的一定比例提取的，当预算内资金增加时，预算外资金也会相应增加；并且，当体制或政策发生变化时，原属于预算内的资金也会不同程度地转化为预算外资金，或者是相反。但在最根本的一点即资金的所有权上，二者则是相同的，它们都是归国家所有的财政资金。

与预算内资金相比，高校的预算外资金主要具有以下几方面的特点：

1．自主性。高校预算外资金是高校利用自身的科技、智力等优势，积极地开展对外服务而取得的，它是高校自行安排使用的资金。高校对这部分资金享有自主权，具有支配和使用权。除国家有明文规定外，其他部门和单位都不能直接占有和支配这部分资金。

2．多样性。高校的预算外资金来源广泛，项目繁多，无论是资金的内容、资金来源渠道，还是资金的核算方法上都是多种多样的，因而，这也导致了管理方式的灵活性和管理上的分散性。正是这种多样性，才使得预算外资金能弥补预算内资金因集中管理而带来的局限性，使各高校能根据自身的特点和不同的具体情况，因地制宜、因事制宜地自行组织预算外资金，以满足各自不同的资金需要。

3．专用性。也称限定性，是指高校的预算外资金的收与支一般都是相对应的，一种预算外资金的设置一般都是为了保证某些专项支出有同定的资金来源，因而相应地对预算外资金的使用方向也都有明确的规定，一定项目的收入要用于相应的支出，实行专款专用，以保证各项事业的资金需要。

4．不稳定性。高校的预算外收入虽来源丰富，但却十分地零散，其主要来源是各系、部、处的创收及校办产业的上交款，其主要途径是靠科技服务、教学服务和生产经营等。由于受各高校自身条件的限制，随着社会政治、经济、科技、文化形势的变化，各种来源的渠道和途径都会发生很大的变动，高校若没有强大的校办产。业做后盾，在目前形势下，是很难保证预算外资金有稳定的来源和发展的。

二、高校预算外资金管理中存在问题分析

从高校预算外资金所具有的特点中，可以看出它是一种很难进行管理的资金，因而也会出现诸多管理中的问题。预算外资金具有自主性的特点，但其自主性是在一定意义上说的，它的形成和使用必须严格遵守国家的有关规定，要按规定的收费标准、提取比例来取得收入，按规定的开支范围和开支标准来安排支出，并要按规定上缴各种税费。预算外资金具有专用性的特点，这就要求收入从哪里来，支出相应就用到哪里去，这样才能使得预算外资金能因事因地制宜地解决局部的某些方面的特殊需要，从而成为国家预算内资金的一种有力的补充。而预算外资金的多样性和不稳定性很容易给管理带来负面的影响，若不能全而地认识这些特性，盲目地乱支乱用，便会造成管理上的混乱和使用、分配上的违纪现象。

高校预算外资金管理中存在的主要问题就是资金使用的过于分散和乱支乱用的违纪现象。前几年，我们强调改革、搞活、财权下放、扩大自主权等，使高等学校根据同家有关政策，在调动校、部门、个人三方面积极性、调整三者利益、稳定学校收入上采取了一些措施，取得了一定成效，但也同时出现了预算外资金使用缺乏总体规划、该集中使用的资金难以集中、学校能统一调配使用的经费匮乏等资金管理混乱的弊端。随着高校各预算外资金的不断增加，由于财经法规法纪观念淡薄和内部控制、监督制度不健全，也使得高校不同程度地存在一些违纪现象。这些预算外资金管理中的分散和违纪现象主要表现在：一些高校在财务处外设立同级预算外财务机构，造成机构过散、自立门户，、各事其主、各自为政、自成体系的状况；有些单位不经学校批准，私自开设帐户，形成了财务多中心；还有些单位私设小金库，任意扩大、提高开支标准，巧立名目，滥发补贴、津贴和实物；违反物价管理的有关规定，擅自提高收费标准和收费项目；将预算内资金化作预算外，而将应在预算外列支的项目挤入预算内开支；违反专控商品审批规定，擅自购置专控商品：违反国家规定借出资金给其他单位从事生产经营活动；乱上计划外基建项目，盲目扩大基建规模；以及有借条抵库，甚至私分、挪用、贪污公款，等等。加上国家有关政策的不系统、不配套和不稳定，使得学校在不断调整分配政策时，一方面是不断激励部门和个人增加创收的积极性，另一方面也带来了学校财力的失衡和导致进一步地分散与违纪现象的发生。这不仅影响了资金的使用效益，而且对于高校宏观调控职能的发挥和社会主义精神文明的建设都产生了不良影响。

三、高校预算外资金管理的对策探讨

高校预算外资金管理中存在的问题，在一定程度上与高校把资金分成预算内与预算外这样“内外有别”的体制有关。与这种体制相适应，高校会计核算要分别设置两套会计科目、分两套帐进行核算，这不仅给日常的财会工作带来麻烦，而且客观上往往会引起预算内外资金使用上的矛盾，常常会出现创收单位、校办企业等的费用人预算内、收益进预算外的挤占教育事业费的“以外挤内、化内为外”的违纪现象。而且，在高校的财务管理实际中，预算内外资金又很难分开，如高校的委托代培经费、拨入的学生奖贷基金列在预算外，而国家预算取得的科学事业费拨款、科技三项费用拨款以及应缴预算收入等都列为预算外资金，造成大量的预算外资金转入预算内核算，而部分的预算内资金又转化为预算外收入。同时，在新的形势下，高校越来越多地开展的社会有偿服务和实行多种形式的经济责任制，使预算内、外资金出现相互交融的现象，许多同样的费用支出如水电费、办公费等要分别

反映在预算内外的许多不同的项目上。因而，解决预算外资金管理中的问题，最根本的一点就是应该改革高校预算内、外资金分别的状态，将预算内、外资金“两套帐”合并为一套会计科目和一套帐进行核算，建立新的统一的收支两条线的学校资金核算体系。收入按来源分类，支出按用途分类，直接成本正确归属，间接费用合理分摊。这样，不仅可简化核算手续，还为高校实行综合财务计划、实行财务管理的电算化提供良好的条件。

当然，对于预算外资金的这种根本性改革，在会计科目设置、具体核算方法等方面还需要做深入的研究；并且，在高校整个财会体系还没有做根本性变革的大背景下，高校推行这一改革措施的时机还为时尚早。但从长远来看，这种改革是一种必然的趋势。在口前，针对高校预算外资金相当程度上的“放任自流”的局面，我们认为，在遵循预算外资金管理原则的基础上，高校应该做好如下几方面的工作：

1．加强对预算外资金的集中统一管理。对于高校的各项预算外资金的收支，除了独立核算、自负盈亏的校办企业及教学、生产、经营为一体的实验实习基地等部门外，其它各项预算外资金的收支，都要由校财务部门统一集中管理。校财务部门应按照国家有关政策，组织安排学校各项预算外资金的收支计划，制定学校统一的具体的分配原则和使用措施。对资金的管理，要在校长或主管财务的副校长或总会计师的直接领导下，由财务处统一计划、统一制度、统一收费标准、统一核算办法、统一开支范围和统一银行帐户。学校要认真编制预算外资金收支计划和学校综合财务计划，统筹安排预算内和预算外资金，集中管理，合理使用。对学校预算外的收入，要根据国家有关规定，确定统一的收费标准，防止擅自扩大收费范围、提高收费标准。各项预算外收支，要根据统一会计制度的要求，统一帐簿，统一会计科目，统一财务报表。各项预算外开支，必须坚持先收后支、收支平衡、略有结余的原则。对于预算外资金所设帐户，应该进行调整，使不同性质的预算外资金分别开设银行帐户，而对那些该并该撤的帐户必须坚决合并或撤掉，以加强对预算外资金的集中统一管理。

2．健全对预算外资金的成本核算。预算外资金管理中的诸多问题，大都与缺乏严格的成本核算有关。高校各项对外业务的收入，由于不计提折旧和核算成本，往往使纯收入不“纯”，结果是挤占教育事业费或扩大了开支范围、标准，其实际造成了化大公为小公、损公肥私的现象。因而，对预算外资金必须加强成本核算。对于高校实行“独立核算，自负盈亏”的校办工厂、公司或部分后勤承包单位等要严格进行成本核算，直接费用要同企业管理一样计入成本，对于学校代发的人员工资及各项附加费应一律摊入生产成本，学校要收回，交还“应转预算收入”。同时，考虑到校办产业为教学科研和师生员工生活服务的一面，如在返还代发工资时，对直接为教学实习、科研加工等服务的那部分编制人员的费用可不上交，可建立教学实习基金、科研加工基金等，以弥补工厂因不收费或少收费所带来的不足。对于学校对外开展的各项业务收入，也必须加强成本核算，将费用与收入一一列应，办什么事、发生了什么费用要核实，不能把跟收入无关的费用挤入成本，也不能把发生的费用漏记成本。对动用学校的各种材料、燃料、水电及设备折旧费等都应计入成本，并上交学校，不准将毛收入视为纯收入、化预算内为预算外。

3．理顺收益分配。理顺高校预算外资金的收益分配是关系到能否正确处理各方面的经济关系，充分调动各方面积极性的关键，也是保证预算外资金持续增长、合理使用的关键。搞好收益分配，克服分配中的平均主义，正确处理国家、集体和个人三者的利益关系，这是一项难度大、政策性强的工作。首先，高校要根据国家经济政策的规定，制定切合实际的分配政策和实施细则，力求收益分配政策的科学、严谨。分配政策的基点应放在既要保证全局的整体的发展需要，又要使局部得到发展，并要使教职工的生活福利得到适度的改善。各单位要严格按分配政策办事，不得自行其事。其次，对校内奖酬金的发放，要实行奖金、酬金分开，实行多劳多得、按劳分配的制度。在分配中，对于教学工作量酬金、兼课费的计算，后勤承包单位的考核等要兼顾各方面的关系，克服分配中的体脑倒挂和处理好直接创收者与间接服务管理人员酬金的关系。对于奖金和酬金，高校应加强这方面的控制和综合平衡，各单位既不能搞平均主义大锅饭，也不能过分地悬殊，以调动各方面的积极性，从整体上提高学校的经济效益。

4．发展各种形式的经济责任制。预算外的许多项目实行不同形式的经济责任制，这是在保证完成国家下达的教学、科研任务的前提下，高校部门管理实行半企业化和企业化管理的有效形式。实行经济责任制，一方面不会增加学校的经费开支，另一方面通过建立各种责任制和工作的考核指标，有利于调动职工的积极性和提高工作的效率和效益。高校应本着各尽所能、按劳分配的原则，支持和发展各种形式的经济承包责任制。如对校办工厂、企业实行生产经营承包责任制，学校与工厂，工厂与车间，都要就一些经济指标签订合同，完成经济指标可以提成，并可从中提取奖励基金和福利基金，完不成指标的则不能提取。如食堂可实行独立预算、自主经营、限额承包的半企业化管理，等等，通过实行各种形式的经济承包责任制，把经济责任与经济利益挂起钩来，实行责、权、利相结合，这样才能提高经济效益，调动全体职工工作的积极性。作者单位：华东师范大学教育管理学院

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责任编辑：黎立