山东省流域生态补偿实践及建议

摘要：简要梳理国内流域生态补偿机制从概念提出到逐步完善的历史演变，重点介绍山东省流域生态补偿方面的发展历程，及其在全国率先实现县际流域横向生态补偿全覆盖的实践案例，总结其借鉴和启示意义，并对下一步山东省和其他地区流域生态补偿机制的优化和完善提出相关建议。

关键词：流域；生态补偿；政策实践

中图分类号：S157.2；X171.1 文献标识码：A 文章编号：1008-9500（2024）08-0-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.08.048

Practice and Suggestion of Watershed Ecological Compensation in Shandong Province

MA Tianli1， HAO Man2， LIU Shi3， XUE Lin4

（1.Key Laboratory of Land and Sea Ecological Governance and Systematic Regulation， Shandong Academy for Environmental Planning， Jinan 250101， China; 2. Jinan Institute of Environment （Jinan Yellow River Basin Ecological Protection Promotion Center）;

3. Department of Ecological Environment of Shandong Province;

4. Jinan Ecology and Environment Monitoring Center of Shandong Province， Jinan 250100， China）

Abstract： This paper briefly reviews the development process of ecological compensation mechanism from proposal to further improvement and the situation of ecological compensation in some provinces （cities）. Introduced the experience and practice of realizing the full coverage of horizontal ecological compensation among counties in Shandong province. The significance of watershed ecological compensation in Shandong province was summarized， and some suggestions for the next step of water ecological environment management were put forward.

Keywords： drainage basin; ecological compensation; policy practice

流域生态补偿可以有效缓解流域生态保护者与受益者之间的利益冲突，属于一种政策工具，具有较高的生态价值和经济价值，能够促进生态保护和经济建设的协同发展。山东省结合自身情况，优化和创新流域生态补偿机制，强化其适宜性和有效性，为流域生态环境恢复提供了政策支持。

1 流域生态补偿机制发展背景

流域生态补偿是生态补偿机制的重要组成部分。它一般意指以水资源保护为主线，有效平衡流域经济发展与水质保护关系的经济激励手段[1]。在国外，流域生态补偿机制实践相对较早，如1990—2000年，德国先后投入约2 000万德国马克，与捷克在易北河建立了跨国的流域生态补偿实践，有效改善了易北河的水质。在国内，国家层面关于建立流域生态补偿机制的论述首见于2007年。原国家环境保护总局印发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，提出要在自然保护区、流域水环境保护等领域开展生态补偿试点。2012年，国家发展改革委、原环境保护部等四部委印发《重点流域水污染防治规划（2011—2015年）》，提出要完善流域内跨市断面考核和赔偿补偿机制。2015年，国务院为鼓励各地区开展生态补偿试点，出台了《生态文明体制改革总体方案》。2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。《关于健全生态保护补偿机制的意见》和《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》均鼓励建立重点流域上下游横向生态保护补偿机制。整体来看：我国对于流域生态补偿机制虽然起步较晚，但是政府及部门推动强力；以横向补偿为主，且在2010年后总体思路、工作目标、推进措施逐步具体化和深化。

山东省作为人口大省、工业大省、农业大省，在保障流域水生态环境稳步向好方面面临巨大压力。文章总结山东省开展的流域生态补偿实践历程，通过分析问题提炼经验，进一步完善了山东省流域生态补偿机制，可为全国其他地区开展流域生态补偿机制实践提供参考案例和借鉴经验。

2 国内各省（市）流域生态补偿情况

由于经济社会发展和生态环境保护整体进程的滞后，直至20世纪末，我国仍未出现真正意义上的流域生态补偿实践。进入2000年后，随着国家和各地对水污染治理、水质保障工作的高度重视，流域生态补偿机制从萌芽状态获得了快速发展，其中浙江省、江苏省、江西省3个省份的做法经验较具代表性[2]。

2.1 浙江省

2012年，浙江省在财政部、生态环境部指导下，与安徽省实施了全国首个跨省流域生态补偿机制试点——新安江跨省流域生态补偿机制，补偿金额最高达5亿元，后又自行在浦阳江流域、钱塘江流域上下游地区建立了全面的横向生态补偿机制。

2.2 江苏省

2014年，江苏省建立了涉及66个断面的“双向补偿”机制（即横向生态补偿机制）。该机制涵盖太湖、长江等6个干线及入干线的主要支流，创新设定不同超标倍数下补偿基准随之调整的惩罚性条款，对连续3年达到考核要求断面的责任地区予以奖励。江苏省是全国首个水环境区域补偿实现全境覆盖的省份。

2.3 江西省

2016年，江西省出台《江西省流域生态补偿办法（试行）》。2019年，江西省出台了省内流域上下游横向生态保护补偿机制的实施方案和省内的流域上下游横向生态保护补偿定额奖补实施办法，进一步健全了省内流域上下游横向生态保护补偿机制。截至2020年底，江西全省已签订省内流域上下游横向生态保护补偿协议90份，80%以上的县（市、区）均建立了横向生态保护补偿机制。

3 山东省在流域生态补偿机制方面的实践与探索

山东省在流域生态补偿机制方面的实践与浙江省、江苏省、江西省略有不同。早在2007年，山东省政府开始了部分流域的生态补偿试点，主要涉及南水北调黄河以南段及省辖淮河流域、大汶河流域、小清河流域，初步形成了具有一定特色的生态补偿机制框架。2010年，山东省财政厅、原环境保护厅联合出台了《小清河流域上下游协议生态补偿暂行办法》，在小清河沿线的济南等5市试点建立了横向生态补偿机制，但此后并未将其在全省予以铺开推广，转而尝试朝纵向补偿方向进行探索。2019年，山东省人民政府办公厅印发了《地表水环境质量生态补偿办法》，实现了省级对市级纵向流域生态补偿机制的全覆盖，大大推动完成了全省水环境质量改善的目标。

2021年，财政部等四部门印发《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》。山东省积极响应国家要求，作为黄河流域最下游的省份，主动与上游河南省进行对接，于2021年4月签订了为期2年、最高补偿资金规模达1亿元的《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，是黄河流域首个建立省际间横向生态补偿机制的省份。2021年7月，山东省印发《关于建立流域横向生态补偿机制的指导意见》，对全面完成县际横向生态补偿协议签订工作、实现县际流域横向生态补偿全覆盖提出具体的时间要求。

2021年8月，山东省印发《流域横向生态补偿机制实施办法》，进一步规范了补偿模式，制发了协议模板，明确了跨界断面清单。根据报道，该文件规定了单个跨市、市内断面月度补偿基准金额分别为100万元和85万元，年度补偿总额根据断面全年水质类别实行20%的浮动额度。从2021年9月3日泰安市泰山区政府与徂汶景区管委会签订首个协议，到2021年9月30日16市133个县（市、区）全部完成301个横向生态补偿协议签订工作，前后仅耗时28 d，是全国第一个全面建立县际流域横向生态补偿机制的省份，初步测算全省年度全口径协议补偿金额最高可达38.74亿元。

4 山东省流域生态补偿机制建立过程的借鉴与启示

整体来看，山东省对流域生态补偿机制的认识，相较传统理念有了较大转变，不再单纯追求实现“谁污染，谁赔偿”“谁保护，谁受益”的格局，而是通过县际间签订横向生态补偿协议，在原有的生态环境垂直监管体系以外，以一种类行政化的方式，营造出了新的同级之间相互监督、相互制约的“隐形”机制。在这一机制下，上下游的县（市、区）在水生态环境保护工作方面，由原本的“邻居”关系逐步转变为一种竞争关系，迫使其必须彻底摸清补偿断面周边的污染排放情况，以保障协议内容条款的公平与准确。同时，这一机制要求上游的县（市、区）必须保持对河湖水质的常态化关注，因为下游会时刻监测和跟踪上游来水水质，以待出现恶化时及时获取补偿。

5 进一步完善流域生态补偿机制的对策建议

5.1 进一步优化补偿模式和出资比例

流域横向生态补偿机制的核心是协议补偿断面水质改善时下游补偿上游，水质恶化时上游补偿下游。这一基础原则隐藏了两个难以解决的问题：一是最下游的地区水质改善时，面临“无人可付补偿”的尴尬局面；二是下游对上游来水水质改善的获益不明显时，其提供补偿的意愿也会随之降低，甚至可能对签订协议持抵触态度。究其原因，实际不难理解：只有当上游来水是下游地区的饮用水水源，如新安江协议、六盘水协议等，上游水质的改善才会给下游带来直接的经济社会效益；当上游来水水质仅在一个较短时期内有快速提升时，下游往往难以迅速调整，只能维持河湖原有使用功能，无法享受水质改善的益处。针对这些情况，建议调整现有的纵向流域生态补偿机制，利用纵向补偿的天然优势解决最下游地区问题，使其在形式上成为横向补偿的有效补充，构建起纵横结合的流域生态补偿模式。同时，可以参照昆明市《滇池流域河道生态补偿办法（试行）》中“水质恶化时上游补偿下游、水质改善时上一级补偿上游”的做法，优化部分补偿基准为Ⅳ、Ⅴ类水体的水质改善补偿资金出资比例，由省一级全额或差额予以垫付。

5.2 进一步优化河湖补偿基准额度

目前，山东省建立的流域横向生态补偿机制，对于跨市、跨县界断面均统一设置了每月100万元和85万元的补偿基准额度。在机制建立的初始阶段实行统一的补偿基准额度，可以在一定程度上避免各地的争执，但难以兼顾公平性和客观性。例如，山东省此次横向生态补偿机制同时覆盖了沂河和宁阳沟两条河流。其中：沂河的多年流量在4 000～6 000 m3/s，属于大型河流；而宁阳沟仅为泰安市宁阳县汇入济宁市兖州区的一条小型支流，非汛期外最大径流量不足1 m3/s，甚至年内多个月份处于彻底断流状态。可见，两条河流的水质保障压力不能相提并论。此外，补偿基准类别为Ⅲ类的水体，相对补偿基准类别为Ⅴ类的水体而言，水质提升、获取补偿的难度更大；反之，水质恶化、付出补偿的可能性也更高。因此，对径流量不同、水质基础不同的河流设定相同的补偿基准额度存在改进空间。针对这些情况，建议相关决定由省级主导强力推进，采取“包揽”而非“引导”方式建立流域生态补偿机制，可以在后续机制调整过程中，根据河流具体情况实行分级管理，如对一级、二级、三级、四级河流分别赋以不同的补偿基准额度，并根据协议断面的级别、水质目标、日均流量等设置不同的调整系数，力争较为精准地反映河湖治理难度，实现公平公正，从而使机制获得上下游各方的认同。

6 结论

随着社会经济的发展，流域生态环境保护和修复工作受到挑战，山东省可以结合不同省份的实际情况，制定针对性、可行性的流域生态补偿机制，强化各级政府与社会各界的协同合作，共同恢复流域生态环境，实现流域生态环境的持续改善。在具体实施中，山东省可以优化补偿模式和出资比例，完善河湖补偿基准额度，深化对流域生态补偿机制作用的理解和认识，推动政策转化产业红利。

参考文献

1 赵 煜，王 珊.中国流域生态补偿研究综述[J].河南工业大学学报（社会科学版），2021（5）：9-18.

2 巨文慧，孙宏亮，赵 越，等.我国流域生态补偿发展实践与政策建议[J].环境与发展，2021（11）：1-8.