扩大面向全球的高标准自由贸易区网络的特点及路径
2024-12-27张颖
【关键词】经济全球化自由贸易区自由贸易区网络“一带一路”
2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“实施自由贸易区提升战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络。”党的二十届三中全会进一步强调：“扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，建立同国际通行规则衔接的合规机制，优化开放合作环境。”近年来，全球自由贸易区建设逐步成为中国推动国际贸易自由化、应对逆全球化趋势的有效方式，也是中国实行更高水平对外开放、推动普惠包容的经济全球化的重要战略举措，为全球经济开放发展注入更多信心和活力。
扩大面向全球的高标准自由贸易区网络的时代价值
近年来，一些国家大力推行贸易保护主义，“世界开放指数”不断下滑。2022年，世界开放指数为0.7542，相比2008年的0.7975下降5.4%，为2008年以来第二低的水平。[1]特别是美国阻止作为多边国际贸易管理者、监督者的世界贸易组织（WTO）正常更新争端解决机制程序，反对给予发展中国家优惠待遇，导致国际贸易自由化遭到空前冲击。作为真正的多边主义坚定维护者，中国提出扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，促进国际宏观经济政策协调，培育全球发展新动能，为国际贸易投资自由化便利化提供了全新的中国方案。
第一，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，明确了国际贸易自由化的高标准发展方向。随着国际贸易自由化的不断深入，各大经济体的区域自由贸易区建设逐渐向高标准方向发展。中国提出扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，强调通过规则对接和制度创新展示中国坚持国际贸易自由化的决心。“高标准”是扩大全球自由贸易区网络的重要原则。中国积极参与数字经济、环境保护等新规则议题谈判，更加主动地对接高标准国际经贸规则，支持各类开放平台加快形成与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式。2021年以来，中国积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准经贸协议，纳入数字、绿色等规则标准，建立同国际通行规则衔接的合规机制。作为大型高标准伙伴关系自贸协定，CPTPP在新金融服务、争端解决机制等条款方面坚持高标准。通过拓展议题范围，增强纪律约束，CPTPP框架下将取消所有关税和非关税壁垒，极大提高货物贸易零关税产品占比，采用负面清单模式开放服务贸易和投资。为适应这一标准，自2022年以来，中国开始在部分自由贸易试验区执行CPTPP的部分规则，同时在部分领域制定相关细则时尽量参考CPTPP的要求或达到其标准，申请加入CPTPP无疑是中国追求高标准自贸区合作的积极举措。
（新华社图片）
第二，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，对于推动全球贸易规则更加公平具有重要意义，有助于改变发展中国家和新兴经济体的外围身份和依附地位，促进普惠包容的经济全球化。一些西方国家采取贸易保护和投资限制等措施，通过单边主义，大规模征收惩罚性关税，阻碍国际贸易自由化进程，损害全球化所依赖的规则基础。不同于西方国家所推行的逆全球化政策，中国提出“一带一路”倡议、全球发展倡议等，并推行扩大面向全球的高标准自由贸易区网络等积极政策，以实际行动证明，全球化始终是各国实现互利共赢的有益方向。2020年，中国与东盟十国以及日本、韩国、澳大利亚、新西兰等15国签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）证明，普惠包容的经济全球化仍是大多数国家的共同追求。
第三，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，能够推动中国与贸易对象国特别是发展中国家以高水平的贸易投资自由化措施为纽带联结起来，形成经济上的集合体，有利于改变传统的经济力量组合和分配。一些西方国家的逆全球化行径阻碍资金和技术的自由流动，扰乱全球产业链的格局，给发展中国家造成严重冲击。西方国家试图通过切断发展中国家获取技术的渠道阻碍其产业升级。扩大面向全球的高标准自由贸易区网络能有效地推动发展中国家或新兴经济体以自由贸易区的形式，根据现有的自由贸易区合作水平、双方贸易优势和发展阶段等要素深度参与全球产业分工和合作，融入全球产业链供应链体系，取得更好的国际贸易收益。
扩大面向全球的高标准自由贸易区网络建设的基本特点
自2002年与东盟签署自贸协定以来，中国开启了自由贸易区合作进程。截至2024年12月，中国已与30个国家和地区签署了23个自贸协定，与自贸伙伴的贸易额占中国对外贸易额的1/3左右。[2]如今，中国已经初步建立起以周边为基础、辐射“一带一路”、面向全球的自由贸易区网络，自由贸易区布局已经形成由近及远、由小到大的渐进式拓展格局，合作对象从单个国家向区域性组织或地区内多国合作的方向不断扩充。
一、以周边为基础优先选取合作意向强烈的贸易伙伴
经济体之间的双边自由贸易是自由贸易区建设的基本形式。一般来说，自由贸易区合作，需要三方面条件支撑：一是存在密切贸易往来的经贸合作基础，且双边贸易基本平衡；二是具有经贸政策对接空间，合作伙伴国态度较为友好；三是合作伙伴国政权比较稳定，法律比较健全。
与周边国家和区域组织的合作对于扩大面向全球的高标准自由贸易区网络建设具有关键意义。在中国自由贸易区伙伴关系构建初期，由于同周边国家合作的沟通成本较低，双方合作需求更突出，意愿更为强烈，因此中国最先与东盟、巴基斯坦等周边地区和国家建立自由贸易区，并在短期内取得了显著成效。以中国和东盟的自由贸易区建设为例，1991年中国与东盟建立对话伙伴关系，当时双方的贸易额仅为79.6亿美元。2002年中国和东盟开启自由贸易区谈判进程，此时双方贸易总额已达到547.67亿美元，增长近6倍。2012年中国—东盟双边贸易额增长到4001亿美元，年均增长22%，远高于同期中国对外贸易8.5%的平均增幅。[3]2024年前三季度，中国对RCEP其他成员国进出口9.63万亿元，同比增长4.5%，其中对东盟进出口5.09万亿元，同比增长9.4%。[4]同样，在中国和巴基斯坦合作的第一阶段，巴基斯坦对华出口上升约320%，进口上升约120%。这些成果直接推动了中国—东盟自由贸易区升级，以及中国—巴基斯坦自由贸易区第二阶段的开启。如今，中国与周边国家和地区的贸易额占中国外贸总额的60％以上；从周边国家和地区获得的投资，多年来也占中国吸引外资总额的70％以上。
尽管一些国家地理距离不占优势，但考虑到该国的贸易政策更具开放性，中国也优先强调与这些国家开展自由贸易区合作。如中国与智利、新西兰、秘鲁等国都较早开展了自由贸易区合作。智利从20世纪后期便开始采取积极的贸易政策。20世纪90年代，智利与其他国家密集开展自贸协定谈判。特别是针对国际贸易发展迅猛的亚洲，智利通过其大使馆和其促进出口的专门办公室扩大与亚洲国家的联系。为了扩大亚洲市场，增强本国竞争力，中国—智利自由贸易区建设成为智利优先考虑的目标。2010年，中国和智利签署自贸协定。新西兰由于对外贸易依存度高，开放的贸易政策是其经济发展的重要条件。新西兰积极追求与其重要贸易伙伴签署自贸协定，中国—新西兰自贸协定因而顺利签署。秘鲁实行的也是开放和贸易自由化政策，其目标之一即通过实施发展对外贸易的综合策略，改善商品、服务和投资进入外部市场的条件。秘鲁2003—2013年的《国家战略出口计划》指出，“制定出口战略，探索大幅增加所有非传统和高附加值产品对中国出口的可能性”。2010年，中国和秘鲁签署自贸协定。近年来，中国与越来越多的国家开展自由贸易区合作，合作的基础仍是基于双方对自由贸易的积极态度。
二、强化自由贸易区合作伙伴国在各区域组织中的示范效应
近年来，世界主要经济体区域经济一体化趋向明显，区域经济合作成为国际贸易发展的一个重要途径。与区域组织进行合作通常会面临更复杂的协调工作，也会面临更多的质疑或反对。正因为如此，双边自由贸易合作成为中国与区域组织开展自由贸易区合作的突破口。
在中国和欧盟的合作上，一方面，欧盟出于政治或经济考虑，对于同中国合作存在一定的疑虑，中欧谈判之路较为坎坷，先前积极推进的《中欧全面投资协定》因欧洲议会阻挠被迫中断；但另一方面，中国与欧洲国家间的自贸协定却没有间断。如中国与冰岛早在2013年就签署了自贸协定，该协定涵盖货物贸易、服务贸易、投资等多个领域，高水平的关税减让是其突出特点，有近96%的产品最终实现了零关税。2021年，两国货物贸易总额超过8亿美元，冰岛对华出口额创下历史新高。中国—冰岛自由贸易区的高水平建设表明，中国和欧洲国家存在较强的贸易互补性，中国和欧洲完全可以基于平等的地位进行自由贸易合作。在中国与冰岛自由贸易区合作的示范作用下，中国与塞尔维亚签订了自由贸易区合作协定，中国与瑞士也提升了自由贸易区合作水平。
2019年，非洲大陆自由贸易区正式宣布成立。非洲大陆自由贸易区作为非盟《2063年议程》中的旗舰项目，旨在加快非洲内部贸易，提高非洲在全球市场中的贸易地位，加强非洲在全球贸易谈判中的发言权。一方面，《非洲大陆自由贸易区协定》对于非洲在贸易、投资等领域提供了规则文本，并设立了争端解决机制；另一方面，该协定强调“在非洲各地协调贸易自由化和实施贸易便利化措施”，[5]这与中国的自由贸易区发展目标在方向上高度契合。2021年，中国—毛里求斯自贸协定正式生效，这是中国同非洲国家签署的第一个自贸协定，也是毛里求斯在服务贸易领域开放水平最高的自贸协定。中国—毛里求斯自贸协定有利于增强更多非洲国家对于中国经济增长和对外开放的信心，进而有利于推动中非自由贸易区的谈判进程。中国与非洲大陆自由贸易区的合作将使双方加强产业链供应链联通，在国际贸易合作中起到示范作用。
三、自由贸易区网络与“一带一路”建设双向辐射
2014年12月，习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时强调，要加强顶层设计、谋划大棋局，既要谋子更要谋势，逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自由贸易区网络。[6]共建“一带一路”作为跨区域合作方式，为扩大面向全球的自由贸易区网络提供了重要的合作平台。
“一带一路”倡议有别于目前大体呈分散式、封闭式发展的自由贸易区合作，而是以“五通”为指标体系，包容众多参与方，形成促进共建国家经贸沟通的大通道，能够对自由贸易区合作，尤其是面向全球的自由贸易区网络建设提供巨大推动力。截至2024年12月，已有150多个国家和30多个国际组织加入共建“一带一路”国际合作。围绕“一带一路”国际合作，中国与一些国家开展了自由贸易区合作。2014年马尔代夫加入“一带一路”倡议，双方通过中马友谊大桥等基础设施项目建设增进合作友谊。在“一带一路”国际合作推动下，2014—2015年中马双边贸易额增长超过66%。2014年9月，习近平主席对马尔代夫进行国事访问，双方一致同意建立面向未来的全面友好合作伙伴关系。中马于2017年签署自贸协定。2018年，两国贸易额逆转了2017年的下降趋势，达到近4亿美元，年增长25%。自2016年加入“一带一路”倡议后，孟加拉国经济增长获得更大动力。为加大合作力度，2018年，中孟开始推进自贸协定可行性研究。2024年7月，孟加拉国总理访华时进一步提出，希望以标志性项目带动自贸区合作。
“一带一路”赋能自由贸易区深化合作。扩大面向全球的自由贸易区网络的一个重要途径是自由贸易区合作逐步升级，尤其在贸易领域，负面清单制度和国民待遇规则的发展日臻完善和成熟，这对于参与国众多且经济形态相差较大的“一带一路”倡议有着重要意义。2005年中国同智利签署自贸协定，2017年签订自由贸易区升级议定书，双方在贸易、经济技术、电子商务等领域展开更加深入的合作。2018年智利加入“一带一路”倡议，两国经贸合作加速，中国和智利的贸易额增加37%，较2017年增长24.1%。中国是智利的第一大贸易伙伴。中国和秘鲁自2010年签署自贸协定以来，贸易关系日益深化，2018年中国成为秘鲁的第一大贸易伙伴。2019年，秘鲁正式加入“一带一路”倡议。据秘鲁官方统计，2019年秘鲁对中国的非传统产品出口达到创纪录的6.12亿美元，在蓝莓、葡萄等水果出口的带动下，农产品销售额增长了15%。[7]在自由贸易区和“一带一路”倡议双重作用下，中秘经贸合作成果得到进一步凸显。
相较于碎片化的自由贸易区合作而言，“一带一路”倡议下的自由贸易区合作对象更为广泛。有学者在分析RCEP时即指出，“一带一路”倡议与RCEP的结合能够为中国对外开放和贸易自由化发展提供一种可能性。[8]其中，中国与智利、哥斯达黎加、格鲁吉亚、新西兰、秘鲁既签署了自贸协定，也签署了“一带一路”协议。随着越来越多国家参与共建“一带一路”，中国自由贸易区网络建设与“一带一路”倡议之间的相互促进效应将愈发凸显。
四、推动自由贸易区网络建设内涵式发展
扩大面向全球的高标准自由贸易区网络建设强调减少关税壁垒，拉近贸易伙伴间的经贸关系，促进要素流动和中间品贸易往来，巩固贸易伙伴间的产业链供应链合作关系。通过自由贸易区合作，中国与东盟、智利的零关税产品比例已分别达到90%和98%，中国和新加坡双方进口的货物分别达到97.1%和100%的零关税比例，中国和新西兰双方分别达到97%和100%的零关税水平，中国和格鲁吉亚也在协定生效后立即对96.5%和90.9%的产品实行零关税。RCEP也侧重于逐步取消90%以上的货物的关税，[9]并以零关税为长期目标进行关税削减。此外，中国同冰岛、瑞士、毛里求斯等国也都在协定中对双方最终零关税税目比例作出承诺。
扩大面向全球的高标准自由贸易区网络强调放宽市场准入，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，不断缩减外商投资准入负面清单。2017—2021年，中国连续5年修订全国和自由贸易试验区外商投资准入负面清单，外资准入特别管理措施分别由93项和122项缩减至31项和27项。在通关问题上，自由贸易区合作促进通关时间大幅缩短，通关便利化程度持续提升。2021年，中国进口整体通关时间32.97小时，相比2017年压缩了60%以上；出口1.23小时，相比2017年压缩80%以上。[10]
就服务贸易领域而言，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络强调扩大与各贸易伙伴在市场准入方面的开放承诺。例如在2021年生效的中国—毛里求斯自贸协定，中方在市场准入政策上将金融领域纳入其中，毛方也在保险、证券、银行等部门对中方作出高水平开放承诺。在2022年生效的升级版的中国—新西兰自贸协定，中方在航空、金融等领域扩大了开放承诺，新方则新增了对管理咨询及与其相关的所有服务全部开放的承诺。同样，相较于中国加入WTO时的服务贸易承诺，中国在签署RCEP时承诺进行开放的服务部门进一步增加，在房地产、计算机、通信等行业均有不同程度服务开放。RCEP还强调简化海关手续，特别是在已实现11个自贸协定原产地电子联网和12种优惠原产地证书自助打印的基础上继续推进与自贸协定国家的原产地电子联网建设以及原产地证书自助打印服务。[11]
从中国已签署的自贸协定内容看，货物贸易、服务贸易、投资和政府采购等市场准入领域及自由贸易区规则议题仍是未来扩大面向全球的高标准自由贸易区网络的重要方向。通过优化自由贸易区布局，可以推动商签更多高标准自贸协定，提升自贸区建设水平，全面深入参与各领域议题谈判，从而发挥自贸协定的制度性红利。
扩大面向全球的高标准自由贸易区网络的实践路径
扩大面向全球的高标准自由贸易区网络是新时代中国特色大国外交的理念创新和制度创新，其实现方式是“扩围、提质、增效”。具体而言，面对保护主义冲击国际经贸秩序的新形势，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络需要与相关贸易伙伴加强协调，使现有的自贸协定实现升级，同时加快推动商签更多自贸协定，积极参与数字经济等新兴议题规则制定，推动全球及区域多边贸易机制的改革与发展。
第一，升级现有自贸协定。近年来，中国加速与已签订自贸协定的国家和地区商谈升级自贸协定。提升双边自贸协定的关键是不断完善规则。一方面，完善原产地规则，如中国与智利自贸协定升级新增了双方企业可以在交易过程中使用电子原产地证书和电子签名、电子文件与纸质文件具有同等法律效力等内容。另一方面，细化服务贸易国内规制相关规则，如参考国际最新成果，增加重点领域合作。在中国与尼加拉瓜的自贸协定中，中国首次以负面清单方式开放跨境服务和投资。再如升级后的中国与新西兰自贸协定规定，新西兰所有乳制品可以免税进入中国，标志着两国自贸协定商定的分阶段取消关税已经实现。
第二，与更多国家商签自贸协定。扩大自主开放是新形势下高水平对外开放的新内涵和新要求。编织面向全球的高标准自由贸易区网络，必须考虑到最不发达国家的诉求，为此应不断扩大对最不发达国家单边开放。普惠包容的经济全球化是扩大面向全球的高标准自由贸易区网络的基本追求。未来中国将继续扩大对最不发达国家单边开放，实现共同发展。这不仅展现了中国坚持自由贸易的决心，塑造了中国坚持世界各国共同发展的正面形象，而且有利于扩大自由贸易区网络的基数，为扩大面向全球的高标准自由贸易区网络提供有力支撑。
第三，积极参与数字经济等新兴议题的规则制定。领域性自由贸易合作是自由贸易区建设的重要内容。参与数字经济等的规则制定对于构建高标准自由贸易区网络至关重要。一方面，积极参与数字经济等新兴领域的国际规则制定，如在自贸协定中纳入数字经济相关条款，对电子认证、电子签名、在线消费者保护等内容进行细分。另一方面，通过“丝路电商”等合作，拓展数字经济国际合作空间，与其他国家共同探索数字经济发展新模式。近年来，中国已多次发布相关行动计划，如商务部《数字商务三年行动计划（2024—2026年）》，推动商务各领域数字化发展，为参与国际合作提供支撑。未来中国应在数字经济、海洋经济等领域深化自由贸易区合作。通过加入DEPA，力争深入参与多边数字贸易规则制定，为构建数字经济自由贸易区提供多边制度保障。
第四，推动全球及区域多边贸易机制的改革与发展。世界贸易组织是当今世界最重要的国际经济组织之一。作为国际贸易自由化的坚定支持者，中国坚定维护以世界贸易组织为核心的多边贸易机制，全面深入参与世界贸易组织改革，推动恢复争端解决机制正常运转，推动构建更加公正合理的国际经贸治理体系。同时，面对保护主义和“再全球化”的国际经济环境，中国应进一步推动RCEP等区域性自贸协定高质量实施，加强区域内产业链供应链合作，促进生产要素自由流动；继续加强同金砖国家等新兴经济体及“全球南方”国家的合作，推动全球多边经济治理体系向更加公正合理的方向发展。
本文是研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重点项目“国际大变局下新型国际关系构建研究”（项目批准号：22AZD102）和北京外国语大学基本科研业务费校级项目-校级专项项目“习近平元首外交与中国对非话语体系的构建”（项目批准号：2022ZX011）的阶段性成果
[1]《中国发布最新世界开放指数》，新华网，2023年11月5日，http：//www.xinhuanet.com/fortune/2023-11/05/c_1129959066.htm。
[2]《完善高水平对外开放体制机制》，中国政府网，2024年12月7日，https：//www.gov.cn/zhengce/202412/content_6991396.htm。
[3]《“10+1＞11”的“双十”收获》，中国自由贸易区服务网，2013年9月2日，http：//fta.mofcom.gov.cn/article/chinadm/chinadmgfguandian/201508/27849_1.html。
[4]《前三季度货物贸易进出口总值创历史同期新高首超32万亿元，同比增长5.3%》，中国政府网，2024年10月15日，https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202410/content_6980378.htm。
[5]“AgreementEstablishingtheAfricanContinentalFreeTradeArea，”October11，2024，https：//au-afcfta.org/afcfta-legal-texts/.
[6]习近平：《加快实施自由贸易区战略，加快构建开放型经济新体制》，载《人民日报》2014年12月7日，第1版。
[7]《中国与格鲁吉亚启动自贸区可行性研究并签署共建“丝绸之路经济带”合作文件》，中国自由贸易区服务网，2015年3月10日，http：//www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201503/20150300908373.shtml。
[8]DavidVines，“TheBRIandRCEP：EnsuringCooperationintheLiberalisationofTradeinAsia，”EconomicandPoliticalStudies，Vol.6，No.3，2018，pp.338-348.
[9]ElvireFabry，“RCEP：TheGeopoliticalImpactFromANewWaveofEconomicIntegration，”February12，2020，https：//institutdelors.eu/en/publications/rcep-the-geopolitical-impact-from-a-new-wave-of-economic-integration/.
[10]《我国跨境贸易便利化水平大幅提升海关整体通关时间4年压缩一半以上》，海关总署网站，2022年5月23日，http：//www.customs.gov.cn/customs/302249/hgzssldzj/mtbd83/4363215/index.html。
[11]《商务部海关总署中国贸促会关于进一步做好双边和区域自由贸易协定实施工作的通知》，商务部网站，2020年7月24日，http：//www.mofcom.gov.cn/article/h/redht/202007/20200702986036.shtml。
