西部大开发25年：历程回顾、特征、变局与新格局

关键词 西部大开发 区域协调发展 中国式现代化 新质生产力

〔中图分类号〕Ｆ０６１．５ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）１１－００５８－１４

一、问题的提出

党的二十大在深刻阐述中国式现代化本质内涵与基本特征的基础上，明确提出要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。这为实现第二个百年奋斗目标指明了前进方向。党的二十届三中全会提出完善实施区域协调发展战略机制，通过进一步全面深化改革推进中国式现代化建设。而实现中国式现代化必然包括实现地区之间协调发展。事实上，在过去４６年的改革开放进程中，区域协调发展始终被作为中央政府激发地方发展潜力、调节宏观经济运行的重要目标，并为促进地区之间产业链合理分工、创新链合理布局发挥了无可比拟的积极作用。进入新时代，促进区域协调发展依旧是加快构建新发展格局、着力推进高质量发展的核心内容，更成为推进中国式现代化的本质要求与重要支撑。２０２３年５月至２０２４年４月，习近平总书记连续召开７次区域发展专题座谈会，在督促区域协调发展战略落实的同时结合区域发展新形势新动态不断提出新的目标与要求。２０２４年４月２３日，习近平总书记主持召开新时代西部大开发座谈会为新时代西部大开发提供方向指引与发展动力，明确提出要以因地制宜发展新质生产力形成地区发展新动能，在中国式现代化建设中奋力谱写西部大开发新篇章。８月２３日，中央政治局又审议通过了《进一步推动西部大开发形成新格局的若干政策措施》，明确了促进新时代西部大开发的各类政策举措，确保形成大保护大开放高质量发展的西部大开发新格局。

2024年正值西部大开发战略提出２５周年，作为最早在国家层面提出的区域协调发展战略，西部大开发战略的实施不仅有力地助推了西部地区整体经济状况快速持续发展，更为其他地区实现要素资源合理配置提供了重要支撑。２５年来，一方面，西部地区以市场化改革为基本方向持续推动对内对外双向开放，在资源开发、产业发展、基建投资、科技创新、生态保护、民生改善、民族团结等诸多方面取得显著成就，基本实现由经济孱弱、生态恶劣的落后地区向生活富足、环境优美的宜居地区的巨大转变，极大增强了西部地区人民的幸福感、获得感；另一方面，产业转型升级迟缓、双向开放力度不足、科创成果转化率低下等问题依然制约着西部地区长期经济增长潜力的释放。特别是近年来，伴随国际地缘政治与经贸摩擦风险加剧，国内有效需求不足、社会预期偏弱等结构性问题突出，区域之间不平衡不充分的矛盾进一步凸显。如何进一步激发西部地区发展潜力已经成为促进我国区域协调发展的关键问题。因此，系统回顾西部大开发２５年来的建设成就，并直面发展新质生产力与推进中国式现代化的目标，及时调整相关政策向满足中国式现代化建设需要转型，对于新时代西部大开发顺利推进、形成大保护大开放高质量发展的新格局至关重要。

当前学术界对西部大开发实践成就与经验总结的研究已经形成了一些成果，主要聚焦于战略目标、发展经验、面临问题以及政策评价等方面。孙久文从完善基础设施、发展产业体系、建设生态环境、调整空间结构、扩大沿边开放等８个方面系统总结了新时代西部大开发２．０的新方位；白永秀等在系统回顾西部大开发历程的基础上从多个方面客观评价了西部大开发２０年的实施成效；方行明等则认为当前西南西北发展差距拉大是新一轮西部大开发面临的新问题，提出通过打造“第五增长极”解决西部区域内部发展不平衡的问题；邓翔等利用省级面板数据对西部大开发的政策效应进行了评估，认为西部大开发的经济增长带动效应作用明显且存在倒“Ｕ”型变化趋势；马倩倩等则通过微观企业数据揭示了西部大开发战略引发经济收敛与环境失衡的矛盾，提出未来实施区域发展战略应当统筹兼顾好经济增长与环境保护之间的关系，践行绿色发展理念；迟淑娴等则从税收区域转移的角度重点考察了西部大开发对企业跨地区利润转移问题，从长期来看横向税收转移将导致税收流失，不利于相关政策作用的有效发挥。还有学者从释放消费潜力和改善民生福祉的角度总结了西部大开发的其他政策效果。

总的来看，既有研究已经取得了一些成果，对总结西部大开发经验和促进新时代西部大开发转型发展具有积极参考价值，但鲜有文献从发展新质生产力与推进中国式现代化建设的视角来研究西部大开发战略实施的未来重点与方向优化等问题。为此，本文借助新时代西部大开发座谈会召开与西部大开发战略实施２５周年的契机，全面总结西部大开发２５年的发展历程、主要成就及基本特征，并以大力发展新质生产力、推进中国式现代化建设为背景重点研究新一轮西部大开发的转型发展问题，创新性提出以５个转型促进西部大开发形成新格局，并持续深化６个方面的体制机制改革以保障新时代西部大开发的建设需要。

二、西部大开发战略实施２５年的历史回顾、成就与基本特征

作为在国家层面实施范围最广、总体规模最大、持续时间最长的区域发展战略，西部大开发对西部地区经济社会全面发展产生了持续深远的影响，也经历了长期复杂的演进过程。其思想渊源可以追溯到１９５６年毛泽东在《论十大关系》中所阐述的大力发展内地工业、鼓励沿海工业向内地投资，实现沿海与内地协调发展的思想。进入２０世纪８０年代，邓小平进一步基于实施改革开放的需要提出“顾全两个大局”的区域发展构想，明确一方面允许东部沿海地区加大对外开放，实现率先发展；另一方面在沿海发达地区发展到一定水平后反哺内地，帮助中西部地区发展。这也成为实施西部大开发战略的思想基础与理论依据。１９９５年江泽民在十四届五中全会首次提出鼓励东部企业向西部地区投资，肯定东部地区反哺西部地区的时机已逐步成熟。１９９９年的十五届四中全会明确提出实施西部大开发战略，目的是通过在工业项目开发、基础设施建设、财政转移支付等方面优先向西部地区倾斜，加快中西部地区和少数民族地区发展，由此正式拉开了实施西部大开发战略的序幕。

１．西部大开发战略实施２５年的历史回顾

（１）第一阶段（１９９９—２００９）：奠定西部大开发政策和机制基础在党的十五届四中全会明确实施西部大开发的思想指导下，２０００年１月国务院成立由朱镕基为组长的国务院西部地区开发领导小组，并召开首次西部地区开发会议对西部大开发的基本思路、战略目标、重点工作等顶层设计问题进行系统规划与具体落实。这也标志着西部大开发战略实施迈出实质性步伐。同年１０月，国务院发出《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，出台包括扩大对外开放、推进东西合作、改善投资环境、促进产业转移、加大人才支持、强化技术交流等方面的一系列激励性的政策举措，为西部大开发顺利进行打下良好的政策基础。随后的２００２年，原国家计委、国务院西部开发办联合发布《“十五”西部开发总体规划》。到２００４年针对推进西部大开发初期所产生的诸如基础设施建设滞后、生态资源短缺、人力资源不足等一系列新问题、新矛盾，国务院又发布《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，强调从深化经济体制改革、加强生态建设和环境保护、拓宽资金渠道、强化法制建设和组织领导等多方面为西部大开发提供更大政策支撑，确保西部大开发的稳定性与可持续性。２００７年继续出台了《西部大开发“十一五”规划》。总的来看，这一阶段西部大开发建设的中心任务是建立和完善市场经济体制，大力开展能源开发、交通运输、通讯信息等基础设施建设，积极改善企业投资融资环境，遏制生态环境恶化等现象，建立保障西部大开发实施的组织基础与体制机制，为西部大开发奠定了重要的政策和机制基础。

（２）第二阶段（２０１０—２０１９）：推动西部大开发战略持续深入实施

随着西部大开发的顺利推进，西部地区综合经济实力大幅提升。以青藏铁路、西气东输、西电东送为代表的基建工程相继建成，基础设施建设水平大幅提升；退耕还林、退牧还草等重点生态工程顺利实施，生态建设和环境保护工作取得重大进展；雨露计划、异地移民搬迁等民生改善项目持续推进，人民生产生活水平明显提高。与此同时，西部大开发在实践中也暴露出与东部发展水平差距较大、经济活动中的市5b5953ae1c82542e664dbec866a6c48f场化程度不高、产业结构不合理、基本公共服务能力薄弱、民族繁荣稳定任务繁重等一系列亟待解决的问题。对此，２０１０年６月中共中央、国务院发布了《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，提出新一轮西部大开发的总体要求与发展目标，明确要在基础设施、生态安全、城乡建设、产业发展、科技创新、教育医疗、沿边开放、民生改善等多个方面继续深化相关政策举措，全面深入推进西部大开发建设。这为后一阶段持续深化西部大开发指明了方向。同年７月，国务院西部地区开发领导小组召开西部大开发工作会议，对新一轮西部大开发的工作重点和主要任务进行落实部署。到２０１２年２月，国务院又批复通过了《西部大开发“十二五”规划》。２０１７年国家发展改革委员会结合“一带一路”倡议实施等历史性机遇又发布了《西部大开发“十三五”规划》。不难看出，这一阶段西部大开发的重点目标是在前一阶段基础设施建设滞后局面逐步改善、生态环境恶化趋势得到初步遏制、体制机制体系基本完善的基础上，抓住“一带一路”建设的战略机遇扩大西部地区对外开放水平，着力构建符合西部地区比较优势的新兴产业体系，形成具有西部区域特色的现代化产业体系，提升贫困群体生产生活水平，实现全面建设小康社会，推动西部大开发战略持续深入实施，从根本上保证西部大开发的可持续性与稳定性。

（３）第三阶段（２０２０至今）：促进新时代西部大开发形成新格局

２０２０年以后，伴随着全球经济陷入长期持续衰退期，国内外宏观环境发生了深刻变化。在国外，逆全球化、贸易保护主义、民粹主义兴起，国际经贸格局日益恶化、国际地缘政治态势发生根本性转变。在国内，中国经济进入高质量发展阶段后急需形成国内国际双循环新格局，西部地区在自身发展过程中也出现了不平衡不充分进一步加剧的问题。为此，党中央在２０１９年中央全面深化改革委员会第七次会议中提出新时代推进西部大开发形成新格局目标构想，并于２０２０年５月印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出了贯彻新发展理念，通过抓重点、补短板、强弱项推动新时代西部大开发形成大保护、大开放、高质量发展新格局，从促进西部地区高质量发展的角度指明了新时代西部大开发的根本方向。在加快形成新格局的思想指引下，２０２１年６月国务院召开西部地区开发领导小组会议，研究部署“十四五”时期推进西部大开发的具体工作。会议讨论通过了《西部大开发“十四五”实施方案》，并具体部署了相关工作。至此，我国西部大开发进入到形成大保护、大开放、高质量发展新格局的发展阶段。

２．西部大开发战略实施２５年取得的主要成就

自１９９９年党中央正式实施西部大开发战略以来，西部地区一方面立足自身资源禀赋与比较优势大力发展能源化工、装备制造、文化旅游等地方特色产业，积极培育互联网、新能源、大数据等战略性新兴产业，借助“一带一路”等历史性机遇加大沿边沿线开放力度，持续完善能源、交通、信息等基础设施建设。另一方面大力强化生态环境治理与保护，深入实施退耕还林、退牧还草等重点生态工程，切实巩固国家生态安全屏障，取得了产业结构深度优化、贸易潜力持续释放、基础设施不断完善、生态环境大幅改善等重大历史性成就。尤其是党的十八大以来，西部地区紧抓西部大开发战略红利，青藏铁路、西气东输、西电东送等标志性重大项目顺利落地，川藏铁路、西数东算等新兴战略性项目稳步推进，中欧班列、中国—中亚峰会等对外开放新平台逐步形成。除经济建设成就显著外，西部大开发在其他方面的成就也充分显现。

（１）经济总量大幅跃升，产业结构持续优化

不断激发经济发展潜力是推动新时代西部大开发形成“大开发”新格局的关键基础。２５年来，西部地区通过发挥自身比较优势发展特色产业，推动经济总量大幅提升，产业结构持续优化。如图１所示，截至２０２３年底，西部地区生产总值从２００２年的２万亿增长至２０２３年的２６．９万亿，占全国生产总值比例由２００２年的１６．８％上升至２０２３年的２１．５％。其中，近５年ＧＤＰ年均增速达到４．９％，同全国平均增速水平持平，占全国ＧＤＰ比重始终稳定保持在２１％左右的水平，区域发展差距得到有效缓解。

从表１的产业比重来看，西部地区三次产业比重分别由２００２年的１９．２％、４２．２％、３８．６％优化至２０２３年的１１．３％、３８．６％、５０．１％，更加接近２０２３年７．１％、３８．３％、５４．６％的全国平均水平，结构性差距得到有效遏制。从产业绝对值看，西部地区三次产业增加值分别由２００２年的４０２５．７６亿元、８２９４．７９亿元、８６６８．１７亿元提升为２０２３年的３０５０１．１３亿元、１０４０４４．２６亿元、１３４７７９．５２亿元，最低增长幅度接近８倍。其中，第二、三产业的增长势头普遍超过第一产业，尤其是在“十三五”期间，西部地区第三产业增加值从７０８５９．６３亿元增加到１０９３９３．４９亿元，净增３８５３３．８６亿元，增幅达５４．３％。

（２）基础设施不断完善，开放水平稳步提升

完善西部地区基础设施建设与提升西部对外开放水平是推动西部大开发形成新格局的关键所在。经过２５年发展，西部地区基础设施建设不断完善，对外开放水平也随之持续提升，“一带一路”倡议稳步发展。如图２显示，２０２２年西部地区铁路营业与公路营业总里程分别由２０００年的２．２万公里、５５．３万公里增长至６．３万公里、２３１万公里，总里程占全国的比重分别达到３９．６％与４２.４％，较２０００年分别增长约３倍、４倍。

如图３及相关数据显示，西部地区进出口总额已经由２０１９年的２．２万亿元提升至２０２３年的３．７万亿元，增幅达到３７％。其中，货物贸易进出口总额由２００２年的２０６．１亿美元跃升至２０２２年的５１７８.２亿美元，近５年年均增长达８．７％，占全国货币贸易比重由２０１８年的８％提升至２０２２年的９．１％，新增国家级自贸试验区６个，综合保税区４０多个。

图４显示，随着“一带一路”进入高质量发展的新阶段，近５年西部地区累积开行中欧班列３．５万列，较２０１９年增长３７％，占同期全国开行总列数的５０．５％。２０２３年中欧班列全年开行１．７万列、发送１９０万标箱，分别同比增长６％、１８％，在成功将中国物美价廉的优质产品推向世界市场的同时，也推动西部地区形成“陆海内外联动、东西双向互济”的内陆开放新高地。

（３）生态条件明显改善，人民生活显著提升

发挥西部地区生态资源优势是支撑西部大开发形成“大保护”新格局的重要保障。生态环境恶劣、污染防治困难既是长期制约西部地区发展潜力释放的核心问题，也是为国家提供生态安全屏障的困难所在。西部大开发实施以来尤其是在党的十八大以后，在“绿水青山就是金山银山”的理论指引下，西部地区坚持以大保护促进大开发的原则，破解“先污染后治理”的传统困境。如图５显示，西部地区主要污染排放指标呈逐年大幅下降趋势。在废气污染物排放方面，二氧化硫排放量由２００４年的８１２．５万吨减少到２０２２年的１０８．４万吨，仅为２００４年的１／８，氮氧化物排放量由２０１１年的６７８．６万吨下降为２０２２年的２５１．７万吨。而废水污染物排放方面，氨氮排放量由２０１１年的６２万吨下降为２０２２年的２４．７万吨。与此同时，西部地区人民生产生活水平得到大幅提升。相关数据显示，近５年来西部地区人均可支配收入由２０１９年的２．４万元提升至２０２２年的３．１万元，３７５个国家贫困县全面摘帽；医疗机构床位数由２０１９年的２４３．０７万张扩展至２０２２年的２５８．８万张，专业公共卫生机构数由２０１９年的７．６７万家增长到２０２２年的８．７８万家；公共图书馆由２０１９年的１２１３个增加至２０２２年的１３００个。

３．西部大开发战略实施２５年的基本特征

在过去２５年西部大开发战略实施过程中，从中央到地方逐步形成了一系列有利于推动西部地区发展的成功经验或者基本特征，及时总结这些经验和特征对于新时代推动西部大开发具有重要借鉴意义。

（１）在开发目标上聚焦缩小区域差距，注重改善民生条件

作为国家提出的首个区域发展战略，西部大开发从一开始就把缩小东西部区域差距作为开发目标，其手段是强化资源整合，激发西部开发潜能。一是依托西部地区在资源能源、装备制造、科研技术等方面的资源优势，通过大力开展跨区域招商引资、建设特色产业园区成功扩大市场规模，构建一批具有西部特色的优势产业集群，推动西部地区全要素生产率有力提升，释放区域经济发展潜力；二是通过积极承接东中部地区产业转移，大力推动传统产业数字化、智能化转型，着力挖掘互联网、大数据、文创旅游等特色新兴产业，推动西部整体产业结构向高质量、可持续方向转型。同时，借助经济发展改善西部地区人民生产生活水平更是党和政府实施西部大开发的最终使命。为此，一方面大力推动各类资源投入开发式扶贫专项行动，深入实施包括新农村建设等在内的乡村发展战略，推动巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村全面振兴有效衔接，从就业、医疗、教育、文化等多个方面改善重点人群生活条件，提高地区公共服务水平，推动西部乡村全面振兴；另一方面，通过挖掘地方特色产业大力发展县域经济，强化基层民主法制建设，提升农村基层治理能力。这些举措有力推进了西部地区的共同富裕。

（２）在开发机制上依托政府统筹规划，企业和社会组织多主体协同推进

西部大开发的重点任务是开展基础设施建设、生态环境保护以及扩大对外开放等，而要完成这些任务离不开科学合理、有效可行的开发机制。在过去２５年的西部大开发中，中央政府连续出台多个西部开发５年总体规划，西部地区政府结合自身资源禀赋与发展条件积极开展招商引资、污染治理、东西部协作等重点工作，央企、国企承担重大基建项目，民企、学校、医院等社会机构积极参与西部大开发，并开展对口帮扶活动。在这一过程中逐步形成了以政府为主导、企业和社会组织多主体协同推进的开发机制。一是在中央层面，由党中央以政治局会议、专项座谈会等形式谋划西部大开发总体方针、明确开发方向，国务院设立西部大开发领导小组统筹相关规划、科学制定具体细则，国家发改委设立西部开发司部署重点任务、监督相关工作落实。二是在地方层面，西部各级地方政府遵循中央政策文件，结合各自地方实际，调动各类资源因地制宜推动相关举措深入实施，用好用足西部大开发政策红利。三是各类企业、社会组织多主体深度参与西部大开发战略实施。央企和地方国企重点承担自然垄断性强、社会效益突出的战略性开发项目，民营企业重点发展就业作用大、经济效益明显的市场化开发项目，医院、学校、文化艺术等组织着力推动优质教育、医疗资源向西部地区布局，并形成对口交流支援机制。

（３）在开发重点上侧重基础设施改善，促进对外开放与特色产业发展

西部地区地处内陆，长期发展相对滞后的一个重要原因就是在自然地理条件、空间区位布局等方面存在天然劣势。为此，党和政府深刻认识到改善基础设施对西部大开发的先导作用。在西部大开发战略实施的初期，中央政府就十分重视通过统筹全国资源，尤其是财政资源，加大西部地区交通运输、信息通讯、能源开发等方面的基础设施建设力度，通过改善生产生活条件大幅提升西部地区产业承载力。在基础设施水平大幅提升和完善的基础上，中央政府进一步利用国际国内发展的有利态势出台相关政策引导西部地区扩大对外开放，提高开放水平。伴随中国加入世贸组织，西部地区在全球化浪潮中不断发挥在资源禀赋、人口基础、产能供应等方面的核心优势积极扩大对外开放，顺利实现从“开放末梢”到“开放前沿”的巨大转变。２０１３年“一带一路”倡议的提出也为西部地区扩大对内对外开放提供了历史性机遇。以中欧班列为代表的国际贸易新平台为促进西部地区开辟陆海新通道提供了重要新动力。目前已开通运输线路８２条，通达欧洲２５个国家的２２３个城市，输送ＩＴ产品、服装鞋帽、汽车配件、食品、机械设备等５３大类５万余种货物。此外，西部各级政府针对西部大开发的战略红利围绕税收减免、土地审批、项目开发等环节出台一系列优惠政策为吸引优质企业入驻提供良好政策环境，推动西部地区形成了一大批符合自身比较优势的能源、农副产品加工、机械制造、数字经济、文化旅游等特色产业。

（４）在开发方式上突出环境保护与生态治理，践行绿色开发理念

西部地区是我国重要的森林、湖泊、草原、冰川、湿地等生态资源集中分布地，有着成为国家重要自然资源宝库与生态安全屏障的坚实基础。但是由于受气候变化加剧、人类活动频繁、环保意识与技术等诸多因素的制约，西部地区一直面临生态环境脆弱、污染治理不足、生态修复困难等问题。为此，自西部大开发战略实施以来，国家始终把统筹经济发展与环境保护作为重要课题，在发展西部经济的同时先后开展“退耕还林、退牧还草、退耕还湿、退养还滩”等一大批环境保护与生态修复工程，提升西部地区环境承载力。特别是党的十八大以来，在习近平总书记“两山”理念的指引下又以“大保护”促进“大开发”，大力发展清洁能源、生态农业、生态旅游等绿色产业，推动西部地区由生态发展劣势转变为资源禀赋优势。一是利用行政手段持续开展四川川西、云南滇池、陕西秦岭、甘肃祁连山等重要生态系统保护项目，加速推进黄河“几字弯”、赤水河等重大生态修复工程，着力实施西部专项大气污染防治工程。二是通过法制手段推进跨流域跨区域生态立法，完善空气质量、大江大河等重点领域监管，构建涵盖水、气、土等多要素的生态环境保护地方性法规体系。三是利用市场手段鼓励多元资本发展数字农业、乡村旅游、风能光伏等绿色产业，加大新能源技术的研发和应用力度，推动生态产品价值实现。

三、新时代实施西部大开发战略面临的新变局

进入新时代，伴随我国社会主要矛盾发生根本性转变，进一步推动区域协调发展成为缓解发展不平衡不充分问题的重要手段。然而，与过去不同的是，新时代推动西部大开发的宏观环境发生了根本性变化。一方面，中国式现代化建设总目标的确立、发展新质生产力和新时代高质量共建“一带一路”为西部大开发战略实施带来了新的机遇；另一方面，国际地缘政治冲突、科学技术和高新产业竞争加剧，国内有效需求不足、产业转型升级缓慢、债务风险凸显等问题突出。这些新变化给持续深入推动西部大开发战略，加快西部地区现代化建设步伐带来了更多变局。

１．新时代西部大开发面临的机遇

第一，中国式现代化建设总目标的确立为西部大开发战略实施指明了方向。中国式现代化建设是党的第二个百年奋斗目标，也是一百多年来中国人前赴后继，努力实现中华民族伟大复兴的中国梦。这一梦想既明确了从现在到２１世纪中叶我国经济社会发展的总趋势，也为西部大开发战略未来十年的实施规划了主要内容。同时，党的二十届三中全会进一步强调要完善实施区域协调发展战略机制，健全推动西部大开发形成新格局。具体表现为：经济实力、科技实力、综合能力大幅跃升，西部地区人均国内生产总值迈上新的大台阶；实现高水平科技自立自强，建设创新型区域；建成西部特色现代化经济体系，基本实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化；实现西部政府治理体系和治理能力现代化，全过程人民民主制度更加健全；在建成教育强国、科技强国、人才强国、文化强国、体育强国、健康中国方面有所作为，西部文化软实力显著增强；人民生活更加幸福美好，居民人均可支配收入再上新台阶，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展；全面形成绿色生产生活方式，西部生态环境根本好转，美丽中国目标在西部基本实现；西部安全体系和能力全面加强。

第二，发展新质生产力的提出为西部大开发提供新的驱动力。大力发展新质生产力是习近平总书记基于推动高质量发展的现实需要所提出的具有引领性、全局性的核心目标任务。新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级催生，其基本内涵是劳动者、劳动资料及劳动对象及其优化组合的跃升，以创新为显著特征，以全要素生产力大幅提升为核心标志。显然，发展新质生产力尤其离不开科技和人才要素的支撑。而西部地区科创资源极为丰富，拥有众多国家级科研院所与全国重点实验室，科研人才储备充裕，具备良好的新质生产力研究与转化基础。大力发展新质生产力无疑将为西部大开发提供新的发展动能。一方面，以大数据、区块链为代表的数字经济呈现蓬勃发展态势，正积极推动农业种植、煤炭开发、机械制造等西部传统产业数字化转型。西部地区通过大力开展依托基于互联网、物联网的新型基础设施建设大幅度提升西部地区数字化发展潜力，为推动科技创新成果赋能传统产业提供良好环境，进一步激发传统产业依托新质生产力转型发展的动力。另一方面，以新一轮技术革命为契机催生出低空经济、智慧旅游等新产业、新场景及新业态。西部地区通过大力推动科创资源聚集形成创新成果转化应用优势，促进更多新兴产品市场化、产业化。同时，光伏、电池、新能源汽车等新兴产业也正加速在西部地区布局，助力西部构建绿色、智能、高效的现代化工业体系。大力孵化新质生产力有利于促进工业绿色转型，为形成先进制造产业集群创造新条件。

第三，推动高质量共建“一带一路”为西部大开发形成新空间。高质量共建“一带一路”是推进中国式现代化建设的关键所在，更是西部地区扩大对外开放的重要机遇。当前“一带一路”建设正进入高质量推进期，作为深受国际社会普遍欢迎的全球公共产品与国际合作平台，其充分发挥了稳定全球产业链供应链方面的显著优势，在中国强大的全产业链供应体系支撑与“共建、共商、共享”的先进理念指引下为世界经贸合作注入更多确定性，必将吸引更多的国家和地区加入到共建“一带一路”之中。在这一过程中，一方面，西部地区可以凭借地理空间邻近、产业资源互补的先天优势获得更多与沿线国家开展产业投资与经贸合作的机会，依托中欧班列、中国—中亚峰会等既有双边多边合作机制提升输出能源装备、机械制造等优质产能的能力，扩大西部传统产业的海外贸易市场规模；另一方面，以大力发展新质生产力、打造数字丝绸之路为契机，拓宽与沿线国家在数字技术、新能源汽车、人工智能等新兴领域的产业合作，通过加强“丝路电商”平台建设与提升国内数字化营商环境吸引更多相关主体参与西部现代化产业体系建设，最终促进西部地区形成陆海内外联动和东西双向互济的内陆开放新高地。可以预见，随着未来更多的国家和地区参与到共建“一带一路”之中，西部地区将获得更大更广泛的发展机遇，为西部大开发新格局的实现提供更大发展空间。

２．新时代西部大开发面临的挑战

从国际环境看，当前在逆全球化思潮与地缘政治冲突的影响下中国和平发展的外部形势越发复杂严峻。以美国为首的西方国家基于打压中国高新技术发展、阻碍产业结构升级的需要，持续利用贸易规制、地缘政治、国家安全等借口进行对抗。这无疑将严重影响相关国家对中国尤其是西部地区开展经贸投资与产业合作的力度及深度，不仅导致西部地区在未来开发中会失去一些开展多边合作的机会，还可能使过去已经取得良好合作效果的部分国际产业投资项目也面临能否可持续发展的问题。

从国内环境看，尽管宏观经济回升向好的基本态势越来越明显，但是依旧面临产业转型升级进展缓慢、国内国际双循环新格局尚未形成、青年就业环境恶化等结构性挑战。全面深化改革急需进一步激发新动能。具体来讲，一方面，部分产业存在产能过剩且难以通过进一步拓宽国际市场充分释放；另一方面，部分地区防范化解各类风险的压力增大，房地产、地方债务、中小金融机构等风险持续恶化，特别是社会对经济增长的预期明显回落，这又反过来进一步加剧了有效需求不足的困境。

四、以５个转型推动新时代西部大开发形成新格局

过去２５年的实践证明，西部大开发战略的实施对西部地区提升区域发展能级、推进基础设施建设、构建现代产业体系、扩大多边贸易开放、改善人民生活水平等发挥了重要作用，并为未来西部地区推进中国式现代化建设提供了强大持久的动力。与此同时，由于国内外发展环境与区域发展条件的变化，新时代推动西部大开发也面临国际竞争加剧、增长预期不足、内部差距扩大等新问题、新挑战。为此我们要及时转变开发思路，推动西部大开发战略向顺应发展新质生产力与推进中国式现代化建设的内在要求转型。要推动新时代西部大开发形成大保护、大开放、高质量发展的新格局，需要实现５个方面的转型。

１．在开发目标上，由促进区域差距缩小向区域高质量发展转型

作为中国区域协调发展战略体系中的重要一环，西部大开发战略最初的核心目标是缩小西部地区与东中部地区的经济发展差距，并长期被视为提升国家经济增长后劲、协调区域发展竞争力的有效手段。过去２５年来，党和政府围绕财政转移、税收减免、土地审批、项目承揽、人才培育等方面为西部地区提供优惠政策，通过加大基础设施建设与基本公共服务力度引导相关资源向西部地区集聚，最终帮助西部地区快速摆脱了发展资源短缺、发展环境落后的不利局面，实现了经济社会的快速发展。然而，在这一过程中，尽管也强调加强环境保护与确保生产安全，但是在缩小经济发展差距的硬性目标引导下很难实现经济发展与生态保护的兼顾、经济发展与生产安全的统筹。同时，由于国内外经贸发展形势与经济发展客观条件变化的影响，尽管在经济增量上差距有所缩小，但西部地区与中东部地区在产业转型升级、创新资源布局、体制机制改革等方面的差距还存在持续加大的态势，甚至在西部地区内部也开始呈现西南与西北地区发展差距拉大的局面。这些都促使新时代推进西部大开发的战略目标不应仅仅局限于缩小经济发展差距的单一维度，而必须转变为维度更加多元、更加系统的区域高质量发展目标。一方面把激发西部科技创新资源潜能、推进科技成果转化落地作为核心任务，着力破除影响科创资源集聚、科技成果转化的体制机制障碍，以科技创新赋能西部大开发；另一方面，统筹经济发展和生产安全的关系，充分发挥西部地区在农产品生产、资源供应保障上的优势，提升粮食、矿产、水资源等各类国家重点能源资源安全保障能力，确保产业链、供应链安全多元稳定，为构建新发展格局、实现高质量发展提供更多要素支撑。

２．在开发载体上，由发展特色优势产业向构建现代化产业体系转型

产业是西部大开发的核心载体，是西部地区提升区域竞争力的关键所在。过去２５年，西部地区依托自身地理区位、资源禀赋发展了包括农产品种植、装备制造、能源开发、特色文化旅游等比较优势产业，基本形成产业端分工合理、供应端稳定多元的西部特色产业体系。然而，伴随国际产业链、供应链的深度调整与新一轮科技创新浪潮的不断推进，这些严重依赖生产要素投入、基础设施建设的传统产业的未来潜力已不被市场看好，甚至在部分地区已经呈现出衰退迹象。更为重要的是，习近平总书记在二十届中央政治局第十一次集体学习会议上强调，要加快发展新质生产力、扎实推进高质量发展，并提出以科技创新推动产业创新，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，完善现代化产业体系。这就要求新时代西部大开发必须借助新质生产力赋能西部现代化产业体系构建。如果离开现代化产业体系的构建，西部大开发将是无源之水、无本之木。为此，一方面要继续发挥传统产业稳增长、稳就业、稳安全的重要作用，强化科技创新赋能传统产业，持续推动当地资源型特色产业向数字化、智能化转型，提供西部地区内生式发展效能；另一方面，加快培育和形成新质生产力，以推进大数据、信息技术为代表的新型基础设施建设为契机着力孵化和催生新产业、新模式、新业态。通过新质生产力赋能劳动者素质提升、劳动资料升级、劳动对象创新，从而发展壮大新材料、生物医药、电子信息、航空航天等智能制造与数字新兴产业集群，形成以科技创新、管理创新、金融创新、人力资源创新共同支撑，以现代化农业、现代化工业、现代化服务业为主体，以三次产业深度融合为特征的西部现代化产业体系，为西部地区高质量发展打造新引擎。

３．在开发方式上，由生态保护向全面绿色发展转型

西部大开发的一个重要内容就是通过西部生态环境保护，为东中部地区提供强大生态屏障。在经历２０多年实施退耕还林、退牧还草等生态环境保护政策以后，西部地区生态环境取得显著改善，西北荒漠化治理取得重大成果，西南山地生态脆弱性得到有效扭转。然而，在西部地区生态资源优势得到发挥的同时，如何进一步促进西部地区将生态资源优势转化为高质量发展的新动能已成为新时代西部大开发面临的重大课题。为此，新时代西部大开发要按照中央建设“美丽中国先行区，打造绿色低碳发展高地”的定位要求进一步推进全面绿色发展。一方面，继续落实好“绿水青山就是金山银山”的先进理念，深度推进传统产业绿色化转型，发展绿色低碳产业，促进生态产品价值实现，并通过加大重大生态系统保护与修复的资金投入筑牢国家生态安全屏障，以高水平保护支撑高质量发展；另一方面，加快推进生态产品开发与价值化工程，完善生态产品市场化的环境、政策与制度，大力推进水权交易、碳汇交易等生态产品交易市场建设，大力发展以林草产品为核心的多元化食物供给体系，促使生态产品价值化成为西部地区新的经济增长点，实现全面绿色发展。

４．在开发机制上，由政府推进为主向政府与市场共同推进转型

过去２５年西部大开发的中心任务是开展基础设施建设、加强生态环境保护以及推进对外开放等，与此相适应采取以政府为主导推动西部大开发的机制。进入新时代，面对国内外形势发生的深刻变化，西部大开发的中心任务也随之进一步深化拓展。其中，最为核心的内容就是在发展新质生产力基础上构建现代化产业体系。而要构建现代化产业体系就必须发挥市场机制的决定性作用。因此，新时代西部大开发在开发机制上要由以政府为主向政府与市场共同推进转型。一方面，要继续发挥好政府在完善基础设施建设、推进生态环境保护、制定产业政策、扩大对外开放、实施民生工程等方面的重要作用，在西部大开发中让“有为政府”变得更加“有为”，为发挥市场机制推动西部大开发的作用创造便利条件。另一方面，在现代化产业体系构建中要充分发挥市场配置资源的决定性作用，让“有效市场”变得更加“有效”：一是建立健全市场交易的基础性制度，完善人才流动和科技成果交易体制机制以及商品服务质量体系，规范市场监管行为，消除区域间生产要素流动的体制机制障碍，吸引更多的东中部科技人才、企业家、管理者及劳动者参与到西部现代化产业体系构建中。二是深化西部要素市场化改革，建立同西部现代化市场体系相适应的高水平市场体系和高标准市场设施，盘活西部地区自身的生产要素，并吸引更多劳动力、技术、资本等生产要素向西部地区流动，助推西部地区现代化产业体系构建。三是为经营主体营造良好的生产经营环境，吸引更多链主企业来西部地区投资建厂，推动西部特色产业链不断发展完善。

５．在开放空间上，由扩大东部沿海开放向依托“一带一路”建设加速内陆开放转型

共建“一带一路”对于促进西部地区扩大贸易投资空间、提升对外开放水平具有极其重要的作用。而加快基础设施建设促进区域对外开放是过去２５年西部大开发战略实施的核心任务。在中央统筹、各部委合力支持下，西部地区基础设施建设取得巨大进展，以公路、铁路、航空、地铁为主体的互联互通立体交通网络已经初步形成，电子通讯、互联网等通讯基础设施条件得到大幅改善。而“一带一路”倡议的提出进一步为西部地区提供了由开放“末梢”转为开放前沿的历史性机遇。借助高质量共建“一带一路”东风，西部地区在继续完善基础设施建设的同时，也积极出台了一系列有利于外商投资的政策措施，通过搭建外商直接投资平台营造良好营商环境，顺利实现对外贸易与吸引外资双高峰，使其在中国对外经贸合作中的地位越来越高。相关数据显示，２０２３年西部地区进出口规模达３．７万亿元，实际利用外资比例显著升高。仅四川一省就有１４个世界５００强投资项目在省内落地生根。事实上，改革开放以来中国对外贸易的重心始终在东部沿海地区，但在当前美国等发达国家基于政治利益频繁开展对华贸易战的背景下，通过促进西部地区向中亚、西亚、东欧等地区开放不仅有利于西部地区自身对外开放水平提升，更能为应对中国优质产品在欧美市场受阻提供有效替代市场。因此，一方面要继续与欧美国家加强在应对气候变化、人工智能等方面投资交流合作，精心维护好和东部沿海地区已有的产业与技术合作成果；另一方面，要紧紧抓住与“一带一路”沿线国家在数字基础设施建设、智能装备制造、新能源汽车等方面的战略需求，发挥西部地区在相关产业行业中的区位、人才、资源优势，通过将主要开放空间由东部沿海地区转移到“一带一路”沿线地区，真正促使西部地区形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，打造新时代内陆开放新高地。

五、新时代西部大开发形成新格局的体制机制保障

推进西部大开发是十五届四中全会以来党中央立足于促进区域经济协调发展、确保西部地区长治久安所作出的重大战略决策。２５年来，西部大开发的实施从根本上改善了西部人民的生产生活生态条件，为西部地区实现快速稳定发展提供了根本动能。在新时代加快推动高质量发展、全面推进中国式现代化的背景下，推动新时代西部大开发形成新格局一方面契合构建新发展格局的目标需求；另一方面有利于破解当前发展面临的困难与阻碍，促进区域协同发展。为此，应当从以下６个方面进一步全面深化体制机制改革，为新时代西部大开发形成新格局提供保障。

１．健全加强党的全面领导体制为西部大开发提供根本保障

党的领导是推进西部大开发形成新格局的组织保证与根本遵循。过去２５年西部大开发的实践证明，要想取得区域跨越式发展归根结底要依靠党的领导。为此，西部地区党委更应当把推动西部大开发形成新格局作为头等政治任务完成。一方面，坚持党中央对推动新时代西部大开发的集中统一领导，严格落实党中央的重大决策部署，用足用实用细党中央为新时代西部大开发制定与颁布的各项方针政策；另一方面，发挥各级党委的核心堡垒作用与主观能动性，结合各地实际情况谋划出台符合本地实际情况的落实措施，广泛吸纳群众智慧、基层意见形成改革合力，在强化党建的基础上完善反腐与责任监督体制，为西部大开发早日形成新格局提供组织保障。

２．构建高水平社会主义市场经济体制为西部大开发注入新动能

构建高水平社会主义市场经济体制是激发西部地区市场潜能、推进西部地区现代化的核心举措。在西部大开发２５年的实践过程中，社会主义市场经济体制发挥了重要的推动作用。而党的二十届三中全会进一步将其作为推进中国式现代化的重要保障。因此，新时代西部大开发应当发挥市场机制的核心引领作用，通过进一步深化西部地区各领域市场化改革，最终构建起符合西部地区发展相适应的高水平社会主义市场经济体制，为形成西部大开发新格局注入新动能。一是坚持和落实“两个毫不动摇”。一方面，通过强化战略协同、推进结构调整、完善管理监管等方式增强国有资本与国有企业核心竞争力，做强做大做优公有制经济；另一方面，通过破除市场准入障碍、开发重大科研基础设施、完善融资支持制度等手段营造多主体公平竞争发展环境，弘扬企业家精神与健全民营企业治理监管机制，从根本上推动非公有制经济持续健康发展。二是借助建设全国统一大市场机遇完善西部地区土地、资本、技术、管理、数据等生产要素市场配置制度，建立健全规则标准统一、衔接一体的要素流通体制，推动西部地区生产要素畅通流动合理配置。同时，坚持完善知识产权、信息披露等市场经济基础制度，进一步优化健全针对新业态、新场景的市场准入与企业退出制度，从根本上激发西部市场潜能，培育完整内需体系。

３．优化支持全面创新体制为西部大开发奠定竞争优势

实现新时代西部地区持续发展离不开教育、科技、人才等要素的有力支撑。当前新一轮产业革命与科技浪潮持续加剧，面对人工智能、数字孪生、低空经济等新场景、新业态不断涌现以及培育和发展新质生产力的新要求，必须发挥好西部地区在高等学校、科研院所、高科技企业等方面的科研人才优势，为西部大开发奠定竞争优势。一是完善以高校为主体的基础研究体制。通过改革优势学科设置与财政资源布局，强化基础、新兴、交叉学科建设与拔尖人才培养，促进研究重点向世界科技前沿、国家重大需求、人民生命健康等领域转变，形成鼓励坐“冷板凳”的科研环境，引导基础研究取得长期性、革命性突破。二是健全以企业为主体的科技创新体制。以科技领军企业为依托完善产学研深入融合的体制机制，支持企业承担国家重大科技攻关任务，扶持专精特新中小企业发展。三是构建与科技创新相匹配的科技金融与人才发展体制。一方面，构建重大科技创新与技术攻关任务的长期资本支持和风险分担机制；另一方面，通过提升科技人员成果转化收益分配比例调动积极性，完善西部地区人才培育、流动、评价及引进制度，为西部地区汇聚科创人才资源提供支持。

４．完善宏观区域协调发展体制为西部大开发拓展新空间

完善宏观区域协调发展体制对于推动西部大开发与国家其他发展战略相协同具有关键作用。要形成西部大开发新格局不能仅仅依靠西部地区单独推动，更要依托国家宏观发展治理体系与其他地区发展规划的密切配合。为此，一方面，西部地区应当深度融入国家发展规划从而完善项目落地、利益共享等区域协同机制，借助国家财税、金融、产业等领域的改革动力增强自身制度改革力度；另一方面，要重点强化与其他地区发展战略的深度融合，最终形成主题功能完整、资源优势互补的区域经济布局与国土空间体系。

５．健全产业链供应链安全体制为西部大开发夯实产业基础

确保产业链供应链安全稳定是推动西部地区产业转型升级、构建现代化产业体系的重要任务与必然要求。当前外部发展环境不断恶化、内部产业发展风险持续，统筹高质量发展和高水平安全成为国家发展面临的重要考量。西部地区人口规模巨大，各类资源丰富，具备作为国家战略腹地的显著优势。为此，西部地区应当把加快建设国家战略腹地和关键产业备份作为新时代西部大开发的重要目标任务，一方面，依托当前西部地区在能源加工、装备制造、信息材料等重点行业产业的发展优势形成自主可控的产业链供应链体系，完善产业链供应链安全风险评估与应对机制，切实提升产业链供应链韧性；另一方面，为缓解东部地区土地等生产要素紧缺状态，通过完善产业转出地和承接地利益共享机制，促进产业在国内梯度有序转移，在全国范围内有效化解产业链供应链安全风险。

６．完善绿色低碳发展体制为西部大开发筑牢生态安全屏障

生态环境恶劣、污染防治困难既是长期制约西部地区发展潜力释放的核心问题，也是西部地区为国家提供生态屏障的困难所在。党的十八大以后，西部地区一系列重大生态系统保护与修复工程顺利完成，生态治理取得显著进展。但与实现中国式现代化的目标尚有不小差距，还面临生态产品价值实现机制不完善等困难。为此，新时代推进西部大开发必须持续践行“两山”理论，坚持完善促进绿色低碳发展的体制机制。一方面，通过强化国土空间一张图规划、实施生态环境分区域差异化管理、加强自然资源监督管理等举措，健全生态环境保护与治理机制；另一方面，在落实生态保护红线的基础上积极探索生态产品价值实现机制，通过绿色财税、绿色金融等政策支持清洁能源、循环经济等绿色低碳产业发展，确保西部地区成为国家生态安全屏障。

责任编辑：韩海燕