域外信访法律制度比较与借鉴

摘 要：党的二十届三中全会提出，要健全社会治理体系，推进信访工作法治化。当前我国经济社会发展进入转型期，群众信访问题突出，影响社会和谐稳定，信访工作还存在矛盾化解机制衔接不畅、群众法律意识不强、信访工作机制不够完善等问题。借鉴域外信访法律制度经验，对我们加强和改进信访工作，推进信访制度法治化建设、加强信访制度建设、加大社会力量参与信访工作力度、完善信访案件分流机制、提高信访信息化水平，提升信访问题矛盾化解公信力、执行力，推进信访工作法治化具有重要启示和积极意义。

关键词：信访工作法治化 信访法律制度 域外信访法律制度

党的二十届三中全会提出，要健全社会治理体系，推进信访工作法治化。2022年2月，中共中央、国务院印发了《信访工作条例》，这是信访工作法治化的标志性成果。2024年7月，中央政法委书记陈文清在中央信访工作联席会议推进信访工作法治化现场会上强调，“要深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，全面推进信访工作法治化，为维护群众合法权益、促进社会大局稳定、服务党和国家工作大局作出新的贡献”［1］。本文从分析当前我国信访工作存在问题入手，借鉴域外信访法律制度经验，探索推进信访工作法治化新路径，以信访工作法治化服务保障中国式现代化。

一、当前我国信访工作存在主要问题

近年来，我国许多学者和信访工作者对于当前信访工作的新形势和新问题，进行了一些实践和探索，如建立信访联席会议工作制度，律师参与和代理信访问题工作机制，信访案件公开听证制度，领导包案制度等改进信访制度的工作措施，这对加强和改进信访工作具有积极意义。当前我国经济社会发展进入转型期，各领域社会矛盾和风险复杂多变，群众信访问题更加突出尖锐，影响社会和谐稳定，信访工作还存在一些问题：

（一）矛盾化解机制衔接不畅

我国信访机构从中央到地方，各级党委、人大、政府、政协、司法机关以及各政府职能部门均设有信访部门，但信访部门与其他部门间职能重叠、分工不明，缺乏有效的利益协调、表达和保护措施，导致群众信访处置效率不高。由于相关政策落实不到位，诉讼、仲裁、调解各自运行，人民调解、行政调解、司法调解等机制衔接联动不畅，部分信访案件还存在多头受理或者相互推诿的问题，使得许多社会矛盾涌进信访渠道。

（二）群众法律意识不强

由于历史政策、现实条件、人为因素等原因，许多群众习惯通过信访来表达诉求，导致社会上长期存在“信访不信法”现象。有的群众法律意识不强，不知道如何运用法律维护自身利益，只能通过信访解决自己诉求；有的群众不信任法律，认为上级领导的批示、指令才能解决问题，直接到上级反映情况，信访人越多，领导就会越重视，缠访闹访现象突出；有的群众将普通信访与涉法涉诉信访诉求混同在一起，往往将信访作为优于行政和司法救济的一种特殊救济途径，从而弱化司法机关权威。

（三）信访工作机制不够完善

关于信访工作，我国从国务院到各级地方政府都制定了详细规定，但由于信访处置缺乏合理分类分流机制，各个信访部门对信访问题的受理和答复也不尽相同，导致许多信访问题得不到有效解决。一些基层工作人员法治意识不强，处置群众诉求习惯用信访程序代替法定程序，一些已经司法机关根据法律程序处理过的信访和行政机关进行过复核或复议程序的信访事项被错误导入信访程序，又回流到信访渠道，造成重复上访、越级上访、谋利性上访和信访积案。

二、域外信访法律制度概览

（一）典型国家信访法律制度

信访法律制度是各国为了保障公民权益、解决社会矛盾、促进社会和谐稳定而设立的一种重要法律制度。不同国家因其政治制度和文化背景不同，形成了各具特色的信访法律制度。

1.日本行政苦情制度。日本行政苦情制度与我国信访制度基本类似，是指国民对行政行为的不满或不服等苦情，向行政机关进行苦情申诉，行政机关受理后对国民的苦情谋求解决并采取劝告、调停等必要措施。［2］设立行政苦情制度的目的在于避免将一般的行政争议纳入诉讼程序，从而避免国民与行政机关直接对抗，防止争议激化，以便迅速简便地解决行政争议问题。该制度更加灵活、富有弹性，是一种非正式的救济程序，不能直接取缔成为诉苦对象的行政处分，其处理结果也不拘束行政机关。日本设有多个处理苦情的机构，如行政管理厅、行政协商委员会、市民协商室、法务省人权维护局等，这些机构有专门的部门和层选的专业人员，且隶属关系、分工明确，较少出现相互推诿的问题，同时针对各类国民申诉，分设专门机构处理，细化工作职责，提高处理效率。

2.瑞典议会监察专员制度。瑞典是建立议会监察专员制度比较早的国家，最早起源于18世纪的瑞典大法官制度，1809年，瑞典发生革命后，议会仿效国王设立大法官的做法，在《政府组织法》中规定设立一名监察专员，以议会代表身份监督法官与政府官员是否遵守法律，这是世界上首位议会监察专员，后被多个国家所借鉴。目前大约有70多个国家或地区建立了该制度，欧洲各国大多以某种新的形式采用了监督专员制度。［3］由于议会监察专员具有很高的独立性和权威性，该制度在调节政府与公众关系、保障法律法规和政策实施方面取得了良好效果。但与信访制度有所区别的是议会监察专员不属于行政机关，是通过议会投票成立相关法案，再根据法案选举议会监察专员，由议会或者政府首脑任命，区别与我国信访制度，由议会主导，行政体系与其分离并接受监督。

3.英国申诉专员制度。英国申诉专员制度是一种替代性纠纷解决机制，旨在监督和实施救济失当行政行为。英国申诉专员独立于行政机构，只对议会负责，这种独立性保证其在处理公民投诉时的公正性和有效性。英国对公民不同种类的投诉，由不同的受理机构进行受理，在公正、中立的立场处理问题，具有专业性、权威性、协商性。［4］2000年，为处理金融消费纠纷，英国根据金融服务与市场法，设立了金融申诉专员服务机构（F0S），旨在提供覆盖全部金融业的“一站式”投诉处理服务。该制度是针对金融服务投诉的一项制度安排，是替代性纠纷解决机制的典型范本，客户可以免费使用申诉专员服务，无需支付律师费用，处理过程快速，帮助客户尽快解决纠纷争议，减少经济损失。

4.法国行政调解专员制度。法国行政调解专员制度起源于1973年，是法国对行政活动进行监督的一种制度，旨在解决公民对行政机关的不满和申诉。它是借鉴瑞典议会监察专员模式设立的，调解专员的主要职责是解决公民与国家行政机关之间的纠纷，他们有权对国家行政机关、地方行政机关、负责公共事业机构与公民之间的各种行政纠纷提出解决建议。法国行政调解专员制度在宪法上具有独立的法律地位，独立于行政机关，不受任何机关的命令和控制。调解专员在执行职务时，享有调查权、调停权和与国会议员相同的豁免权，对其执行职务行为不负刑事责任和民事责任。该制度与法国行政审判制度相关联，是行政审判制度的有效补充。法国行政调解专员是由总统任命，任期六年，独立处理问题，且必须辞去其他所有职务，法国行政法院和普通法院属两个法院系统，适用两种不同的诉讼程序，普通法院不得干涉行政诉讼。［5］

5.德国公民申诉制度。德国公民申诉制度主要包括宪法诉愿和行政申诉。宪法诉愿是《德意志联邦共和国基本法》中规定的一项宪法诉讼程序，当个人认为其基本权利受到侵害时，可以向联邦宪法法院提起诉讼，以维护自己的宪法权利。在提起宪法诉愿之前，当事人需要向有关行政机构提出申请，要求其采取某种行动。如果行政机构未能满足当事人的要求，或者当事人认为行政机构的处理方式违反了宪法规定，他们就可以向联邦法院提起宪法诉愿。这一制度起源于1920年的奥地利，但在德国得到了成熟发展，并对许多国家产生了影响。行政申诉是指公民可以向主管机关和议会机构提出书面的请求或诉愿，根据联邦德国基本法第17条规定，任何人有权单独或联名向主管机关和议会机构提出申诉。这种行政申诉权是公民的基本权利，并且已经载入联邦宪法及各州宪法之中。这一制度在保护公民基本权利和自由方面发挥了重要作用。［6］

（二）英美法系国家治安法庭制度

英美法系国家设立治安法官制度由来已久，最早起源于12世纪英国，经历数百年的演变和发展，逐渐形成了现代意义上的治安法官制度，后来被美国、加拿大、澳大利亚、瑞士等国家广泛采用。英国治安法官主要在治安法院审理案件，审理案件范围主要包括轻微刑事案件和家庭法方面的案件。美国治安法官制度历史可以追溯到1790年设立的特派员制度，在1968年通过的《联邦治安法官法案》，正式确立为联邦治安法官制度。美国治安法官的职责因地区不同而有所差异，但他们通常负责签发逮捕令和搜查令、主持预审、审理轻罪案件等，还可以在特定情况下审理民事案件，协助地区法院法官进行证据收集和民事诉讼。［7］英美法系国家治安法官制度主要有以下几个特点：

1.治安法庭法官是职业法官的补充，更为民众所接受。据统计，在英国治安法官的数量已大大超过普通法院法官的数量，而且大部分治安法官不领取任何报酬，但他们为履行职务所付出的各种费用以及因此减少的收入，可以得到适当补偿。这种无薪制度贯彻了“平民治理”的法治理念，确保所有受到刑事指控的人都能得到公正审判。治安法官制度体现了司法民主的特点，治安法官也非如普通法院法官那样从具有长期司法实践的律师中选任，而是在地区内享有高度声誉的代表，主要根据各地专门顾问委员会推荐，并对申请人的品行和能力进行秘密考察后，由上议院大法官任命。治安法官与民众更为贴近，更了解民众。因为治安法官无升职压力，且更易受民众监督，其作出的处理决定更具公众性、中立性，更为民众所接受。

2.适用简易程序，成本低效率高。因治安法庭受理案件范围特定，主要负责审理轻微刑事案件和简单民事纠纷案件，不实行陪审团制度，适用程序简易，也无严格细致的诉讼程序要求，减少了案件的复杂性和审理时间。在审理刑事案件时，如果被告人答辩有罪，治安法官可以直接进行量刑；如果被告人作无罪答辩，则需要传唤证人进行询问，最终由治安法官宣告判决。这种制度设计使得司法过程更加透明和公正，增强了公众对司法机关的信任，从而减少不必要的上诉和复审，进一步提高了司法效率。英国超过90%的刑事案件都是由治安法官通过简易程序解决的。因为治安法官大多是本地人，且德高望重，在审理本地区案件时具有其他法官不具备的优势，能够做到快速结案，每个案件平均几天时间就能完成从受案到结案的所有程序。

3.维护社会公平正义，提高公众法治意识。治安法官通过审理和判决与治安相关的案件，确保犯罪行为得到公正处理，从而维护社会治安和保护公民人身财产安全，减少社会不安和恐慌。这一制度不仅在维护社会治安和保护公民权益方面发挥了重要作用，在维护社会公平正义、塑造公众法治意识方面也具有积极促进作用。治安法庭中的治安法官选任资格首要重视的是其高尚品格和个人威望，这也体现了优良的品德更能实现司法正义。同时，治安法官通常由业余法官或当地有地位、有名望的人士担任，非职业法官，而是代表普通民众直接参与到案件审理过程当中，在处理纠纷过程中拉近了司法机关与民众之间的距离，使得纠纷的处理结果更能为广大民众所接受。

三、域外信访法律制度借鉴与启示

域外国家信访制度的起源和历史发展不同，各具特点和价值，对我们从更新、更广阔的视野，来思考和审视我国信访制度现状和发展未来具有借鉴意义。在当前我国矛盾纠纷复杂化和社会利益多元化背景下，如何改进信访工作、完善信访制度、推进信访工作法治化，我们可以从域外信访法律制度中得到启示。

（一）推进信访制度法治化建设

德国公民申诉制度在法治化建设程度、体现人文精神、职责职权划分、人员专业素质等方面具有一定特色，为我国信访制度法治化提供了重要参考。借鉴其成功经验，我们要加快信访立法进程，通过完善法律法规，赋予信访工作明确的权责、规范的工作程序和有效的监督机制，提高信访工作权威性和规范性。强化信访工作法治思维，推动信访工作与法治建设相结合，把信访工作纳入法治化轨道，引导群众依法表达诉求，确保信访人的诉求在法律框架内得到合理解决。政府部门及工作人员要增强法治观念和依法行政意识，严格按照法律法规处理信访事项，保护信访人的合法权益。加强法治宣传教育，不断提高公民法律意识，引导群众懂法、信法、守法，减少群众对传统信访途径的依赖，解决“信访不信法”问题。

（二）加强信访工作制度建设

德国公民申诉制度注重多元化处理机制和高效处理流程。瑞典议会监察专员制度有明确的监督对象和有效的处理机制。我们可以借鉴这些做法，优化信访工作流程，提供多种申诉渠道，确保公民能够通过多种途径表达诉求。要建立完善党政一体、政府主导、社会参与、上下联动、高效运作的信访工作机制，健全信访工作机构，解决信访部门与其他部门之间职能重叠、分工不明问题；推进涉法涉诉信访工作机制改革，实行诉讼与信访分离制度，推行涉法涉诉信访依法终结制度；建立完善信访预警处置机制，提高接访能力，解决矛盾化解机制衔接不畅问题，将矛盾纠纷化解在基层；建立健全信访工作监督机制和奖惩机制，建立严格明确责任体系，层层传导压力，层层抓好落实。

（三）加大社会力量参与信访工作力度

法国行政调解专员制度注重公众参与和透明度，将公民申诉调查情况和工作改革建议公之于众，接受社会监督，从而增强制度透明度和公信力。我们可以借鉴这一做法，拓宽社会力量参与信访工作的制度化渠道，发挥群团组织、社会组织、人大代表政协委员、社会工作者的作用，反映群众意见和要求；建立公开透明的信访工作机制，提高信访事项办理效率，增强信访工作透明度和公信力，信访事项办理过程和处理结果对公众公开，接受社会监督；加强信访工作机构与政府职能部门之间沟通协作，互通情况信息，形成工作合力，切实解决群众信访诉求，防止社会矛盾激化。

（四）完善信访案件分流处理机制

英国申诉专员制度对公民投诉实行分级分类处理，根据投诉内容不同由不同受理机构进行处理。我们可以借鉴这一机制，建立更加科学、合理的分级分类处理体系，提高信访事项办理效率和质量。对控告请求类，即信访人不服被信访人或被信访单位行使职权或怠于行使职权的行为，认为其权益受到侵害，请求予以纠正、补偿或者赔偿的，交由有关司法机关处理；对情况反映类，即举报、揭发有关单位、部门工作人员存在违法失职行为的，移送纪检监察机关处理；对建议意见类，即公民对国家机关、社会团体、企事业单位提出工作改进建议或意见的，由信访部门向具体的国家机关、有关单位移送。

（五）提高信访信息化水平

域外信访法律制度在信息化方面有很多成功经验，如日本行政苦情制度通过信息化手段，建立专门的苦情信息管理系统，实现苦情申诉、受理、调查、处理等环节信息化。注重加强人员培训，提高信息化管理水平，完善信息安全保障措施，确保苦情信息的安全性和保密性。我们要借鉴域外制度经验，加强信访信息化建设，利用互联网、大数据、远程视频等现代信息技术，提升信访工作智能化水平；建设全国网上信访信息系统，实现信访资源互通、信访信息共享、信访事项网上流转和办理，拓展网上信访渠道，推进网上信访工作，引导群众通过网络平台反映诉求，方便群众提出和查询信访事项，降低信访成本，提高信访工作效率和管理水平。