有的放矢，各个击破

一部民营经济促进法草案，是对民营经济发展中的“难点”“堵点”“漏点”“痛点”的正面强有力回应，随着“平等对待”“公平竞争”“规范引导”与“权益保障”等措施的切实落地，中国民营经济发展将迎来新的春天

作者系吉林大学法学院教授，博士生导师，吉林大学法学院公司融资与治理中心主任

2024年10月10日，司法部、国家发展改革委公布《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》（以下简称草案），这是我国首次为优化民营经济发展环境、根据宪法专门打造的“促进型立法”。在经济学家周其仁先生看来，定位推动经济发展。企业需要战略定位，立法面临模式定位。民营经济“促进法”的精准定位，在中国民营经济发展的道路上，必将具有里程碑的划时代意义。

民营企业家是天生的市场派，民营经济是天生的市场经济，市场经济必须公平竞争。只有“保证各类经济组织公平参与市场竞争”，市场经济才有效率。只有国家鼓励、支持与引导，才能“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”。这是草案总则的倡导性条款，也是宗旨性条款，这些均离不开促进性条款的具体落地。本次草案征求意见稿洋洋洒洒，共计九章七十七条，堪称促进民营经济发展最为详尽的立法。

那么，究竟哪些条款对民营企业发展“最具促进力”呢？“最具促进力条款”的判断标尺，在于能否解决民营经济发展的法律“软肋”。只有回应民营经济发展的平等对待“难点”，解决民营经济发展的公平竞争“堵点”，填补民营经济发展的规范引导“漏点”，根除民营经济发展的权益保护“痛点”，才能真正促进民营经济健康发展。

平等对待条款：破解难点

平等权是宪法中的神圣权利，是“权利中的精华”。阿瑟·奥肯说过，“对平等是好的事情，对效率可能也是好的。”平等对待措施主要反映在第二章“公平竞争”与第三章“投资融资促进”两章。草案经由市场准入平等，强化要素资源使用平等，配套投融资政策平等，回应民营经济发展的平等对待“难点”。

第一，平等法律地位的难点破解，重在树立公权力政策措施的平等观。一是，引入“市场准入负面清单制度”入法（草案第十条）。私法的要义在于“法无禁止皆可为”，负面清单之内不可为，负面清单之外皆准入。这一负面清单是全国统一的，跨越区域壁垒，是平等法律地位的标志性举措。二是，政策制定的全方位平等对待。在“政府资金安排、土地供应、排污指标、公共数据开放、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源等方面”的政策制定和实施，要平等对待民营经济组织（草案第十三条）。可见，市场准入的平等观与政策制定的平等观，是平等法律地位的两个起点。

第二，平等市场机会的解决之道，须辅以要素资源使用平等观。机会不平等，必然造成经济不平等。“依法平等使用资金、技术、人力资源、数据、土地及其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源”（草案第十二条），这是市场准入平等落实的合理延展，也是民营经济发展的配套政策保障。

第三，平等发展权利的提升路径，离不开投融资支持平等观。一是，金融机构在授信、信贷管理、风控管理、服务收费等方面应当平等对待民营经济组织（草案第二十四条）；二是，支持符合条件的民营经济组织通过发行股票、债券等方式平等获得直接融资（草案第二十五条）。国家投融资政策的平等支持，可以减少民营经济组织发展的融资成本，这是金融政策的平等助力。

公平竞争条款：疏通堵点

公平竞争是创新发展的内在驱动，是全国统一大市场的核心要义，是高质量发展的关键要素，是激发市场活力的力量所在。公平竞争是平等对待的合理延伸，并非给予民营经济特殊优惠，而是力求创造一个各类经济组织公平参与市场经济的法治生态。草案单设第二章“公平竞争”，通过公平竞争审查机制、公共资源交易公开公平机制、反垄断与反不正当竞争机制，解决民营经济发展的公平竞争“堵点”。

第一，公平竞争的前提是全国统一的市场平等准入，保障措施就是公平竞争审查制度的强制性规范。草案第十一条规定，“各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度，出台政策措施应当经过公平竞争审查，并定期评估、清理废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施。”草案第六十九条规定，“未经公平竞争审查或者未通过公平竞争审查出台政策措施”“由有权机关责令改正，造成不良后果或者影响的，依法予以处分。”公平竞争审查机制有事先审查与事后处罚，由双向的约束避免公权力的不当干预，是促进公平竞争的关键所在，意在解决公平竞争最难突破的“堵点”。

第二，公平竞争离不开公共资源交易活动的公平公正，民营经济发展不仅需要静态的公平竞争政策措施，而且需要动态的交易公平举措。草案第十四条指出，“公共资源交易活动应当公开透明、公平公正，依法平等对待包括民营经济组织在内的各类经济组织。”同时，要求“除法律另有规定外，招标投标、政府采购等公共资源交易不得有限制或者排斥民营经济组织的行为”。这是全国统一的市场准入负面清单制度的衔接措施，否则平等对待与公平竞争难以落地。

第三，公平竞争必须进行反垄断和反不正当竞争行为，这是相关执法机构的职责所在，也是民营经济发展的现实需求。草案第十五条明确规定，“反垄断和反不正当竞争执法机构按照职责权限，预防和制止市场经济活动中的垄断、不正当竞争行为以及滥用行政权力排除或者限制竞争的行为，为民营经济组织经营活动提供良好的市场环境。”行政性垄断对公平竞争的阻碍危害，甚至大于经济性垄断，这是公平竞争面临的最大堵点，必须强力解决。

规范引导条款：弥补漏点

促进民营经济的健康发展，离不开国家规范引导，这是民营经济发展的信心基石。草案通过第三章“投资融资促进”、第四章“科技创新”、第五章“规范经营”、第六章“服务保障”，多维度填补民营经济共同发展的制度“漏点”。上述内容既集中凸显了草案的丰富亮点，也反映出国家落实促进民营经济发展措施全方位的职责担当。

第一，规范引导条款的重心，是投融资促进与科技创新的双向支持，这是多种所有制经济共同发展的最有力支撑。草案第三章提出，支持民营经济组织参与国家重大战略和重大工程，支持多种方式盘活存量资产，支持项目推介对接，督促引导金融机构合理设置不良贷款容忍度，为民营经济组织提供权利质押贷款，支持征信机构提供信用征信服务，等等。草案第四章强调，国家鼓励支持民营经济组织在发展新质生产力中积极发挥作用，完善知识产权保护，这是市场经济发展的未来重镇，也是弘扬企业家创新精神的关键所在。

第二，规范引导条款的底线，是民营经济发展的规范经营，这是依法经营与公司治理的必然要求。草案第五章强调，必须发挥党组织在促进民营经济组织健康发展中的政治引领作用，民营经济组织要有社会责任担当，要规范和引导民营资本健康发展，要鼓励有条件的民营经济组织建立、完善中国特色现代企业制度，要建立独立规范的财务制度，要探索民营经济组织的社会责任评价体系和激励机制，等等。促进民营经济发展，不仅要追求平等对待与公平竞争，而且要信奉合法治理和勇于社会担当。

第三，规范引导条款的落地，有赖于国家机关及其工作人员的服务保障与履职尽责。草案第六章单设“服务保障”，要求各级人民政府及其有关部门建立畅通有效的政企沟通机制，高效便利办理涉企事项，支持鼓励产学研相结合，司法部门建立涉企行政执法诉求沟通机制，健全失信惩戒和信用修复制度，建立健全矛盾纠纷多元化解机制，等等。规范引导条款的措施亮点众多，未来有待探索落实。

权益保护条款：根除痛点

“有恒产者有恒心”，保护民营经济组织和经营者的人身权、财产权与经营自主权等合法权益，是民营企业家最强烈、最迫切与最合理的期待。弘扬企业家精神，人身权益放在第一位，产权保护放在第一位，经营自主权放在第一位。草案专设第七章“权益保护”，这是促进市场经济的命脉所在，也是财富创造与传承的基石所在，更是根除民营经济发展的痛点所在。

第一，权益保护条款的重心，首先在民营经济组织及其经营者的人身权与财产权等合法权益保护。任何单位和个人不得违法侵害民营经济组织及其经营者的人格权益，更不得违法限制人身自由（草案第五十六条至第五十八条）；征收、征用财产要依法进行且给予公平、合理补偿（草案第五十九条）；不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结涉案财物（草案第六十条）。这些权益保护条款极具针对性，反映了民营企业家权益保护的现实呼声。

第二，权益保护条款的底线，是要严格区分经济纠纷与经济犯罪，要规范异地行政执法行为。民商法领域的经济纠纷，有别于行政违法和刑事犯罪，必须有清晰的“楚河汉界”。不能利用行政或者刑事手段违法干预经济纠纷，必须分清企业犯罪与企业家个人犯罪的界限，对事实不清、证据不足的刑事案件，必须依法撤销案件、不起诉或者宣告无罪（草案第六十一条）；针对异地执法，必须规范进行，建立健全异地行政执法协助制度（草案第六十二条）。这是权益保护条款的重中之重，是民营企业家及其家族企业发展的最关切之处。

第三，权益保护条款的细化，有赖于国家机关与地方政府对民营经济组织的诚信履约。国家机关、事业单位、国有企业与民营企业的交易行为，要信守平等主体之间的契约精神，“不应以人员变更、履行内部付款流程或者在合同未做约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者拖延支付民营经济组织账款”。除法律、行政法规另有规定外，不应强制要求以审计结果作为结算依据（草案第六十五条）；大型企业不得以收到第三方付款作为向中小民营经济组织支付账款的条件（草案第六十六条）；等等。上述政府与国企的契约精神与信守承诺，是民营经济促进法的良心条款。

总之，《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》是“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”的最直观体现，是促进民营经济持续、健康、高质量发展的最切实保障。可以说，草案最具促进力条款的生命力，就在于“平等对待”“公平竞争”“规范引导”与“权益保护”的措施切实落地。