党建引领基层柔性治理的有效性分析

摘要：基层治理是国家治理现代化的基础性环节，准确把握基层党建在基层治理体系中的核心作用，是深刻理解新时代党的建设的逻辑起点。近些年来，各地对党建引领基层治理进行了创新性探索，柔性治理逐渐成为基层治理创新的重要面向。通过对上海市H区“零距离家园”建设的考察研究，以“结构—过程—文化”的分析框架，阐述了社区情感、公共精神、文化服务等柔性治理要素对于基层党建具有显著的价值功用及方法论意义。研究表明，柔性治理将为基层治理创新提供丰富的理论支撑和实践启示，使得基层治理体系更加活力有序、张弛有度、行之有效。

关键词：基层党建；柔性治理；零距离家园；上海市H区

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2024）06-0027-13

习近平总书记在党的二十大报告中强调，“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”[1]67。基层治理是国家治理的基石，要逐步实现国家治理体系和治理能力现代化，就离不开基层治理现代化。我国基层治理现代化的独特优势和核心要义在于党的建设，其关键是坚持和加强党的全面领导。将党建引领贯穿基层治理全过程，为创新基层治理体制机制、聚焦基层治理难点、提升基层治理效能发挥了总揽全局、协调各方的重要作用。然而，如何筑牢党建引领根基，不断将党建引领的制度优势转化为治理效能，还需要进一步释放和挖掘党建引领基层治理中柔性治理的效用和潜能。现阶段扎实推进柔性治理在基层党建中提质增效，有助于全面认识党建引领基层治理的实践形态和运作逻辑，进而为基层治理提供创新性探索，增益和补全党建引领基层治理体系和治理能力现代化的实践进路。

一、柔性治理：一个非正式制度的解释框架

（一）柔性治理研究的文献回顾与反思

《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确提出“党建引领基层治理机制全面完善”的目标。加强和创新基层治理，完善党建引领基层治理机制，需推动多方主体协同共治和提升基层治理体系的整体治理能力[2]。这就需要深入考察我国基层治理实践中的复杂机理与发生过程，完善和补齐基层治理体系和治理能力的短板。作为一种非正式的策略选择，柔性治理是基于较为刚性的制度框架或政策执行下的一种调适策略，其主要目的是在尊重和兼顾各方利益诉求的基础上达成公共事务与个人利益的均衡。相比较而言，柔性治理不同于治理实践过程中的刚性治理模式，并且从治理空间及效能来看，以法律和制度为行动纲领的刚性治理体现的是控制性规制和纪律性约束，而柔性治理则体现的是基层治理在集体行动和内部融合中的策略有效性。当前，围绕这一议题主要展开了三个维度的相关研究。

一是柔性治理的价值理念研究。作为一种新型治理方式，谭英俊认为柔性治理是政府治理价值理念嬗变的必然选择，“旨在让政府从高高在上的权威治理者走向平等协作的合作者，其权力强制性色彩逐渐淡化减弱，而更多地体现出民主协商的公共性品格”[3]。陈明认为，与传统城市管理模式相比，“柔性化治理旨在构建一种多元参与、友好合作、协同共治的治理形态”[4]。冷向明等人通过对比自上而下的科层制治理，认为柔性治理是建立在党群紧密联系、互相信任的基础上，更多地体现为对群众负责，不仅能够获得群众的支持与认可，而且有助于治理合法性与有效性的双重提升[5]。不难发现，以上研究肯定了柔性治理所蕴含的价值理念，对于基层治理在重塑社会心态和提高治理能力等方面具有重要指引作用。

二是柔性治理的运作方式研究。郎佩娟认为柔性治理方法得益于“治理主体通过与各种社会单元的合作，提高公共政策、公共服务和公共设施的供给能力”[6]。吴同等人将“非正式关系”引入对当前国家基础性权力建设行为进行解释，认为柔性治理是“国家建设的‘情感动员’和社会建设过程‘权力非正式运作’的发展和进化”[7]。亦如武小龙提出的“非正式的行动规范”，柔性治理“在回应手段上，主要是集软法、软权力、对话、沟通、协商、情感、心理等技术于一体的组合机制”[8]。胡卫卫认为柔性治理的运作机理在于政社互动下的内源型发展[9]。以上研究认为柔性治理可避免自上而下的行政命令和强制执行方式，是运用说服教育与法治结合的柔性方式，以期达成基层治理结构优化以及治理手段创新的目标。

三是柔性治理的情感作用研究。陈桂生基于“治理有效”的解释，认为从刚性到柔性的治理范式转向，柔性治理的情感元素可以不断消除隔阂并和睦共治关系[10]。李慧玲等人认为，所谓情感治理，是指中国共产党高扬以人为本的价值理念，运用情感动员、情感认同、情感融通、情绪安抚、心理慰藉等手段，有效满足人民群众情感需要的治理过程[11]。文军认为，随着传统风险向新型不确定性风险转变，需要以情感治理的方式化解不确定性时代城市社区内部的多重情感风险[12]。郎友兴提出城市社区治理“女性化现象”反映女性具有显著性别优势，在基层治理过程中“情感导向的治理方式，契合并进一步促进了社区治理的情感导向和柔性化”[13]。由此可见，情感不仅是维系社会关系的基石，更是现代社会基层治理中不可或缺的社会资源，重视研究柔性治理的情感作用很有必要。

整体而言，既有研究对柔性治理在基层治理中的价值功用及其运作方式达成了一定的共识，这为党建引领基层柔性治理这一命题提供了理论积累和经验素材。但是从目前来看，无论是党建引领基层治理研究，还是柔性化治理相关议题研究，都缺少对党建引领基层柔性治理议题的深入探索。如何全面系统地诠释党建引领基层柔性治理的运作逻辑、价值功用及治理效能，论证分析党建引领基层柔性治理的有效性，是一项亟须展开的研究课题。

（二）“结构—过程—文化”的分析框架

现有的“结构—过程”分析范式认为，结构负责将行动主体的关系抽象出来，过程负责连接结构与具体的经验[14]，在结构与过程的互动之中，结构制约过程，过程塑造结构。从中可以发现，既有“结构—过程”分析范式的建构和应用，目的在于考察治理实践中的参与主体、运行逻辑、治理效果等，但是忽略了文化的作用和力量，恰如马克思所强调的“理论一经掌握群众，也会变成物质力量”[15]。文化在基层治理实践中有着强大的力量，体现在关乎人的内在认同和支持、维系社会价值和秩序、降低社会运行成本等方面具有重要的作用[16]。因此，“结构—过程”的分析范式需要补充“文化视角”加以透视和浸润，进一步探究文化在党建引领基层治理中如何培育普遍认同而稳定的政治心理，以巩固基层群众的政治信任，更好地促进基层治理善治目标的达成。

党建引领基层柔性治理是一项系统性工程。本文基于对结构、过程、文化的系统把握，以上海市H区“零距离家园”建设为研究案例，结合这一地方性基层党建柔性治理的本土实践，建立一个“结构—过程—文化”的分析框架，探讨“零距离家园”的实践过程在基层治理中是如何呈现柔性治理有效性的，尝试对前文所述问题进行系统性回应。在此基础上，进一步为党建引领基层柔性治理的实践方略与发展趋向提供有价值的参考。

二、案例呈现：建设“零距离家园”的柔性治理实践

上海市H区位于上海市的中心城区，紧邻黄浦江并与浦东新区隔江相望，地理位置颇为优越。H区下辖10个街道以及169个居委会，既有商业高度集聚的商务中心，又有商品房与老旧小区混杂、社区形态纷繁多样的老城区街道典型样本。2018年9月，H区在总结基层治理经验基础上，为探索符合超大城市中心城区特点和规律的基层治理现代化新路，围绕“强党建、强规范、强服务、强自治、强共治”五大主要任务，发布《关于开展“零距离家园”建设的指导意见》，正式启动“零距离家园”建设。通过不断健全完善党领导下的居民区治理架构，其基层治理能力得以提升，基层社区多元治理主体之间的良好互动和共同合作能力得到提高[17]。经过五年多的治理，H区稳步推进“零距离家园”工程，形成了具有代表性的基层党建治理创新的品牌矩阵。本调研发现，H区的“零距离家园”建设主要围绕构建区域党建平台、推进基层自治共治和培育社区情感资源三大领域展开，在完善党建引领下的基层治理架构的同时深刻体现了柔性治理的显著特征。

（一）结构：构建区域党建平台，健全党建引领协同机制

1.提质网格党建，织密党的基层组织网络

首先，合理设置居委会、合理划定社区网格。在政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”总体架构下，H区把社区党建与政法综治、城管执法、民政信访、市场监管、卫生健康、应急管理等各类网格统一整合成“一张网”，各职能部门不再另行单独划定网格，推动人员、物资“入格”。其次，优化社区微治理机制。推动党的组织体系向基层社区一线延伸，完善“居民区党组织—微网格党组织—楼组党组织”的社区组织架构和指挥运转机制。确保每个微网格至少配备一名专职网格员，主要承担日常巡察走访、社情民意收集、安全隐患排查整治、矛盾纠纷排摸化解等基本职责。最后，创建社区“零距离”楼组。各个街道、社区推进“一个组织主心骨、一个自治团队、一个议事平台、一份楼组公约、一群和睦邻里、一片洁净空间”等“六个一”基本标准落地，推动实现楼组居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，营造和谐温馨的楼组氛围。

2.升级区域治理，深化协同联动融合发展

首先，H区探索建立“零距离法治圆桌会”机制，加快健全完善社会矛盾排查预警机制、矛盾纠纷多元化解机制、社会矛盾风险防控协同机制，推进平安社区建设。全面推进规则“公约化”，完善以住户守则为代表的居规民约体系，因地制宜推广、与时俱进修订，让“社区软法”戴上“铁齿铜牙”。其次，加强区域化党建、路（弄）管会、商居睦邻汇等平台建设，建立健全公共议题协商、项目双向认领等机制，以党组织共建联建带动多元治理主体互联互动、协商共赢。通过加强重点区域党建工作，扩大商圈、市场、楼宇、园区等区域党的组织覆盖和工作覆盖，引导各类主体在参与基层治理中“破圈”。最后，围绕“零距离家园”建设工程与“一街一路”品牌建设，持续探索创新居民区党建、区域化党建、“两新”党建“三建融合”的方式和路径，紧扣辖区各类党建阵地功能定位和资源禀赋，整体策划、系统集成，着力打造基层党的建设阵地高地。

（二）过程：推进基层自治共治，满足居民公共服务需求

为“打通基层治理最后一百米”，H区制定《“零距离家园”理事会操作手册》，对议题形成、民主协商、决议执行、总结反馈等环节进行总结提炼，形成简约可行的规则体系。“零距离家园”理事会作为社区层面的协商共治平台，其构建的主要目的是“服务群众零距离、议事协商零距离、条块协作零距离、多元互动零距离”，现已成为社区协商共治的平台、各类资源整合的枢纽、居民诉求回应的桥梁，形成了党建引领下各方共建共治共享的社区治理新格局。ND街道某社区党总支书记X认为：“‘零距离家园’理事会在社区治理中发挥出强大合力，帮助社区解决了很多仅靠社区居委会无法解决的难题。”（访谈资料ND231209）

1.以可感可亲可近推进服务“零距离”

“零距离家园”理事会精准聚焦居民身边的议题和场景，围绕小区更新、楼道治理、商居睦邻等公共议题，分级分类解决居民所遇到的急难愁盼问题和基层治理难题，不断缩短服务群众半径，引导多元主体广泛参与协商议事。居委会、居民代表、社区单位、职能部门感受到“民主协商”和“多元合力”在破解社区治理难题方面有着强大的力量，参与社区事务共治的积极性愈加高涨。“居委会、物业、商户与小区居民面对面，各类问题和需求由以前的被动管理、被动整治转变为居民自主要求、直接参与，居委会、物业快速回应、协助解决。”（访谈资料ND231209）

2.以共享理念打造综合性社区服务阵地

RJ街道以“零距离”党群服务阵地体系功能建设为抓手，着力优化各类社区综合服务设施布局，实现居民区层面“零距离家园”实体阵地全覆盖建设，不断提升共建共治共享的城市公共服务空间活跃度，企业、居民、游客都能感受到实实在在的“零距离”服务。社区综合服务中心以“家门口共享”理念提升“零距离+小院”等小微型共享空间的使用效能，通过功能互补、联动运营，加快形成“零距离家园”可视化实践场景。“在这里，居民们多了一处开展法治宣传、道德点评、百姓说事、居贤寄语、模范表彰等活动的新阵地。”（访谈资料RJ231215）

3.以整合社会资源加强社区民生保障

基层党组织“穿针引线”、搭建平台，让各方面社会资源有效聚集起来。H区以街道综合服务中心、文化活动中心、营商服务中心等为聚合型枢纽节点，加快“十分钟社区生活圈”建设。围绕“一老一小”重点群体，推进适老化改造、儿童友好社区建设。“尤其这几年，依托‘零距离家园’理事会这个平台，我们居民区涌现出‘红色律动’‘清洁家园’等许多优秀共治项目，社区整体和楼组面貌焕然一新，居民的获得感和幸福感不断提升。”（访谈资料RJ231215）

（三）文化：培育社区情感资源，夯实基层治理稳固根基

社区文化是人们基于长期生活实践所形成的集体记忆和所达成的情感共识，具有显著“在地性”特征。H区积极推动辖区内各个街道社区探索幸福社区文化建设，倡导打造多种形式“零距离家园节”，不断整合辖区资源、拓展活动内容、丰富组织形式，面向全龄段、全人群开展各类丰富多彩的社区文化活动，点燃社区邻里的理论宣讲、文化服务、公益活动的“烟火气”，缩短社区“零距离”，塑造社区“邻聚力”，进一步提升零距离家园的品牌力和影响力。

1.有传承：以传统为轴，勾起怀旧温暖的幸福回忆

H区在推动城市更新和老旧小区改造的过程中，一方面充分利用老旧小区更新改造资源，深入挖掘和整合小区内及周边各类闲置空地、公共资源、闲置房屋，用于老旧小区环境和公共配套设施、服务设施建设；另一方面持续强化历史居住建筑的保护，将深厚的历史人文底蕴与红色基因相交织，讲述社区内老年群体的集体记忆，唤醒中青年群体的儿时回忆，让旧院落有了新面貌，留住小区的共同文化记忆。“我们在这里重温儿时弄堂里的欢乐氛围，感受着历史沉淀。今后希望能够在街道、居委会的牵线搭桥下，进一步加强社区治理，提高生活品质，让FY社区成为一个更加宜居、宜商、宜游的‘零距离’和谐社区。”（访谈资料HZ240516）

2.有趣味：以活动为媒，打造人人向往的幸福阵地

社区是全体居民的共同家园，满足社区内不同年龄群体的需要，结合社区居民自治意见成为吸引居民参与的关键。一方面通过多种多样的社区文化活动，吸引和带领社区居民参与喜闻乐见的尊老爱老、邻里互动、志愿服务等活动，让其感受到礼乐交融、和谐宜居的生活；另一方面挖掘社区文化特色资源，塑造和谐共享的社区精神，增进认同感，推动“陌邻”为“睦邻”，营造亲密的社区共同体。

3.有温度：以文化为魂，擦亮一街一路的幸福底色

社区文化不仅仅局限于社区表象的各种文化活动形式，更包括社区的价值观、社区行为规范、社区文化符号，以及基于这些要素所确立的社区关系、社区信任和归属感等[17]。按照“一街一品、一社区一特色”要求，合理定位打造特色街区，一批具有文艺、传统、休闲、国际范儿等不同优势的品牌特色街区，成为社区文化记忆和气质底蕴的注脚，也成为居民抒发情感的载体。用心用情培育和生发社区居民之间密切交流的情感互动，达成从文化到情感的联结目标，进一步激发文化认同，凝聚共识。积极贯彻全生命周期、多主体参与理念，听取和接纳社区居民对于基层治理的意见与建议，让其全过程充分体验“我的社区我做主”的自治参与感和成就感，变堵点为聚点、乱点为亮点、难点为智点，让治理有力度、服务有温度、幸福有底色。

三、柔性治理对于基层党建的价值功用及方法论意义

基层治理乃至国家治理的现代化归根结底是人的现代化，推进基层治理现代化，必须强调人的价值、重视人的需要。柔性治理弱化了传统的威权式的治理方式，倾向于采取尊重差异、吸纳意见、整合资源的治理策略，更能促成制度设计和政策目标的有效实现。借鉴新制度主义的分析思路，可以得见柔性治理对于基层党建的价值功用，不仅仅体现在践行和维护基于国家理性建构的正式制度层面，还体现为柔性治理的非正式制度形式弥补了政社互动中的结构性失衡，符合中国社会发展的客观实际，契合了国家治理变革的主流方向。

（一）柔性治理是基层党组织建设提升组织力的重要途径

党的二十大报告强调，“推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”[1]67。党的基层组织是贯彻落实党中央决策部署的前沿阵地，基层党组织的核心功能在于其组织能力的有效发挥，这种能力旨在履行既定的职责与使命，通过整合、激励和引导基层社会的多元力量，以达成既定的目标和计划。纵观我国基层社会的深刻变革与现代化转型，社会整体利益分布愈发错综复杂，社会流动性增强以及社会架构趋于多样性和异质化，外部环境的复杂多变和不确定性上升，无疑给基层党组织建设带来不容忽视的风险与挑战。

新发展阶段全面深化改革持续向纵深推进，总体性社会生活与制度变革逐渐被资本市场、社会关系等因素所影响和重塑，现实中的正式制度很难达到制度设计的理想化和系统化的境界高度。尤其是身处一线的基层党组织，基层党建长期面临的最大难题是“软弱涣散”。一方面，传统基于区域或单位的党的基层组织方式，以及带有一定行政色彩的组织活动形式，往往在压力型体制自上而下、层层传导的运作过程中遭遇变通或非正式运作，进行各种“日常形式的抵抗”[19]。另一方面，基层党建难以将群众有效组织起来，社会原子化、低组织化的形态造就了“沉默的大多数”，基层党组织不仅“找人难、选人难、办事难”，而且与基层社会的互动出现了“脱嵌”的倾向。究其原因，主要在于治理重心向基层的下移，遭遇了基层承接能力不足和内卷化空转难题，以行政逻辑改造的城乡基层社区在实践中演变为各级政府的执行载体，不仅加重了基层的负担，而且导致基层治理中的形式主义，降低了基层治理的效能。

重视和提升基层党组织的组织力，使其成为党的建设和国家现代化发展的着力点，需要在加强和完善党组织设置、制度设计、功能强化和人员配备的基础上，以柔性治理的理念方式最大限度调动基层党组织与党员的积极性。相较于严密的党内法规制度、严肃的党内政治生活等制度框架而言，柔性治理解决的是基层党组织内部的有效融合问题，旨在保持党的肌体的“神经末梢”永葆生机活力，是要以经常性的思想政治建设和严肃的党内政治生活，教育引领党员科学认识和忠实践行理想信念，始终“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”[20]。柔性治理侧重以非约束性方式塑造社会成员的行为方式、价值观念和道德规范，而真正提升基层党组织建设的生机与活力以及领导基层治理的能力，还需通过“组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众来提高群众对党的认同感、信任感，从而最终达到厚植党的执政根基”[21]这一政治目标，激发和调动基层和人民群众的积极性，理解和信任多元治理主体的协同关系，不断夯实基层党建的社会基础。

（二）柔性治理是基层党建化解社会风险矛盾的必要举措

时空压缩、风险叠加已是当前我国现代化转型中面对风险社会的时代特征[22]。尽管我国在短短数十年间完成了西方发达国家几百年才走完的发展历程，但也积聚了多种类型的社会风险，如金融经济安全、公共卫生安全、生态环境安全、网络数据安全等等。现代社会不确定性风险具有多样性、流动性、危害性等显著特征，日益叠加的突发事件、过度城镇化、贫富分化、社会信任危机等多层面风险成为当前基层治理面临的新问题[23]。在风险聚集、潜在滋长的情境下，权责失衡的基层治理结构难以有效识别、评估、分散和消解各类外部系统性风险[24]，也无法抵制所滋生的内部非系统性风险。基层治理的基本逻辑已从常态化治理，逐步演进为风险管理与危机应对的治理逻辑，疲于应付多重风险交织的结构性问题，容易陷入被动性、短期性、碎片化的多重困境。

进入新时代，围绕加强和改善党对基层治理的领导，有效化解基层治理风险，全国各地积极开展实践形式多样的治理机制创新。例如北京市“街乡吹哨、部门报到”改革，上海市“一网通办”改革，成都市“智慧蓉城”改革，以及新时代“枫桥经验”基层治理典范模式，党建引领基层治理创新已有了首创性探索和经验性积累。基层党组织作为基层治理的核心力量，是基层治理中的组织优势、制度优势转化为治理效能的关键。但本文通过精研各地基层党建工作创新路径发现，其中大多沿袭了网格化、技术化、智能化的治理策略，辩证地看党建引领基层治理依然面临着一些亟须破解的困境。一是社区大型化、居民原子化、利益群体及诉求多元化等交叉问题，使得党建引领基层治理的价值理念存在共识不足难题。二是在基层治理结构层面，“政党强、社会弱”的格局依然难以撼动，党建引领在实践中仍是党政意志主导和吸纳社会力量的“被动式参与治理”。三是在基层党建治理平台和机制上，热衷于搭建诸如“智慧党建”“云党建”等形式创新多于内容建设的党建平台。四是存在基层党建悬浮化问题，具体表现为党建与治理“两张皮”，为了党建而党建，党建引领与基层治理的衔接度不够、契合度不高。

当前党建引领基层治理的本土经验值得肯定，但在治理理念、体制、能力等方面的制约情境不容忽视，如何有效化解各类社会风险矛盾，如何赢得人民群众的理解和认可，仅仅依靠刚性的治理手段难以满足现实需要。秉持以人为中心的柔性治理，是有效化解社会矛盾、提高社会凝聚力的必要举措[3]，也是作为“非正式关系”来调动社会成员的情感，重建和维护社会关系，从而达成治理目标的重要政策工具[7]。社区情感、公共精神、文化服务等柔性治理要素为党建引领基层治理提供了“黏合力”，能加深基层多元主体之间的信任，使其以开放、包容的心态参与治理，真正化解风险在细微处、萌芽期。

（三）柔性治理是基层党建厚植人文关怀底蕴的时代要求

习近平总书记强调：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。要更加注重维护社会公平正义，促进人的全面发展和社会全面进步。”[25]基层治理的主要内容涉及公共产品的供给、公共资源的使用以及公共秩序的维护，这种关乎群众利益的公共属性，决定了基层治理需要多元主体之间的协同与合作。然而，目前的基层治理更多地表现为政府行动而非社会行为，不同利益主体之间的冲突容易陷入集体行动的治理困境。马克思关于共产主义社会应当是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”的思想，以及列宁关于“保证社会全体成员的充分福利和自由的全面发展”的思考，都已指明了“人的自由全面发展”是马克思主义的根本价值追求，永远也不会失却其超越现实、高于现实的理想性质[26]。关注“现实的个人”，立足于基层现实，通过人文关怀塑造和支撑基层党建的人文精神和文化价值。

新时代推进基层治理现代化发展，必然要求人文关怀与治理制度的高度契合，究其根源在于基层治理体系与社会政策框架之中，人文关怀的重要价值和社会意义是广泛存在的，这种颇具个性魅力、饱含亲情色彩或拟亲情色彩的情感属性，是党建引领基层治理视域下提升基层治理水平、破解基层治理难题的关键因素和重要抓手，也是中国经济社会转型和治理现代化背景下满足人们精神文化需求、塑造社会成员心态的长效举措。

当然，人文关怀并不是一个抽象、虚幻的概念，既不能仅仅停留在纸面上，也不能局限于基层治理的具体实践与经验总结。基层党建以富含人文关怀精神的柔性治理方式，侧重于满足人们多层次、多方面的感受和需求，高度重视解决人民群众的生产生活问题。正如党的二十大报告中所强调的“紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”，多为群众办好事、办实事，统筹兼顾全体社会成员的利益，有效平衡各阶层的具体利益诉求。基层党建直接面对和服务的是群众，在具体的事务中以柔性治理的方式关爱人、凝聚人、教育人，对具体的人的关爱根植于中华民族传统文化对个人价值的“尊重”。这种尊重符合现代社会人们对精神文化生活的需求和期待，正是基层党建以富有成效的柔性治理来滋养和培育群众的文化认同和文化自信。这使得基层治理更多凸显为社区情感、公共精神、文化服务的治理，进而推动人与人、人与社会之间的身份认同、良性互动与情感联结，不断巩固基层党建的治理成效。

四、党建引领基层柔性治理的实践方略与发展趋向

通过系统审视上海市H区在构建区域化党建平台、推进基层自治共治和培育社区情感资源的过程中探索建设的“零距离家园”的治理路径，不难发现，其治理结构、治理过程、治理规则等刚性治理架构与社区情感、公共精神、文化服务等柔性治理要素相得益彰，共同发挥着无可替代的治理效能。其中，刚性治理架构为基层党建治理活动划定了基础性边界，柔性治理要素赋予基层党建有温度的治理，营造基层治理良好氛围，激发基层活力，提升基层治理体系和治理能力现代化水平。发挥好中国特色基层治理优势，做好新时代党建引领基层治理，有必要着重加强柔性治理的内生性培育，以社区情感、公共精神、文化服务等柔性治理要素为黏合剂，促进党建引领基层治理中的多元主体良性联结互动，主动应对外部社会环境的复杂性和不确定性，真正意义上建构起利益的互利共赢、行动的联结协同、情感的互信互赖的“零距离家园”。

（一）扎根基层党建治理实践，推动非正式制度与治理的互动契合

党建引领基层治理是新时代中国社会治理的核心议题，但是基层治理创新不宜囿于标准化的刚性规定和既定做法。在治理实践中创新党建引领基层治理的机制和方式，需要摒弃基层治理就是“管控”和“不出事”的思维逻辑，善于用新思想、新办法、新载体解决新问题。基层党建在基层治理实践中能够发挥政治引领、社会协调和文化融合作用，这就需要基层党组织在依托党的组织优势的基础上，在引领的理念、结构、平台、功能、机制等方面有效发挥党建纽带作用，绝不能止步于景观式、应然式的政治宣传和理论诠释，简单依赖党建以致“党建与治理脱嵌”。有必要深度扫描基层党建在微观层面的难点痛点，聚焦基层治理实践中党建引领何以整合多元主体、凝聚治理资源、化解治理风险等，从而提炼出党建引领基层治理的真正密钥。

基层党建与柔性治理的良性互动过程，深刻彰显新时代党的群众路线在基层治理领域落地生根。密切联系群众，不能生搬硬套制度规定，要多倾听群众心声。正如毛泽东同志在《关心群众生活，注意工作方法》中提到的：“一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们的周围，热烈地拥护我们。”[27]由此观之，柔性治理是以非正式制度为基本架构，秉持多方、平等、协商、互动、合作等原则[28]，将“一切为了群众，一切依靠群众”的价值观念和党的正确主张“润物细无声”地浸润到群众心中。在真正尊重和理解群众心理和现实需求的前提下，通过平等信任、耐心细致的有效沟通，从而达到党建引领基层治理的最大vBv1y5J50dIh2T9boJujdA==效能。

柔性治理所蕴含的以人民为中心的理念，以及基于平等、认同、信任的价值主张，与走好新时代党的群众路线，获得群众信任、认同和支持的要求高度契合。当然，非正式制度逻辑下的柔性治理旨在通过道德规范、社会规则、认知理念等范畴，推崇和培育社区情感和公共精神等积极因素，营造多元主体间的非正式关系和情感向心力。这并不意味着基层治理可以随意、折腾和反复，而是通过审视基层治理正式制度层面约束力和弹性的不足，增进非正式制度与制度体系的互补互促，共同为基层党建提供良好的制度环境和社会氛围。

（二）发挥基层党建纽带作用，构建党建复合引领的基层治理机制

办好中国的事情，关键在党。在基层治理实践中，有效回应和科学诠释党建引领的基层治理机制，需要在传统“国家—社会”分析范式的基础上，高度重视政党的独特角色和显著价值。新时代党建引领基层社会治理，运用其引领、动员、组织、统筹和协调的政治优势，有利于化解基层治理碎片化的风险和弊端，有益于团结和凝聚基层最大公约数，形成系统性、整体性、协同性高度统一的治理效能。党建深度融入基层治理，将党建制度优势转化为治理效能，实现了对“行政化治理”“技术化治理”“多中心治理”的超越[29]。这种超越离不开基于情感的柔性治理方式，主动适应公众对于情感关怀的期待，不仅可以弱化国家与社会的结构性张力，更重要的是可以在多元治理主体之间搭建起精神联结和集体情感的桥梁。

进而言之，党建引领基层柔性治理是以基层党组织为核心主体，聚焦公共服务和民众需求的供需匹配，通过开展常态化、规范化、持续化的治理活动，激活辖区内生活力，塑造公共精神和邻里守望氛围，进而实现情感温暖人心、服务凝聚人心的共建共治共享的治理行为和过程。在此过程中通过对人的情感表达和情感诉求的主动回应，营造和维护多元主体间的集体认同、信任关系、价值协同等良好的成员关系，从而不断培育和积累符合基层需要的公共精神和社会资本。因此，可通过党建引领基层治理，充分发挥党“总揽全局、协调各方”的核心作用，着重培育社会共识、文化认同以及情感归属，更加丰富“党的领导”的时代意涵，进一步巩固党在基层的执政根基。

一方面，在充满不确定性的现代社会，基于情感维度的柔性治理，可通过传统节日、特色文化活动等载体，将富有情感价值的社会文化符号融入民众的日常生活，营造公共情感氛围，回应民众的情感需求，发挥情感在增进认同感、归属感中的功能[30]，以及抵御风险的能力。另一方面，柔性治理主要依赖基层工作者与民众面对面的交流互动，得以形成情理相融的政策传播方式，使基层治理事项在情感的护佑下更容易获得民众的认知和信赖。并且，柔性治理方式更易于在第一线倾听民众的反馈意见，及时为其提供安全感和信心，有利于缓解民众的焦虑与恐慌，逐步削弱社会负面情绪的不良影响。总体而言，柔性治理构成基层党建政治活动的必要基础，回应了当前社会转型及基层治理的末梢难题，使得党建引领基层治理更具主动性、灵活性和适应性。

（三）迎接中国式现代化挑战，全面提质增效基层治理能力

要实现基层治理体系和治理能力的现代化，需要回答时代之问、破解人民之困。近些年来，党和国家极其重视基层治理，特别是将基层治理体系和治理能力现代化作为发展目标，致力于科学、规范、有效的基层治理，不断推动“现代化”治理目标的实现。但是，要真正做到结合基层实际、从基层实际出发绝非易事，必须破除固化、僵化、形式主义与官僚主义的桎梏藩篱，构建具有创新性、全面系统的治理体系。

国情、党情、社情、民情是基层治理的重要依据和出发点。当前我国基层治理面临的风险形式多样、矛盾复杂纠缠，因此有关基层治理的研究和实践绝不能顾此失彼，要结合我国基层实际展开有针对性的具体分析。客观来讲，基层社会治理中的社会资本薄弱，根深蒂固的官本位意识、权威依附心理在基层还很突出，公民意识和公共精神在大部分地区依然不足；基层社会组织力量单薄，组织活动中的资源大多依赖基层政府，增长发展乏力；行政权力主导下的运动式治理和责任转嫁后的“属地管理”，尚未摆脱“刚性稳定”的束缚；基层党建内卷化问题严重，“伪创新”和“假忙碌”基层治理形式主义等需要警惕。因此，面对如此矛盾繁杂的基层现实，切实给基层治理松绑减负，包括进一步赋权赋能、提质增效基层治理能力，并不意味着倡导柔性治理方式而失去刚性原则，更不是片面强调灵活变通与高度自主。柔性与刚性是相对而言的，应以辩证思维看待二者的内在关系与得失优劣，避免在强调“柔性”时简单否定“刚性”。要刚中有柔，赋予基层治理多元主体的互动性和能动性；也要以柔化刚，增强基层治理共同体的凝聚力和行动力。

中国基层治理的目标愿景，无疑是实现中国式现代化。作为中国式现代化系统工程中的重要组成部分，中国基层治理首先需要明确的是治理理念的现代化，其核心问题则是人的现代化。基层治理是直接面向人的，基层治理现代化不仅是治理体系和治理能力的现代化，更归于人的现代化。没有人的现代化，基层治理现代化和人民群众美好生活就无从谈起。新时代党建引领基层治理，把人民群众的获得感幸福感安全感作为基层治理的价值导向，重点关注“人民最关心最直接最现实的利益问题”，深刻体现了中国共产党坚持以人民为中心的理念，进而成为基层治理的中国特色。这就要求新时代基层党建要尽快补齐柔性治理的短板，团结和凝聚人民群众的强大精神力量，为实现基层治理现代化和人的现代化创造良好的条件。

五、结语

研究中国式现代化背景下党建引领基层柔性治理的有效性问题，是探索以“基层之治”筑牢“中国之治”的重要路径。本文基于上海市H区建设“零距离家园”的柔性治理实践，尝试以“结构—过程—文化”的分析框架，描述相关案例在结构上搭建区域党建平台、在过程中开展基层自治共治、在文化上积累社区情感资源，进一步阐述柔性治理对于基层党建的价值功用及方法论意义，并指出柔性治理在基层党建乃至基层治理体系和治理能力现代化方面具有强大的推动作用。本文的核心观点是：柔性治理彰显了新时代基层治理的行为理性和价值导向，对于提升基层党建组织力、纾解基层治理困境、化解社会风险矛盾具有显著的现实意义。本文认为社区情感、公共精神、文化服务等柔性治理要素，可以更多地承载人文关怀、体现人性温度、彰显人的价值，能为基层治理奠定坚实的群众基础和执政根基，这不仅顺应了时代发展要求，而且回应了民众需求期盼，综合考量了基层实际情境。当然，本文也有一定的缺憾和不足。中国基层治理创新与思想理念更新、社会发展变化、基层实践探索密切相关，柔性治理方式作为其中一种范式、理念和方法，并不能全面合理地解释基层治理的新问题，还需要更多的实践检验和持续性研究。

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