以发展医疗新质生产力为动力推进医疗卫生机构编制深化改革

【摘要】 随着医疗卫生体制改革的持续深化，为积极响应新时代的发展需求与人民群众的深切期盼，将习近平总书记提出的新思想、新观点、新论断全面融入医疗卫生体制改革的每一个环节与全过程。基于医疗卫生机构编制改革与发展医疗新质生产力之间的关系，探讨深化医疗机构编制改革的新方向。从目前医疗机构编制工作现状来看，提出从机构编制改革的政策方向、适应医疗体制改革的编制路径两方面来促进医疗新质生产力的蓬勃发展，进而实现医疗卫生事业的高质量发展目标。

【关键词】 新质生产力；医疗卫生；编制

中图分类号 R197.3 文献标识码 A 文章编号 1671-0223（2024）23--03

With the development of new quality of medical productivity as the driving force， to promote the deepening reform of the establishment of medical and health institutions Xie Lili， Zhang Caiyan. North China University of Science and Technology Affiliated Hospital，Tangshan 063000，China.

【Abstract】 With the continuous deepening of the reform of the medical and health system， in order to actively respond to the development needs of the new era and the deep expectations of the people， the new ideas， viewpoints， and judgments proposed by General Secretary Xi Jinping will be fully integrated into every link and entire process of the medical and health system reform. Exploring new directions for deepening the reform of medical institution staffing based on the relationship between the reform of medical institution staffing and the development of new quality medical productivity. From the current status of medical institution staffing work， it is proposed to promote the vigorous development of new quality medical productivity from two aspects： the policy direction of institutional staffing reform and the staffing path that adapts to medical system reform， in order to achieve the goal of high-quality development of medical and health care.

【Key words】 New quality productivity；Medical and health care;Taffing

1 问题的提出和理论逻辑

2023年9月，习近平总书记在东北考察期间提出“新质生产力”这一重要概念。此后，他又在中央经济工作会议上和第二十届中央政治局第十一、十二次集体学习时以及参加全国“两会”等多个重要场合对新质生产力作了系统阐释和论述。这些重要论述，是对马克思主义生产力理论的创新和发展，进一步强调了创新和整合，催生新的模式、新的产业、新的技术来满足新的需求和解决长期存在确未被完全满足的需求，是高质量发展的内在要求。

医疗卫生事业科技密集、人才聚集、物资蓄积，推动医疗卫生事业高质量发展，离不开新质生产力的支撑。机构编制作为具有中国特色的政治发展和行政管理方式，是和组织职能、组织机构并列的组织管理“三驾马车”之一，并密切影响组织人事、财政预算、劳动保障、纪检监察等管理单元，成为中国独特性组织体制的“元管理”制度[1]。机构编制的背后是人财物的配置，机构编制的科学配置，影响着医疗卫生事业新质生产力的发展。习近平总书记指出：新质生产力的显著特点是创新，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新。机构编制管理和制度创新，也能够直接或间接地影响医疗卫生事业高质量的发展。

2 机构编制改革与医疗卫生事业发展中的互动

2.1 良性互动

2.1.1 健全的医疗卫生服务体系，奠定了重要的组织保障 我国医疗卫生服务体系主要包括医院、基层医疗卫生机构和专业公共卫生机构。各级医院和基层医疗卫生机构主要是提供医疗服务，根据《河北省2023年国民经济和社会发展统计公报》公布数据，2023年末河北省共有医疗卫生机构92825个，其中，医院2487个，乡镇卫生院1965个，社区卫生服务中心（站）1631个[2]，相较于2018年医疗卫生机构85094个增加了7731个，医院增加380个，社区卫生服务中心增加580个。医疗卫生机构床位53.40万张，其中，医院41.49万张，乡镇卫生院8.98万张，相较于2018年分别增加了11.1万张，9.39万张，1.78万张。专业公共卫生机构包括疾病预防控制中心、专科疾病防治机构、妇幼保健机构（含妇幼保健计划生育服务中心）、健康教育机构、急救中心（站）、采供血机构、卫生监督机构等。健全的服务体系无论从机构资源总量还是配置效率上都在稳步增长和提升。

2.1.2 创新医疗卫生编制管理制度，助力医疗机构高质量发展 在医疗卫生事业发展中，通过创新人员编制管理、加强公立医院党的建设和规范内设机构设置，为新质生产力发展奠定了重要的人力资源保障。一是实行控制数管理，参照事业单位在编人员统一纳入实名制管理，岗位聘任、职称评定、选拔任用、考核奖惩、社会保险、人事档案、人员流动、收入分配、工资核定、退休待遇等按事业单位人事管理政策执行，消除了原来编内外人员同岗不同酬、编外医护人员不稳定等问题。二是在规范公立医院内设机构设置方面，确保公立医院高质高效可持续发展的同时，也为医院在内部建立了一种相互制约、相互监督的业务组织形式和职责分工制度，为保证公立医院经济活动合规、资产安全和使用有效，不断提高资源配置和使用效益提供了制度保障。三是适应群众健康需求，成立新的医疗机构，配备医务人员，丰富医疗服务体系。四是加强公立医院党的建设，落实党委领导下的院长负责制，全面加强公立医院党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，将制度建设贯穿其中，有力促进了公立医院高质量发展。

2.1.3 加大基层医疗卫生机构编制保障力度 一是部分县利用收回的空余事业编制，设立人才、文化教育专项编制周转池，用于引进医疗卫生、科技创新、乡村振兴等重点领域人才[3]。二是促进省域内优质医疗资源有序下沉和均衡布局，开展了省级区域医疗中心项目。将进一步优化省内优质医疗资源布局，发挥辐射带动作用，提升全省医疗服务水平。三是整合基层医疗机构，建立基层区域医疗服务中心，通过重新对领导班子分工、科室合并重组、业务人员柔性流动等改革，有效整合了医疗资源，全面提升了基层医疗服务和公共卫生服务能力水平。四是积极落实大学生村医编制，畅通人才通道。以上措施完善了医疗卫生服务体系，给医疗资源向基层下沉、努力让群众“看上病”“看好病”提供了制度保障。

2.2 互动中存在的问题

2.2.1 管理体制落后于医疗卫生体制发展需要 一方面，医联体、医共体、区域医疗中心没有形成科学、有效的管理体制，出现了空有框架、制度无法执行，尤其“医疗集团”选人、用人不通畅，资源不能统一分配，以及无编可用和有编未用的问题，并且受到职称晋升、岗位聘用等政策因素影响，基层缺少医疗人才的现象没有解决。另一方面，医疗机构行政级别不利于人员发展。在医疗机构中从事管理的人员，很多是从临床一线转到管理岗位的，其已经具备相应的医疗医技等专业技术能力，受制于管理岗位没有晋升空间，为了待遇不降低占用了专业技术岗位职数，这种现象在基层医疗机构中尤为突出，使得本来就缺少高级专业技术岗位职数的情况愈发严重。

2.2.2 不能回避的编制保障不足问题 省市县各级公立医院均存在大量编外人员，占职工总数的比例逐年上升，这些人员进入渠道不一，人员素质不齐，员额数量没有明确规定，处于体制的真空地带。虽然编外人员工资待遇与在编人员差不多，但养老保险、医疗保险保障比例有明显差距，并且退休待遇受缴纳养老保险种类的不同而存在很大差距，退休后反而因编制和养老保险制度不同被区别对待，编外人员归属感、责任感不强，更多的是弱势一方，编制不足问题急需解决。

2.2.3 缺乏动态调解机制 一编定终身的情况比较普遍，除编制备案制试点公立医院以外，其他公立医院编制总数经最初核定后，随着近年来国家严控机构编制、要求人员编制总量“只减不增”，人员编制总数并未进行动态调整，已经与实际床位数脱钩，编制不足引起的矛盾日益严重。

2.2.4 机构编制资源配置不尽合理 一是布局不够合理，更多关注乡镇卫生院建设，对社区关注较少。二是编制资源使用率较低，有的乡镇编制资源限制情况严重。三是公立医院内设机构设置自主权放开后处于失控状态，缺乏科学设置标准和绩效评价标准。

3 基于发展新质生产力深化医疗机构编制改革的展望

新质生产力系统是由新型劳动者、新型劳动工具、新型劳动对象要素组成，这些新型要素的“新型”内涵主要是以智能化、绿色化为主要趋势的新一轮科技革命和产业变革引发生产力要素发生的质的变化[4]。在医疗体制改革中重新审视医疗体系劳动者、劳动资料、劳动对象及其各种形式的组合，从促进医疗新质生产力的角度出发，疏通改革的痛点和卡点。

3.1 深化医疗机构编制改革发展新质生产力的政策方向

首先，以医疗机构公益性为根基，发展新质生产力，可以体现在重点医疗领域、重大疾病防控技术或者先进医疗设备研发上，也可以是多学科融合协同发展，大数据、AI等方面。然而，新的产品和服务的进入必然显现其成本和收益的市场经济特性。因此，政府的角色至关重要，政策上支持与引导，来推动医疗机构在新技术应用上的发展，不仅需要提供资金和资源的支持，还需要制定相应的法规和标准，为医疗领域的技术创新提供明确的方向和支持框架，确保新技术的安全性和有效性。同时，确保这些新技术和高质量医疗服务的普及性，避免出现医疗服务的两极分化，确保先进技术能够普惠大众，特别是那些医疗资源相对匮乏的区域和群体。

其次，以医疗人才为关键，近两年，国家多部门联合印发相关政策，推进以城带乡、以乡带村和县乡一体、乡村一体，大力提升基层医疗卫生服务能力，进一步解决城乡医疗资源不均衡的瓶颈问题。解决医疗资源不均衡问题的关键在医疗人才，是具备相应的知识、技能和素质的新型劳动者，也是新质生产力的主体。

最后，以医疗机构预防服务为方向，造成看病难看病贵问题的原因之一是只重视疾病治疗而忽略了预防，公共卫生体系建设需要提升疾病预防控制能力方面的效果，这方面的投入能带来更显著的健康结果和成本效益，远远高于治疗投入。所以在医疗机构职责和内部机构设置上突出疾病预防职能，能引导新质生产力侧重性的注入，以较低的成本提高健康效果，减少因疾病导致的直接或间接的经济负担，增强社会的整体健康水平。

3.2 适应医疗体制改革的编制路径研究

3.2.1 构建与医疗新质生产力相适应的制度环境

首先，按照医疗行业特点赋能卫生领域编制新属性，编制作为一种身份，是事业单位工作人员录用、聘用、调配，核定工资标准及工资待遇，核拨人员经费的凭证。由于医疗行业具有保障民生的公益属性，不同于其他事业单位和国有企业，不能简单按照事业单位编制管理，加之因编制身份产生的各种不同政策待遇问题，急需赋予公立医院及医疗机构人员编制新属性，即保障医疗从业者同工同政策待遇的工具，而不是造成区别对待的稀缺物品。其次，医疗行业集中编制统筹管理，创新流程，成立医疗领域编制领导小组，由编制部门、卫生管理部门、人社部门等组成，统筹管理地区内医疗行业编制工作，统一协调从编制动态调整、申请人员编制到落实编制人员工资、保险等一系列工作，创新工作流程。最后，各行政部门积极配合，以保障医疗从业者待遇为前提，制定符合医疗行业编制属性的相关政策，工资政策、保险政策、晋升政策、聘任政策等。

3.2.2 加强新质生产力的基础设施保障。

首先，根据实际情况重新核定编制数量，近年来，为了适应人民群众的就医需要，公立医院的床位数不断增加，急需对公立医疗机构编制数重新核定，并按照各层次医疗机构的实际情况，制定新标准。其次，根据地区经济水平发展情况和居民健康水平合理设置医疗机构，针对基层医疗机构发展困境，以人民群众就医需求为目标，梳理医疗机构从属关系或管理权限，从根本上落实家门口能看病、看好病的人、财、物支持。最后，统一集合医疗数据管理职能，医疗数据信息化作为新质生产力，不仅是单个公立医院高质量发展的手段，更是全社会提升医疗服务质量、解决人类疑难疾病、重大疾病的重要资源，应由政府主导将医疗数据管理职能集中起来。

3.2.3 加强党的全面领导，统筹推进改革。

第一，明确责任，加强党的全面领导，健全优化党委对深化改革等方面工作的领导体制机制。第二，完善监督机制，深化监督内容，对医疗机构主要职责、内设机构、人员编制、领导职数等进行明确，确保全面从严治党各项任务落实落细。第三，畅通评价反馈机制，采取更加有力的措施，对医疗机构编制使用进行绩效评价和反馈，对出现的问题逐步予以解决。

4 参考文献

[1] 徐刚.中国式现代化进程中机构编制的中国特性及时代逻辑——基于理论、制度和实践的分析[J].湖南师范大学社会科学学报，2023，52（3）：31-39.

[2] 河北省统计局，国家统计局河北调查总队.河北省2023年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]，[2024-3-1]，http：//www.hetj.gov.cn/hbstjj/sj/tjgb/101703556533408.html.

[3] 卢龙县委编办.“四字法”提升编制资源使用效能[EB/OL]，[2024-4-29]，https：//www.hebjgbz.gov.cn/hbjgbz/xwzx/sxdt/101695106580055.html.

[4] 黄群慧.读懂新质生产力[M].北京：中信出版社，2024：10.

[2024-11-19收稿]

基金项目：中共河北省委机构编制委员会重点研究课题项目（编号：ZD2024009）

作者单位：063000 河北省唐山市，华北理工大学附属医院（解丽莉）；河北省行政管理体制改革与机构编制管理研究会（张才彦）