安全转型背景下环保产业监管的困境与对策

摘 要：为有效防控环保产业面临的潜在转型期风险，需要坚持人民权益优先、合理行使自由裁量权和实现权力有效规制等内涵。同时为应对当前环保产业监管面临的法治基础薄弱、权力运行机制和监督机制不完善等挑战，需要从健全立法体系、明确行政主体权责关系、优化监管权力监督机制等方面构建安全转型背景下环保产业监管的完善路径。

关键词：安全转型；行政权扩张；环保产业；风险防控

中图分类号：X324 文献标识码：A 文章编号：1007-1199（2024）06-0048-05

2024年8月11日，中共中央、国务院印发《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》提出，坚持安全转型，妥善防范化解绿色转型面临的内外部风险挑战。在新时期绿色转型的背景下，环保产业在迎来新的发展契机的同时，也面临绿色转型期间的各类风险隐患。在此过程中，为应对各类绿色转型期的风险挑战，环保产业监管主体职权的扩张成为必然。明晰行政权扩张背景下环保产业监管的目标与理念，识别环保产业监督管理面临的挑战，将有益于推动建立党领导下政府主导、企业负责、社会组织和公众共同参与的现代化环境治理体系。

1 安全转型背景下环保产业监管的内在逻辑

《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》提出，要大力发展绿色低碳产业，加快发展战略性新兴产业，到2030年节能环保产业规模达15万亿元左右。在新时期背景下，环保产业种类由单一向多元发展，以节能环保、绿色能源为代表的高新技术产业规模扩张已经和钢铁、能源等传统产业的绿色转型共同构成了当前环保产业的主要结构特征，而在绿色转型期间相关产业基于技术发展而带来的不可预测的潜在环境风险，也促使行政机关对环保产业的监管获得了更多的自由裁量权，促进了环保产业监管的内在逻辑发展。

1.1 坚持以人民权益为中心的环保产业监管导向

中国共产党带领中国人民进行民族独立、现代转型和国家建构，已经成为嵌入中国政治结构的等级组织，将党的任务目标与国家发展融为一体。［1］监管部门依法对环保产业进行监督管理，是发挥行政主体在风险社会背景下的公共管理职能优势，来实现对各类环保产业中存在的潜在风险的有效管控，从而保障生态安全，保障人民群众的生命健康权和财产权免受各类环境污染事故、资源破坏行为的侵袭，这与行政法治所强调的依法行政保障人民权益的理念不谋而合。同时，《中华人民共和国环境保护法》第一条中明确规定了“保障公众健康”的立法目的，而此时“保障公众健康”则是行政主体对环保产业监管与环境法治体系建设的共同价值取向。社会主义法治国家背景下的风险行政规制，使得行政主体对环保产业监管目的是以人民权益为导向防范各类转型期的风险，而在组织领导机制方面则是行政主体在中国共产党的领导下践行执政为民理念，而行政权基于风险防控的权力扩张仍然不能脱离保障人民权益的权力行使标准。

《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》明确提出“坚持安全转型”，即要保证绿色转型过程中的生态安全、经济安全、社会安全等内容，应当以总体国家安全观为引领开展绿色转型期的环保产业监管活动。总体国家安全观坚持以人民安全为宗旨、坚持人民权益导向这一环保产业的监管思维，还强调了生态环境监管对于国家安全的保障功能。在复杂的国际形势下，国家安全是国家经济社会健康稳定发展的重要基石，并且以国民健康生活质量为重要基础。在环保产业监管实践中，行政主体一方面需要发挥行政权协调管理环境保护公共事务的职能，实现对各类风险的有效识别和防控，进而在生态环境保护领域实现对国家安全体系的有力保障；另一方面，通过风险监管的法治化，把行政主体对环保产业的监管纳入法治轨道，明确行政主体的权力界限和社会主体的权力空间，可有效平衡公权力扩张背景下行政主体与社会主体之间的利益，从而共同实现风险防控与社会矛盾的化解。

1.2 行政主体监管权力获得扩张

行政规制是行政主体为了维护秩序或者事先防范危险，而对私人的自由和权利进行限制，或者对其赋予义务的行政的行为方式。［2］随着环保产业规模、技术的不断发展，绿色转型期间的风险隐患呈现出复杂性、隐蔽性的趋势，而此时担负着环保产业监管责任的行政主体的权力范围和边界也随着环境风险隐患的逐步提升而得到扩张。

由于转型期的各类内外风险不仅具有来源复杂、危害严重等特征，需要政府充分发挥其组织构建风险防控工作机制、协调风险治理资源等行政管理作用，而且基于政府作为公共利益的管理者和代言人的角色定位，政府也必须担负起环境风险防控的法定职能，从而不得不扩展其权力边界。在个体层面，任何的个体都无力单独实现公共安全，因而只能由政府保障公共安全，确保公共安全成为政府的基本义务。［3］与此同时，行政主体监管职权的扩张意味着行政主体对环保产业规模扩张和升级进行监督管理时一方面获得了基于风险防控的自由裁量权，另一方面此种自由裁量权的行使将可能会对其他相关主体的利益进行限制。行政主体在对环保产业进行监督管理时，在公共利益免受环境风险侵袭的前提下才可以限制相关主体的权力空间，此时行政主体获得的自由裁量空间仍然需要在法律范围内予以规制。

环保产业领域的风险行政规制强调了以政府为代表的行政主体通过履行其公共管理职能来实现风险防控的重要价值，并且在此过程中出于对行政主体风险规制目的和能力的信赖，不仅赋予了行政主体较大的自由裁量空间，而且也对其他主体利益做了一定限制。在法治视域下，对环保产业中风险的行政规制仍然通过行政权的扩张和权力的约束来实现风险防控这一公共利益。也就是说，风险行政规制是行政主体履行职能的特殊领域，行政主体对环保产业的监管除了要履行制度化、规范化的日常监管职能以外，还要基于内外部风险的潜在性、威胁性等特征，积极主动地发挥其风险防控的行政管理职能，而这些风险防控职能难以用制度规范来予以直接明确，在行政主体缺乏制度规范引导下，如要实现风险防控的行政目标，则必须使其获得充分合理的自由裁量空间，并且在合理范围内赋予行政权在其他相关权力面前的较高利益位阶。

1.3 行政权力的扩张应当获得合理规制

《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》虽然强调了坚持安全转型以及防范转型期间的各类风险要求，但是当前党和国家的政策导向仍然是注重以环保产业的健康发展推动经济社会发展绿色化、低碳化，即实现发展与安全之间的协调。也就是说，虽然行政主体对环保产业的行政规制目的在于应对各类潜在的、复杂性的风险，避免公共利益受到损害，但是在其过程中行政权的扩张仍然不能割裂公共利益与其他主体利益的关系，即行政权对于利益的保障应当实现对于公共利益和个体利益的平衡，而保障此种平衡的核心则在于行政权的依法扩张。

在法治视域下，行政权的扩张并不等于行政主体脱离了法律的约束，其行政规制活动仍然要受到法律的评价和责任的制约。对于环境监管和风险防控的行政活动中行政主体自由裁量合理空间的把握，不仅要坚持依法行政的前提准则，而且也应结合风险防控目标需求和法治意涵，建立健全环保产业监管的行政规制界限和评价标准。而在此过程中，基于平衡风险防控中行政权力与公民权力的考量，今后在明确对环保产业监管的公共利益保障目标的前提下，要充分考虑包括程序性与实体性、人身性与财产性、积极性与消极性在内的多元化权力与“公共利益”的密切关联性，从而通过对行政权力的有效规制来构建行政主体自由裁量的合理空间。

2 安全转型背景下环保产业监管的现实挑战

虽然以《中华人民共和国环境保护法》为中心的环境法律体系为行政主体监督管理环保产业提供了国家法律和政策层面的应然“规制逻辑”，但是因当前部分领域行政规制法治化水平较低而存在的实然“规制逻辑”，仍在较大程度上影响了安全转型背景下环保产业监管的效率。

2.1 部分领域环保产业监管的法治基础有待强化

合法性是行政法研究的核心领域，涉及行政规制权的来源问题。有的研究认为，行政规制权是行政机关依法享有的直接限制市场主体的权利或者增加其义务的权力。［4］随着环保产业门类和范围不断扩大，在部分新兴环保产业领域，比如生物产业监管方面，行政主体对生物产业监管在组织法层面存在行政规制权力缺位、行为法层面行政规制行为失控两个主要隐患，从而影响了行政的合法性根基。

根据《中华人民共和国生物安全法》第二十六条规定，国家及省级生物安全工作协调机制承担着生物安全组织协调工作，是生物安全行政规制的重要主体。但是在县级以上人民政府相关部门依据行政组织法相关规定获得行政规制权的同时，同样作为生物安全行政规制主体的国家和省级生物安全工作协调机制，却并未被赋予进行生物安全规制的权力。可见在生物安全风险管控中，纵向的生物安全工作协调机制与横向的各级政府及其组成部门共同构成了生物安全行政规制的领导体制，行政规制的权力往往是由政府的组成部门行使。此时政府相关部门依据行政组织法规定获得了相关行政规制权力，此种权力的获得是基于行政合法性与行政组织秩序的稳定性。同时，在以实现风险管控为核心的领导体制中，生物安全工作协调机制作为《中华人民共和国生物安全法》明确的行政规制主体，虽然被赋予了生物安全风险管控的重要职能，但是较之行政组织法范围内的行政主体，因其在法律地位上缺少行政组织法的支撑而难以获得实现自身职能的必要权力，进而容易出现生物安全行政规制权力的缺位。

2.2 复杂产业领域的监管权力运行机制有待优化

以生物产业为例，《中华人民共和国生物安全法》明确了我国生物安全行政规制是由中央国家安全领导机构统筹领导，国家和省级生物安全工作协调机制组织协调，各级主管部门依据职责具体分工的工作机制。生物安全风险行政规制的权力运行机制是在中央国家安全领导机构统筹领导下，不仅需要各级政府及其组成部门之间的密切协作，而且也要求国家和省级生物安全工作协调机制对相关主管部门进行综合协调，实现行政权力纵向与横向的衔接。然而基于生物安全风险防控的复杂性以及现行行政规制权力配置仍不健全的现实基础，目前生物产业领域的风险防控的行政权力运行机制仍不顺畅。

在生物安全风险行政规制实践中，行政权力范围应当做扩大化解释，除了包括各级政府及其组成部门依法享有的各项行政权力以外，还包括各级生物安全工作协调机制也应是行政权力的行使者。法律没有明确的地市级、县区级生物安全工作协调机制作为行政权力履行者的法律地位目前尚未获得法律的明确，从而容易造成这些行政权力行使者的执法依据和责任方面存在真空，不利于生物安全风险行政规制价值的实现。

我国的综合性监管机构其权力是先天或者是根据有关部门的规范性文件取得的，一般没有经过法律的单独授权。［5］在生物产业监管领域的行政规制实践中，基层行政权力行使者的社区居委会工作人员以及从事相关工作的志愿者虽然其岗位性质各不相同，但是在应急状态下行使行政权力的主体范围扩张，此时不同主体在缺乏法律明确授权的前提下如果履行相关行政职权甚至没有法律依据的“职权”，那么不仅将产生违法行政和行政无据的现象，而且也将增加对相关违法行政主体的追责难度。

2.3 行政主体的权力约束机制仍需健全

根据我国环境法律法规等规定，环境风险包括了经济社会发展的多个领域，结合我国当前环境法治基础以及环境风险防控面临的严峻挑战，如果对行政主体监管环保产业的行政权范围划定明确的界限范围，不仅将限制行政自由裁量权的价值，而且也难以在产业环境风险防控领域形成统一的行政权力规制标准。也就是说，目前环保产业的风险防控在权力约束方面不仅面临着行政权扩张背景下的权力以何种范围和标准制约的问题，而且也存在着对于行政权力扩张过程中如何界定和保障利益相关主体权力的问题，从而要求行政主体职权扩张的同时，行政权力的约束机制也应随之完善和扩展，然而现行的行政权力约束机制仍然难以完全规制基于风险防控而扩张的行政权。

除了行政权力扩张背景下相关权力约束机制失位以外，部分行政主体在权力扩张背景下孤立性地追求部门利益的现象也缺乏一定规制。在复杂的政府组织结构中，各部门或多或少都有一种离心倾向 ，都力图寻求更多的独立性。［6］在行政主体对环保产业监管活动中，不同类型的行政主体虽然统一行使风险规制的行政职权，但是此种职权行使是基于风险管控目标的统一性而不是行政主体组织体制的统一性，不同行政主体往往基于自身法定职能、行政任务、政绩考核、外部监督等多种因素的影响在此过程中会根据自身行政目标的考量而选取最有利于自身利益的行政手段，使得环保产业的风险防控行政规制手段存在孤立性和碎片化，从而影响风险防控的整体性和效率性。

3 风险防控理念下环保产业安全转型的监管对策

风险社会理念提出者贝克（Ulrich Beck）指出： “与阶级社会的‘平等’理想不同，风险社会追求的目标是‘安全’。人们出于恐惧的心理而不断走向联合：焦虑的共同性替代了需求的共同性。”［7］在环境风险防控领域，此种联合促使以政府为代表的行政主体通过行政规制来实现人们共同的风险防控目的的价值尤为凸显。在当前我国加快经济社会发展全面绿色转型背景下，基于安全转型的要求，构建基于风险防控的环保产业监管发展路径，不仅是在全面推进依法治国背景下把环保产业的风险防控纳入法治化轨道的题中之义，而且也是在风险社会背景下发挥行政规制积极价值、合理规制行政权力扩张与保障公民个体权力的法治贡献。

3.1 健全兼具风险防控与应急管理的法律体系

为充分发挥行政主体对环保产业监管过程中的风险防控功能，以环境风险防控为整体目标，以行政权扩张的特殊情形和公民利益保障的具体范围为标准，健全风险防控与应急管理的环境法律体系。

风险防控法律体系是立足于行政主体有关风险防控的行政职权基础上，通过强调行政主体对于环境产业中潜在的风险进行全过程、全方位的有效管控来最大化降低或减少风险隐患。此时法律制度对于行政规制的价值在于为行政主体构建常态化、稳定性的行政规制行为规范，使环保产业风险行政规制纳入普适性的行政法治轨道，实现行政规制与行政法治的衔接。而在应急管理法律体系中，则是强调了在突发环境事件中，行政权不仅将基于应对各类环境风险而获得合理的自由裁量空间，而且此时行政权也同样面临应急状态下权力行使的评价和约束机制，并且此种约束机制的基础则是公共利益实现与个体利益是否充分平衡。在此过程中，风险防控法律体系与应急管理法律体系并不是刻意割裂整体层面的环境法律体系，而是对行政权在应急状态下的扩张进行重点关注和评价，从而使行政主体对环保产业监管活动实现风险防控常态化和应急状态下权力行使的合法化。

3.2 进一步优化环境监管的主体权责关系

在风险社会背景下讨论对环保产业的监督管理，通常应当对行政规制进行扩大化的理解，此种理解不仅体现在规制主体、规制范围的广泛性，而且也体现为行政规制手段的多样性。坚持依法行政原则，明确行政规制权力来源的合法化和行使方式的合理性，并在此基础上明确不同参与行政规制主体的权责关系则尤为重要。

在今后对环保产业监管的实践中，除了立足于行政组织法、《中华人民共和国环境保护法》等现行法律规定明确有关主体的权责关系以外，还应当关注应急状态下的行政规制权力授权问题。由于风险行政规制往往在促使行政权范围扩张的同时，行政权行使主体的范围也发生了一定扩张，并且主体的扩张较之权力的扩张往往并不完全匹配，即部分主体在没有获得法律明确授权的前提下擅自行使的行政权。所以对于风险行政规制的主体权责关系明确，除了要依法对不同主体的行政权力基础进行确认以外，还要注意行政权扩张背景下的行政权力授权和转移的问题，防止权力行使主体与行政权力范围的偏差。

3.3 优化对行政主体的监督机制

行政规制的有效性离不开对于行政权力的合理规制和约束，尤其是在风险行政规制领域，行政权力在获得较大的自由裁量空间以后，风险规制的行政目标容易受到部分行政主体孤立性的行政规制方式影响，此种碎片化的行政规制方式不仅割裂了行政规制的整体性，从而影响风险规制的效果，而且也容易对政府进行风险防控活动造成形象损害，需要在现有行政权力监督机制基础上形成较为完善的权力监督机制，实现对环保产业的依法有效监管。

行政机关针对各种复杂情况做出合法并且恰当的处理，就需要赋予其一定的自由裁量权，但是如果自由裁量权被滥用将会给社会带来巨大的危害，所以法律要求行政机关在行使权利的过程中必须在一定的范围和幅度内遵循相应的标准。［8］此时对行政主体的监督机制一方面可以形成以内部监督为基础的权力约束机制，通过发挥行政组织体制的行政权力配置功能，在明确不同行政主体的法定职权基础上对其风险行政规制的效果进行评价和改善，并且在此基础上优化权力行使方式充分发挥行政权力对环保产业有序合法监管的积极价值。

除了在行政主体内部形成权力监督机制以外，还可发挥包括公众在内的社会主体的监督功能。在以国家建构为主导力量的总体机制下，尽管社会组织数量大、种类多，但呈现出功能性“不在场”的情况，难以真正发挥利益代表和社会参与功能，制约了法治建设的深入发展。［9］在此过程中，社会主体的监督功能不仅需要与行政主体进行互动沟通，积极维护公众合法利益并且提出优化权力行使方式的积极建议，而且也应发挥其自身参与生物安全治理资源优势，在法定范围内协助行政主体参与风险规制活动，从而实现风险的有效控制。

4 结 语

在实现经济社会发展绿色化、低碳化背景下，基于安全转型的要求，行政主体对环保产业的监管有了新的内涵，行政权力在风险防控实践中获得了扩张，应当首先肯定行政权防控风险的不可替代作用，并以此为理念建立健全相关的权力监督机制，实现对行政权扩张背景下行政主体对环保产业有效、有序的合法监管。同时即较之于注重追责问责的事后监督，更应重视在具体的环境监管活动中积极发现行政主体权力行使存在的问题，并通过多元化的监督机制督促行政机关及时依法履行职权，从而促进我国环保产业在推动经济社会发展全面绿色转型过程中发挥其积极价值。

参考文献：

［1］景跃进，陈明明，肖滨，等.当代中国政府与政治［M］.北京：中国人民大学出版社，2016

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［3］张海波.总体国家安全观下的安全生产转型：从“兜底结构”到“牵引结构”［J］.中国行政管理，2021（6）：119-127.

［4］江必新.论行政规制基本理论问题［J］.法学，2012（12）：17-29.

［5］崔卓兰，卢护锋.试论我国行政监管制度的重构［J］.学术研究，2009（6）：47-53.

［6］周振超，李安增.政府管理中的双重领导研究：兼论当代中国的“条块关系”［J］.东岳论丛，2009（3）：134-138.

［7］乌尔里希·贝克.什么是全球化？全球主义的曲解：应对全球化［M］.常和芳，译.上海：华东师范大学出版社，2008.

［8］魏强.析行政合理性原则的适用：以合理控制房价为视角［J］.东岳论丛，2013（8）：157-161.

［9］马长山.从国家建构到共建共享的法治转向：基于社会组织与法治建设之间关系的考察［J］.法学研究，2017（3）：24-43.

责任编校：罗 红，杜晚霞

The Improvement Path of Environmental Protection Industry Supervision from the Perspective of Security Transformation

XU Lu，DUAN Weiwei

（Zhengzhou University of Aeronautics ，Zhengzhou 450046，China）

Abstract： As things stand at present，to effectively prevent and control potential risk during the transition period contained in the environmental protection industry， it is necessary to adhere to the principle of prioritizing people's interests， exercising discretionary power reasonably， and achieving effective regulation of power. At the same time， in order to address the challenges faced by the current environmental protection industry regulation， such as weak legal foundation， imperfect power operation mechanism and supervision mechanism， it is necessary to construct a sound path for environmental protection industry regulation from the perspective of security transformation， clarify the power and responsibility relationship of administrative subjects， and optimize the supervision mechanism of regulatory power.

Key words： security transformation; expansion of administrative power; environmental protection industry; risk prevention and control