人大监督与其他各类监督贯通协调机制的创新与思考

内容摘要：作为在党和国家监督体系中占据重要位置的人大监督，与其他各类监督既有联系，又有区别。健全人大监督与其他各类监督有效贯通协调机制，是新时代人大工作值得探索和实践的重要课题。目前各地普遍存在监督贯通协调渠道不够畅通、机制不够完善、实效不够明显等问题。在这方面，浙江省温岭市进行了持续有效的探索，积累了一些经验。结合浙江省温岭市实践，就人大监督与其他各类监督贯通协调机制作些分析和思考，并从原则把握、议题原则、方式创新、机制完善等方面，提出构建人大监督与其他各类监督贯通协调的路径和方法。

关键词：人大监督；其他各类监督；贯通协调机制

党的二十大提出：“健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度”“完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调。”作为在党和国家监督体系中占据重要位置的人大监督，与其他各类监督既有联系，也有区别。如何正确认识人大监督的性质和地位，健全人大监督与其他各类监督有效贯通协调机制，形成监督合力，是新时代人大工作值得探索和实践的一个重要课题。本文以浙江省温岭市实践为例，就人大监督与其他各类监督贯通协调机制的完善作些分析和思考。

一、人大监督与其他各类监督的关系探究

依据监督主体类型，新时代党和国家监督体系划分为党内监督体系、国家机关监督体系和社会监督体系三部分，由党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督十类主要监督形式组成，各种形式的监督相互补充、相互联系，共同组成一个从中央到地方、从党内到党外、从国家机关到社会团体的比较完整的监督体系。

在党和国家“1+9”监督体系中，党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的。充分发挥党内监督在党和国家监督体系中的主导作用，这是由我们党的执政地位决定的，党内监督是党领导权的重要体现。只有党内监督有力有效，促使党的领导干部模范遵守法律法规，做到有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究，才能以党内监督引领和带动其他各类监督发挥作用。

人大监督作为国家权力机关的监督，是党和国家监督体系中的重要组成部分，是代表国家和人民进行的监督，是国家最高层次的监督，是具有法律效力的监督。国家的一切权力属于人民，人民通过民主选举，产生各级人大代表，组成国家权力机关，行使国家权力。国家权力机关组织产生行政机关、监察机关、审判机关和检察机关，制定法律和地方性法规，讨论决定重大事项，交由有关国家机关执行。

国家权力机关对行政权、监察权和司法权的监督，是人民代表大会制度的应有之义，是代表国家和人民所进行的监督，其宗旨是鲜明的。一是确保宪法和法律得到有效实施。宪法和法律是党和人民共同意志的体现，维护宪法和法律的权威，就是维护党和人民意志的权威；保证宪法和法律的实施，就是保证人民利益的实现。二是确保行政权、监察权和司法权得到正确行使。人民赋予的行政权、监察权和司法权是用来为人民服务的，为人民谋福祉的，不得滥用，更不得用来谋私，这就需要人大加强对公权力行使的监督，把权力关进制度的笼子里。三是确保人民的合法权益得到切实保障。人民是国家的主体，必须始终把人民利益放在最高位置，检验国家机关及其工作人员的行为、检验法律的实施效果，就要看人民的合法权益是否受到尊重和维护，侵犯人民合法权益的行为是否受到追究。

人大监督的对象和范围决定了人大监督的内容是全局性、长远性和倾向性的重大问题。在权力监督体系中，人大监督有不同于其他各类监督的功能作用，并且能解决其他各类监督解决不了的问题。人大进行监督，作出决议决定，行政、监察、司法机关应当执行；提出的意见建议，应当认真研究处理，必要时还可以行使罢免权或撤职权。因此，人大监督产生严格约束力，是具有法律效力的监督。但是，人大监督尽管是国家最高层次的监督，并不意味着人大监督可以涵盖和代替其他所有监督形式，人大监督与其他各类监督也不是主从关系，只有把人大监督与其他各类监督有机结合、统一起来，才能形成全方位的监督效应。

二、人大监督与其他各类监督贯通协调的温岭实践

多年来，温岭市人大常委会在市委领导下，不断拓展监督工作的广度、深度和力度，积极探索人大监督与其他各类监督贯通协调的有效途径和方法，不断延伸监督触角，拓展监督范围，提升监督实效。

（一）推动人大监督与审计监督的贯通协调

长期以来，我国各级人大在行使预算监督、听取和审议审计工作报告过程中，遭遇了“有心无力”的尴尬境遇。许多地方审计工作陷入“屡审屡犯”怪圈，年年审年年解决不了发现的问题。

自2012年起，温岭市人大常委会以交办审计和审计查出突出问题专题询问为抓手，探索人大监督与审计监督协同联动机制。每年从上年度预算执行调研情况、人大常委会年度监督议题、人大代表及群众反映的突出问题、审计部门发现的重要线索中选出项目，交由审计部门开展专项审计，为人大监督提供有力支撑。同时，每年结合审议审计工作报告，围绕审计工作报告中涉及资金较多、社会关注度高的重点问题，对市政府有关部门开展专题询问，并在年底听取审计查出问题整改情况的报告，推进审计问题的有效解决。

12年来，温岭市人大常委会共向审计部门交办34个审计调查项目，已就审计查出的51个审计工作报告反映的突出问题，专题询问了近40个部门，推动了一批久拖多年的财政周转金清理、社保基金竞争性存款、耕地代垦费全额收回、财政专户清理等“老大难”问题得到解决，杜绝了审计查出问题“屡审屡犯”现象，保障了财政资金的规范高效运行。

（二）推动人大监督与舆论监督的贯通协调

舆论监督虽然没有法律上的约束力，但它的威力在于通过媒体“曝光”，在社会公众中形成舆论导向，促使被监督对象及主管部门积极主动地解决问题。

一直以来，温岭市人大常委会注重借助媒体的力量，来联动开展相关监督活动，扩大人大监督工作的覆盖面、影响力。比如，为进一步增强人大监督工作的透明度，从2007年起市人大常委会联合温岭电视台推出“人大视点”栏目，目前已播出关于殡葬管理、交通治堵、五水共治、产业优化升级等人大监督热点专题55期，为人大监督营造了良好的舆论氛围，扩大了监督工作影响。为推进预算审查监督，从2008起，在温岭门户网站、温岭人大网、《温岭日报》等媒体上公开各级预算及部门预算，推动全社会来关注和监督预算。围绕人大重点监督议题，借助媒体平台发布公告，预热舆论氛围，既让公众更好了解人大工作，也促进提高活动质量，增强监督效果，如2023年围绕“优化营商环境”制定了五大方面37个问题的调查问卷，与市融媒体中心合作开展全方位立体式宣传，激发市民参与人大监督的热情，通过媒体渠道共收回调查问卷1618份，为后续监督打下了良好基础。为了强化对大会议案的跟踪督办，从2017年起，建立大会议案办理网络直播专题询问制度，每年围绕大会议案办理开展专题询问，全程网络直播，播放与媒体单位协同拍摄的专题片，并与网民开展互动，六年来累计近100万人次在线观看专题询问会直播，提出意见建议上千条，有力促进了区域重大问题的解决和落实。

（三）推动人大监督与检察监督的贯通协调

同为国家法律监督重要组成部分的人大监督与检察机关法律监督，充分发挥各自职权优势，加强贯通联动、互相促进、互为补充，可以有效形成监督合力，增强监督实效。

为深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实《浙江省海洋经济发展“十四五”规划》，发挥人大代表监督职能，不断深化海洋检察工作，2021年，温岭市人大常委会联合市检察院出台《温岭市“检海行动”实施方案（2021—2025）》，深入开展人大与检察机关联动的“检海行动”。“检海行动”以“保护海环境、代表有作为、检察勇担当”为主题，围绕“污染情况调研、环保意识提升、海岸环境检查、海洋资源保护、船舶行业提升”等五大专项行动开展监督活动，重点监督海洋油污整治、海洋垃圾整治、船舶修造行业环境整治提升、入海排污口整治、涉海行政执法案卷评查等项目，力争到2025年底，基本实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰、人和”的目标。在具体监督过程中，由温岭市人大常委会指定松门、石塘等8个沿海镇的代表小组负责实施，市人大常委会相关委办、市检察院负责指导，并在松门镇南城人大代表联络站设立“检海行动”办公室，通过各代表小组、代表联络站调查研究、听取汇报、实地视察、走访座谈、查阅资料、年底评议等形式，监督助推市政府及其相关职能部门、沿海镇政府履行海洋生态环境保护职责，筑牢海洋生态屏障。为进一步推动“检海行动”各项工作任务落实落细，市人大常委会还相继组织开展“检海行动”工作视察、“检海行动”海上综合执法情况视察，破解“检海行动”发现的突出问题和难题。市检察院发挥主责作用，坚持“刑事检察、民事公益诉讼、行政公益诉讼”三检合一的办案模式，依托代表监督，破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。通过人大与检察机关联动，有效形成了监督合力，助推了海洋生态环境改善。

为进一步拓宽代表联络站功能，更好发挥人大代表参与基层社会治理的作用，从2022年起，温岭市人大常委会还联合市检察院建立了“共联检察”常态化进驻代表联络站制度，将共联检察工作站实体化入驻各代表联络站，通过“站点+平台+机制”，形成检察机关与代表之间“线上+线下”“站内+站外”多元化的联络模式，并对接人大数字化平台，全链条打造意见收集处理反馈闭环机制，将人大监督和检察工作触角延伸到社会治理最末端。比如依托代表联络站“共联检察”，将人大监督与检察机关深化企业合规改革结合起来，协同召开涉企案件公开听证会、泵与电机产业合规建设民主恳谈会，集智分析涉案企业风险源头防控、安全管理落实等方面问题，对合规整改方案进行调整，促进出台《温岭市民营企业合规建设实施意见》《温岭市泵与电机产业合规专项行动方案》，推动优化法治化营商环境。

（四）推动人大监督与监察监督的贯通协调

人大监督和监察监督都是对公权力进行有效监督和制约的重要手段，加强两者的衔接贯通，可以有效破解人大刚性监督不足、监委信息来源不够等问题，强化对权力运行的制约和监督。

2022年以来，温岭市人大常委会和市监委积极探索人大监督与监察监督贯通协同的新方法新路径，根据中共温岭市委转发的温岭市人大常委会党组《关于国家机关及其工作人员进基层单元推进民主决策的实施意见（试行）》，建立人大代表联络站与监察联络点有机贯通、相互协调的工作机制，实施“驻点+站点”融合，在箬横、大溪等代表联络站设立监察联络点，将监察的触角延伸至基层，破解监委信息来源不足问题。通过在代表联络站常态化开展“整治群众身边腐败问题和不正之风”等民情收集，及时听取代表意见，掌握选民呼声，着力解决基层问题。同时，温岭市人大常委会专题听取和审议了市监委关于整治群众身边腐败问题和不正之风工作情况的报告，为进一步掌握情况、开展人大监督提供了重要信息素材。通过深化联动，形成了人大与监察同向发力、同频共振的监督工作新格局。

三、人大监督与其他各类监督贯通协调存在的问题分析

在多年的探索实践中，温岭市人大通过强化人大监督与其他各类监督的贯通协调，充分发挥了人大监督与其他各类监督的职能作用，实现了人大监督和其他各类监督一体发力、优势互补、深度融合，增强了监督的实效。但是，人大监督与其他各类监督的贯通协调总体而言依然处于初步探索阶段，尚有不少问题需要加强改进。

（一）监督贯通协调渠道不够畅通。在我国政治体制架构中，除了党内监督，人大监督作为国家权力机关的监督，具有最高的权威性。宪法规定，“一府一委两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。由于监督地位和层次的不对等性，通常人大常委会与“一府一委两院”在履职上都是各自为政，难以推动和实现人大监督权与其他国家机关监督权的有效运行和有机融合。即便开展了联动监督，依然以人大监督为主导，其他各类监督配合为主，具有明显的单向性。比如人大监督与检察监督、审计监督的协作主要是以人大对其他两个领域监督的支持为主，而检察机关与审计机关对人大依法履职的支持手段与形式还不多；人大监督与舆论监督的协作主要是人大借助媒体平台推动相关工作，反过来舆论监督中发现重大问题提请人大监督的事例较为罕见；由于监察机关的监察权运行具有诸多特殊之处，人大监督与监察监督贯通的渠道和平台不是很畅通，深入联动有待进一步探索。

（二）监督贯通协调机制不够完善。特别是在互相衔接、贯通协调上，制度建设相对比较滞后。就当前实践看，几种相互协作的监督主要还是重在框架搭建，制度化、规范化程度不高，有些监督环节尚未有效衔接和贯通。如何进行协同配合不仅从国家法律层面看尚无明确规定，地方立法也较少涉及，目前主要还是各地基于自身工作需要进行的自发性探索，在具体实践中还不够规范，未能形成统一、高效、协调的合力机制。另外在议题选择、组织调研、信息共享、结果公开等方面，尚有许多需要探索和完善的薄弱环节。

（三）监督贯通协调实效不够明显。以温岭为例，当前几种主要的贯通监督形式，除了审计查出突出问题专题询问、“检海行动”相对比较成熟之外，其他协同监督方式尚处于初步探索阶段，协同监督的平台、载体、方式、深度不足。同时，在确定协同监督的议题后，由于时间和空间的限制，各个监督主体在监督中还存在情况掌握不全面、问题发现不精准、信息共享不畅通等问题，出现监督达不到理想效果、监督力度不到位等现象。另外，数字化手段在监督贯通协调中的应用还未得到充分发挥，群众有序参与监督的机制还不够完善，协同监督的质效有待进一步提升。

四、构建人大监督与其他各类监督贯通协调机制的路径思考

构建有效的人大监督与其他各类监督贯通协调机制，是完善党和国家监督体系的重要内容，其实现路径可从以下几方面探索。

（一）把握监督贯通协调原则。一是坚持党的领导原则。严格遵循“党委领导、各方协同”这个核心原则，加强请示汇报，积极争取党委重视支持，紧紧围绕党委中心任务和政府重点工作，科学谋划和安排部署各项监督贯通协调工作，确保监督工作与党委中心工作同心同向、同步同力，推动和保障党的路线方针政策和党委重大决策部署落地。二是坚持依法监督原则。依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，在法治框架下有序开展协同监督。一方面，要严守权力边界。不同权力的性质和渊源要严格区别，不能因协同配合而混为一谈，更不能相互替代行使。协同配合可以体现在对某项工作的监督，在不同阶段、不同方面相互支持、联动配合，但相关监督主体均须时刻谨守边界，不得超越法定权限行使职权，更不能擅自将自身权力让渡给其他机关行使。另一方面，要遵循法定程序。从本质上来讲，各类监督贯通并不产生新的监督主体或权源，而是依托于各监督主体原有监督权限。因此，在监督贯通协调过程中无论哪个环节都要严格遵循法定程序，不能因协同配合需要而违反既有法定程序，也不能将不符合法定形式的监督工作赋予法定效力。三是坚持人民至上原则。要将人民群众反映最强烈和最关心、最直接、最现实的利益问题作为协同监督的重点，并在监督中要多听取人民群众的意见，接受人民群众的监督，以人民群众的满意度来检验协同监督的实效，以维护群众利益的实际成效取信于民。

（二）选准监督贯通协调议题。议题选定可以通过人大常委会和“一府一委两院”联席会议的形式提出，并制订年度协同监督计划，在工作内容和时间安排上尽量协调同步，优化资源配置，提升监督贯通的针对性和精准性。特别是要紧扣人大职能和年度重点工作，结合其他各类监督的重点，来确定监督贯通协调的领域和范围。比如，与监察机关的协同监督议题，要重点围绕党委重大决策部署，贯彻实施有关法律法规、人大决定决议，群众最不满意的事项等方面开展协同监督，紧扣重大项目、营商环境、国有资产管理、安全生产、生态环保、社会治理等焦点领域开展协同监督，加强衔接贯通，不断增强监督的严肃性、协同性、高效性。与检察机关的协同监督议题，要重点围绕检察公益诉讼领域，将检察机关在办案过程中发现的普遍性、趋势性问题，难以解决的，属于人大监督权限范围以内的，作为协同监督的议题，如把群众普遍关注的生态环境监管和资源保护、食品药品安全等热点难点问题纳入协同监督范围。与审计机关的协同监督议题，要重点围绕财政预算监督领域，注重听取对涉及财政预算监督方面的重要审计意见，特别是对预算执行审计查处问题整改落实情况，采取专题询问的方式加强跟踪督查。

（三）创新监督贯通协调方式。不断拓展监督贯通的广度、深度和力度，创新平台载体，探索建立“多位一体”协同监督机制，推动人大与其他各类监督的贯通协同，提升监督实效。在与监察机关监督贯通方面，以重点监督议题协同、基层单元监察联络点融入为切口，来逐步积累监督贯通的经验。比如对助推“三支队伍”建设和三个“一号工程”、行政执法案卷评查、人大任命干部述职评议等开展调研监督时，可充分发挥监察机关专业优势，结合监督计划邀请监察机关共同参与有关工作，提升人大监督的精准性；依托基层单元监察联络点，深化“驻点+站点”融合，常态化开展民情收集和分析，为人大监督和监察监督提供参考。在与检察机关监督贯通方面，按照《浙江省人大常委会关于进一步加强新时代检察机关法律监督工作的决定》，健全人大代表建议与公益诉讼检察建议的“双向衔接转化”工作机制，探索建立代表议案建议和检察建议联办制度，探索开展人大常委会对重要检察监督意见办理情况的督办工作。人大常委会在开展工作视察、专题调研、执法检查、工作评议、行政执法案卷评查等活动过程中，可以通知检察院派员参加，注意听取检察院的意见建议；人大常委会在执法司法监督过程中发现的突出问题，可以要求检察院开展专项监督；人大常委会每年也可选择若干个检察建议，就落实情况由市人大常委会领导带队进行专题调研。检察院要依托基层单元“共联检察”，常态化开展检察官进基层单元活动，从人大代表建议中发掘法律监督或公益诉讼案件线索，转化为检察建议或者公益诉讼案件。对于人大常委会发现的执法司法工作中的突出问题，检察院发现的人民群众反映强烈、社会普遍关注的检察公益诉讼问题，人大常委会有关工作机构与检察院可以联合开展调查研究，提出针对性建议，向主任会议报告。在监督过程中发现的有关问题，检察院依法发出《检察建议书》《纠正违法通知书》，提起公益诉讼的，同时向人大常委会备案；对受文单位未按时反馈检察建议落实情况或者不及时纠正违法情形的，报请人大常委会依法进行监督。在与审计监督贯通方面，可以在交办审计和审计查出突出问题专题询问的基础上，建立健全审计清单（含交办审计项目清单）、问题清单（审计查出突出问题清单）、整改清单、销号清单等四张清单制度，有效形成人大监督与审计监督合力，助力加强预算审查监督工作。

（四）完善监督贯通协调机制。一是建立组织协调和定期沟通机制。建立由各监督主体有关负责人组成的监督贯通协调领导小组，每半年召开一次联席会议，研究确定监督事项，分析研判具体问题，通报阶段性工作进展，加强工作协调和沟通。二是建立信息互通和问题互送机制。加强信息交流，对各自调研成果、重要报告、情况通报、工作信息等资料，依托数字化平台，建立相应制度渠道及时传递，完善沟通交流机制。人大常委会向各相关部门提供人大代表建议和对政府部门的评议意见、问题清单、监督过程中发现的涉嫌党员干部违纪违法问题线索等资料，移送相关部门建立专门问题台账，优先办理。检察院发出的抗诉书以及重要检察建议等，及时抄送人大常委会相关工作机构，主要检察办案数据按季度报送人大司法监督信息数据平台。监察机关可根据人大职能职责，研判梳理日常监督、专项治理及巡察反馈问题移送人大常委会依法依规列入监督清单，实施靶向监督；人大常委会听取监委开展整治群众反映强烈问题工作的专项报告，从中发现难点、堵点、卡点问题作为人大监督工作重点。此外，积极实施数字赋能监督，有效打破人大数字平台与“一府一委两院”数字平台的信息壁垒，推动人大、监察、司法、行政等机关信息共享，提升精准监督水平，提高监督效率。三是建立成果共享机制。针对协同监督发现的问题，由人大常委会采取询问、质询、特定问题调查等方式，对相关牵头部门整改落实情况跟踪督办。监委综合运用“三书一单”机制，及时向有关党组织或单位提出监察建议，跟进督促有关党组织或单位落实问题整改，并强化跟踪督办和定期问效。同时，以协调机制打通结果共享渠道，把协同监督形成的成果定期向党委报告，并作为人大工作评议的重要依据。四是建立规范运行机制。在探索实践中不断完善，将好的做法通过制度的形式固定下来，推进人大监督与其他各类监督衔接贯通协调工作常态化、长效化，实现人大监督与其他各类监督信息互通、监督互动、措施互补、成果互享，形成工作合力，提升监督质效。

作者简介：林应荣，浙江省温岭市人大常委会委员、办公室副主任，从事县乡人大工作及研究。