完善对法检“两官”司法监督机制路径研究

内容摘要：2024年是全国人民代表大会制度成立70周年，人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约。长期以来，人大在行使人事任免权中存在“重任命轻监督”，甚至“只任命不监督”现象，对于人大任命的法检“两官”在司法监督中亦存在监督形式单一、监督案件不力、监督力量不足等问题。对此，建议从强化任前审查、建构任后履职评议、完善配套机制等层面加强对法检“两官”的司法监督。

关键词：人大司法监督；法检“两官”；履职评议

党的二十大报告强调，“要规范司法权力运行，深化对司法活动的制约监督，促进司法公正”。人大司法监督是司法权监督制约机制的重要组成部分，实践中多以听取年度工作报告、专项工作报告或调研等宏观层面的监督为主，司法监督职能有待进一步拓展。司法体制改革以来，法官检察官（以下简称“两官”）的办案主体地位得以确立，对司法公正的影响力进一步加强。“两官”由人大任命，理应受人大监督，这既是行使人事任免权的内在要求，也是加强司法监督的必由之路。

全面准确落实司法责任制是党的二十大报告提出的明确要求，也是司法改革的“牛鼻子”。司法责任制是一种权责分配机制，重点在于科学划定审判权力运行边界和各类主体职责，确保有权必有责、用权必担责、失职必问责、滥权必追责[4]。落实司法责任制的前提在于解决好“放权”和监督的关系。“去司法行政化”是司法改革的重要目标之一，因此，改革着力点首先在于“放权”。将司法权下放至法官、检察官个人，实现“让审理者裁判”，确认了“两官”在司法办案中的主体地位，案件质量的高低与“两官”履职情况关联度越来越高。有权必有责，“放权”不等于“放任”，“让审理者裁判”也需要“由裁判者负责”，这就要求加强对司法行为的监督。毫无疑问，人大司法监督是对司法活动最有权威、最有效力的监督，有助于构建公正高效权威的社会主义司法制度。其中，占据办案主体地位的“两官”理应成为人大司法监督工作的重点，通过对“两官”全链条、全流程的监督，以实现加强对司法权的制约和监督，从而全面准确落实司法责任制。近年来，司法不公和司法腐败问题时有发生，说明司法工作仍存在不少问题。监督缺70b268410c5320baeae1d5fe8a3cbe5c90b9da3adc3e00fa1a825ac605add5e2位是司法行为失范而导致司法不公的重要原因。人民是监督司法行为、实现司法公正的重要推动力量，因此强化对“两官”的人大司法监督，确保“两官”依法履职，对于维护司法公正、提升司法公信力至关重要。

一、对法检“两官”司法监督机制的实践探索

（一）湖北省人大司法监督实践

湖北省各级人大密切关注新形势下司法工作的新特点和人民群众对司法监督工作的新期待，不断探索精准监督，形成了各具特色的监督模式。如，武汉市围绕全面依法治国和深化司法体制改革的部署，于2021年修订出台《武汉市人民代表大会常务委员会监督司法工作规定》，将司法机关及其工作人员履行法定职责纳入监督项目；强化对新任命“两官”办结案件的评查；通过“监督司法工作信息平台”对庭审活动实施远程在线监督，实现监督工作不缺位、不越位、不错位。武汉市江汉区人大常委会以“两员”述职为抓手，将“人”与“案”有机融合，制定出台《江汉区人民代表大会常务委员会审判员和检察员述职办法》，形成述职前有序筹备、述职中开展评议、述职后反馈意见的工作机制，实现“两员”在一届人大常委会任期内述职全覆盖，系统集成监督司法工作“1+N”制度体系，形成对司法人员、司法活动、司法过程的全覆盖和立体式的监督格局。

（二）江苏省人大司法监督实践

江苏省南通市人大创新和优化监督机制方式，通过信息沟通、庭审旁听、案卷评查、履职评议、多方参与“五措并举”，形成“1+5”人大司法监督制度体系。与党委政法委联合印发《关于建立人大常委会司法监督与党委政法委执法监督联动衔接机制的意见》，建立监督信息互通机制，围绕全市中心工作、群众关心的热点问题、司法干警执法司法中的突出问题进行联合监督，视情邀请市委政法委有关人员参加对“两官”的履职评议、案卷评查、庭审旁听等，实现对事监督与对人监督结合，推动形成“1+1>2”的叠加效应。徐州市人大于2018年通过《徐州市人大常委会关于法官检察官报告履职情况的规定》，对履职评议工作原则、对象、内容和程序、履职结果的运用作出了全面规范，建立了“调研—述职—评议—反馈—整改”的全流程闭环跟踪监督模式，补齐任后监督短板，为人大司法监督提供有效载体。

（三）浙江省人大司法监督实践

监督法实施后，浙江省温岭市人大常委会于2008年开始对本市人民法院的部分法官和人民检察院的部分检察官开展了履职评议，随后杭州、台州、宁波等先后对本市部分“两官”开展履职评议。随着数字技术的不断发展，杭州市人大开启人大数字改革工作，打造人大监督与公检法司一体协同、社会共同参与的数字化监督平台，并于2023年6月建成全国首个人大司法监督数字化系统。这一系统联通人大与“一府一委两院”间的数据资源，打破人大与司法部门的数据壁垒，围绕司法公开和司法绩效两个重点，实现对司法工作的全方位、全过程、全天候监督。杭州市人大借助数字赋能，提高了监督精准性和有效性，尤其通过司法绩效这一监督抓手，抓牢了“两官”的任后监督，为深化人大司法监督实践提供了有益探索。

（四）河北省人大司法监督实践

河北省兴隆县人大常委会准确把握司法体制改革方向，不断创新工作方式方法，建立“4321”监督“两官”新模式。其中，“4”是“四查”，即案件抽查（以发回重审、发还改判、无罪判决等作为抽查重点）、案件评查（从程序、实体、文书等方面开展异地专家评查）、走访调查（深入纪监委、信访局、案件当事人等了解违法违纪及信访情况）、跟踪督查（评议对象对人大常委会评议意见限时整改落实）；“3”是“三谈”，即班子座谈（了解评议对象的政治素质、业务能力、廉洁自律等）、律师座谈（了解办案情况等）、对象谈话（面对面就案件质量评查结果开展质询）；“2”是“两评”，即民主测评、履职评议（召开专题报告会，从政治纪律、业务能力、办案效果、工作作风等方面评议）；“1”是“一报告”，即履职报告（评议对象思想工作的客观真实反映）。兴隆县人大按照“4321”履职监督模式，扎实开展法检“两官”评议工作，并持续开展以评促改，将评议成果转化为服务大局、司法为民、公正司法的生动实践。

二、对“两官”司法监督的问题分析

（一）监督形式单一致使监督虚化

人大的司法监督具有法定效力，本质上应具有很强的“刚性”。但是在实际工作中，地方人大监督一般运用听取审议专项工作报告、调查、视察、执法检查等常规柔性监督手段，而像质询、特定问题调查、撤销、撤职、罢免等能够更好地解决问题的刚性监督手段很少运用[7]。人大常委会对法检“两官”的监督主要通过行使任免权来体现，法检两院提请任免“两官”需要事先征求人大相关部门的意见，经有关部门审核，主任会议同意后方可提请常委会表决，但这种任前审查仅是形式和程序上的合法性审查，并不会对法检“两官”进行实质审查。根据监督法的规定，人大监督“两官”的方式还有撤职案的审议和决定，但人大常委会不是审判工作和检察工作的直接组织和领导者，并不掌握“两官”的具体履职情况，撤职案的提出基本以法院、检察院为主导，人大主任会议、常委会组成人员基本未提出过撤职案。实践中，人大常委会对法检“两官”的监督通常是通过听取法检“两院”工作报告、就相关工作走访调研等方式进行，但这种方式大多为了解法检“两院”的整体工作情况，以展示成绩和成果为主，并无法掌握被任命的法检“两官”的个体履职情况，使得监督的强制性和监督效果大打折扣，导致监督往往流于形式、浮于表面。

（二）监督案件不力导致监督弱化

法检“两官”的主要履职方式是办理司法案件，脱离案件进行司法监督就会显得针对性、实效性不强。栗战书委员长强调，对于监督中发现的具体问题、具体案件，要“解剖麻雀”，提出有针对性的意见和建议，但不直接处理，以典型案件推动面上问题的解决1。这为人大司法监督工作指明了方向。对司法案件的监督可以分为对司法类案的监督和司法个案的监督。目前，各级人大对司法类案监督有比较统一的认识，即可以开展类案监督。但实践中，不少地方人大常委会对类案监督仍以听取审议专项工作报告为主，很少专门选取某一类案件进行专项监督。如，北京市人大常委会将“听取和审议市高级人民法院关于开展申诉信访案件评查工作情况的报告、听取和审议市人民检察院关于开展民商事案件抗诉和再审检察建议工作情况的报告”纳入2024年监督工作计划。典型个案是能够直接体现法检“两官”履职情况的重要载体，但因监督法对于个案监督没有规定，理论界与实务界对此争论不休，因公法领域法无授权即禁止，各级人大常委会对司法个案开展监督的顾忌较大。经笔者查询，目前地方人大常委会通过个案监督的方式对法检“两官”的履职情况进行监督的例子极少。

（三）监督力量不足产生监督困难

从监督主体看，存在监督能力不匹配与公众参与不足的问题。一方面，司法活动的专业性较强，但由于人大代表的结构和代表性要求等原因，部分地区的人大及其常委会成员中法律专业人才比例并不高，且法律实践经验也比较少。这为日常的司法监督工作带来了困难，部分代表在审议法检工作报告、参加视察调研活动时，出现走过场、随大流、充数量的情况。而具体承办案件中的事实认定、法律适用、“两官”履职中是否存在过错责任等需要高度专业化的知识，这对部分代表来说确实存在监督难点。另一方面，从各地司法监督情况看，普遍存在公众参与不足的问题。开展司法监督，通常不会邀请或邀请极少数公众代表参与调研视察、旁听庭审等活动，公众参与监督的范围很小。以北京市昌平区为例，2023年昌平法院审结案件44010件，昌平检察院办理案件11977件，而昌平区目前实有人大代表270名，仅由270名代表监督近5.6万件案件，监督力量明显不足。公众参与监督的途径狭窄，则人大代表与社会公众无法形成监督合力，无法把社会对司法公正的关注压力有效传导至法检工作，人大对法检的司法监督与社会公众的期待仍有不小差距。

三、对“两官”开展司法监督应遵循的原则

（一）坚持党的领导

监督法第三条明确各级人民代表大会常务委员会行使监督职权须坚持中国共产党的领导2。人民代表大会制度是我们党把马克思主义国家学说和中国革命具体实际相结合的伟大创造，是党领导人民长期奋斗的历史结果，是党领导国家和执掌政权的重要制度载体。党是中国特色社会主义事业的领导核心，是当代中国的最高政治领导力量[8]，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民遵守、执行宪法和法律，只有在党的领导下，才能充分发挥人民代表大会的制度优势，才能正确行使好监督职权。党的领导是社会主义法治的根本保证3。审判机关、检察机关首先是政治机关，讲政治是第一位的要求。法检“两官”理应自觉接受党的领导，在司法工作中不折不扣落实党的路线方针和党中央决策部署。因此，坚持党的领导是对“两官”开展司法监督必须遵循的首要政治原则。

（二）坚持依法监督

监督法第二条规定，各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。习近平总书记强调，要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督1。栗战书委员长指出，人大对“一府一委两院”进行监督，要把握“依法”二字，坚持“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”的原则，对他们的日常工作，不能越俎代庖，真正在宪法法律范围内履职尽责2。法律是治国之重器，法治是治国理政的基本方式，人大监督同样需要在法治的轨道上前行。人大及其常委会的监督职权是宪法和法律赋予的，监督的范围、内容、方式、程序都是法定的，既是权力，更是责任。在对法检“两官”进行司法监督时，要严格遵循法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，坚持以事实为依据、以法律为准绳，依法提出监督意见，避免监督工作的随意性。

（三）坚持集体行使职权原则

宪法第三条第一款规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。监督法第四条规定：各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。民主集中制是宪法规定的人民代表大会制度的组织原则和活动原则。我国人民代表大会制度既是按照民主集中制原则组织的，也是按照民主集中制原则运作的。各级人大及其常委会作为国家权力机关是一个权力集体，人大代表和常委会组成人员都是权力集体中的个体，不能代表集体，即“集体有权、个人无权”。坚持民主集中制，集体行使权力，集体决定问题，是人大常委会的全部活动包括监督活动的基本原则，对法检“两官”进行司法监督同样需遵循集体行使职权原则，特别是作出决定、提出意见建议时，都要坚持以人大常委会集体审议意见为依据。

四、对“两官”的司法监督机制建构完善

（一）强化任前审查机制

1.开展任前实质审查。各级人大及其常委会在任免法检“两官”之前，应要求提请任免的司法机关报送提请报告和近三年履职报告，并说明任职理由。人大选举任免机构应会同监察司法机构进行审查，可以由选举任免机构进行形式审查，由监察司法机构会同组织、纪检等部门对拟任职人员的德、能、勤、绩、廉等进行全面审查，着重对履职情况进行实质审查并对其是否符合任职条件提出意见。

2.坚持任前公示。审查过程中，通过公示、设置意见箱、召开座谈会等方式征求对拟任职人员的意见建议。针对审查过程中发现的问题，可以向相关拟任职人员进行询问，或通报提请机关按照干部管理权限调查处理并向党委汇报。

3.严格任前考试。拟提请任命的“两官”均已通过法律职业资格考试及员额遴选考试，法律法规专业知识方面无须再次进行专门考核，应当加强对“两官”政治理论知识的任前考试，任前考试不合格的不予任命。

（二）建构任后履职评议机制

1.建立履职档案。履职档案须务实管用，体现“两官”司法办案工作实质，为任后履职评议奠定基础。建议把个人基本信息、司法工作情况、奖惩情况、社会反响等作为履职档案基础模板，尤其是要将反映办案质效的绩效指标纳入其中，最大限度贴近法检两院实际工作情况。为确保履职档案真实可靠，可将法检两院政治部门作为履职档案信息真实性的直接责任部门，由政治部门每年定期报送更新履职档案，由人大监察司法机构进行审核，如发现虚假信息，可通报相关部门并协商启动退出员额程序。

2.出台工作规范。牢固树立监督“事”与监督“人”是司法监督“鸟之双翼”“车之双轮”的监督理念，制定“两官”履职评议工作办法，组建履职评议领导小组，推进评议工作常态化、制度化、规范化。将每届人大任期内由人大任命的全部“两官”进行一轮履职评议，可按每年20%的比例进行现场评议，其中，新任命“两官”纳入当年必评范围。要把司法责任制落实情况作为履职评议的重要内容，着重监督是否坚持依法办案以及履职过程中的司法为民、工作绩效、守正创新等情况，突出人大监督特点。

3.开展履职评议。在履职评议过程中，应结合履职档案，采取座谈、查阅案卷、旁听或调阅庭审视频、走访案件当事人等方式开展立体式履职评议调查并形成评议调查报告。在此基础上，召开履职述职专题评议会，由评议对象进行履职汇报，由监察司法机构工作人员、人大代表、法检两院领导、法检干警代表、司法监督工作专家库代表、律师代表及群众代表等组成的评委团结合履职档案、评议调查报告和汇报情况进行打分并提出意见建议。最终，由人大常委会综合研判，按照“满意”“基本满意”“不满意”三个等次集体审议评定。评议过程全程向党委汇报，可邀请党委、党委政法委派员参加。评议工作坚持依法监督、严守纪律要求，采取利害关系人回避制度，确保评议客观公正、风清气正。

4.强化评议结果运用。建立评议结果反馈机制，把“两官”履职评议结果及时反馈至法检两院并抄送组织部门，建议所在单位将评议结果作为年终评优、晋级晋升等的重要参考。被评为满意等次的优秀者，由人大常委会给予通报表扬；被评为不满意等次的，由“两官”对评议中指出的问题进行整改，提交整改报告后再次组织测评，若测评结果仍为不满意，与所在单位及组织部门协商启动退出员额程序。切实将监督效能转化为司法机关提高司法能力、实现司法公正的压力和动力。

（三）完善“两官”司法监督配套机制

1.构建司法信息监督平台。借鉴杭州市人大司法监督数字化系统模式，构建司法信息监督平台。加强与被监督的法检机关的良性互动，探索对接法检部门相关平台，将司法部门不涉密的信息如业务统计数据、法律文书信息、公开庭审信息、涉法涉诉信访信息等上传至平台，并将该平台与代表履职管理系统联通，保证人大代表能够随时查询相关信息、回看庭审录像等，运用大数据和信息化手段对司法机关主要办案活动和“两官”主要履职情况进行全程、实时、动态监督。

2.建立办案质量评查报告及重大案件备案机制。在不影响司法机关独立办案的前提下，督促法检机关加强办案质量评查工作并及时向人大常委会提交评查情况报告，尝试建立重大案件定期备案制度。人大常委会根据评查报告情况或重大案件备案情况，适时组织专业人员调卷抽查检查或由法检两院交叉抽查检查，以已办结案件的质量评查或重大案件备案抽查检查为抓手，强化对“两官”的司法监督，发现办案中倾向性、共性问题，引导“两官”提高办案质量和业务素质。注意在重大案件备案检查的过程中，对事实认定、证据采信、法律适用等不提出具体处理意见，恪守监督权力边界，确保监督工作依法进行。

3.提高人大司法监督队伍的综合素养。一方面，各级人大应结合自身实际情况，加强人才储备，从职业律师或司法部门中选调符合要求的法律职业人才，配齐配强懂政策、会法律、善监督的工作人员及人大代表。聘请高校法学教师和知名律师、司法机关离退休工作干部等长期关心关注执法司法工作的人员组成司法监督工作专家库，充分发挥“外脑”在监督司法工作中的参谋助手和专业支撑作用。另一方面，加强与司法机关合作，通过定期或不定期组织法律法规培训、专题研讨、庭审观摩、参观学习等方式，不断提高现有司法监督工作人员的理论政策和法律水平，提升司法监督能力。

结语

随着司法体制改革的进一步深化，各级人大及其常委会在保证司法改革有序推进的同时，应进一步强化司法监督工作，尤其需加强和改进对法检“两官”的监督，可以从开展实质任前审查、建立履职档案、进行履职评议并强化评议结果运用，通过构建司法信息监督平台、形成监督合力等手段不断完善“两官”司法监督配套机制，完善“两官”司法监督机制，增强司法监督工作实效，既为司法改革提供强有力的保障，又不断满足人民群众对司法公正需求的新期待。

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作者简介：史焱，北京市昌平区人民检察院办公室主任；马朦朦，北京市昌平区人民检察院第八检察部（法律政策研究室）检察官助理。

①习近平总书记2021年10月13日在中央人大工作会议上的讲话。

1栗战书委员长在第十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话。

2监督法第三条规定：各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当围绕国家大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。

3习近平总书记2015年3月24日在十八届中央政治局第二十一次集体学习时的讲话。

1习近平总书记2021年10月13日在中央人大工作会议上的讲话。

2栗战书委员长在十三届全国人大常委会第一次会议上的讲话。