推动人大制度在开发区有效运行

开发区作为上一级政府的派出机构，不是地方一级政府，又实际行使着地方一级政府的职权，但由于没有一级国家权力机关，上一级人大及其常委会对开发区重大事项决定和监督等职权的履行较为薄弱，很少以决议方式对开发区重大事项作出决定，很少就辖区内重大项目建设、重点工作开展和重要民生工程实施等开展监督，大部分开发区没有建立人大机构，一些已经建立的开发区人大机构主要承担着上传下达和协调职能，监督工作难以有效开展。经过几十年的发展，开发区已从以招商引资、产业发展、科技创新等为主要功能，成长为区域经济发展的增长极、科技创新的示范区、体制改革的试验田、新型产业发展的先行区、高端人才的集聚地。随着开发区区域的不断扩大、经济体量的持续扩大，许多开发区内外资企业与产业工人数量大幅上升，各类上级政府部门派驻和派出机构逐步建立健全，许多开发区还设立了审判机构和检察机构，新社会阶层、新社会组织形态不断涌现，区域内公众思维开放、视野开阔，对公共事务的关注、知情、参与的要求越来越高，原有的管委会管理模式远远不能适应形势和任务要求。

开发区包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区和国家旅游度假区等类型。截至2018年3月，我国现有国家级开发区552个，省级开发区1991个[1]，以及超过2万家各类主题产业园，创造了超过40%的国内生产总值和地方公共预算收入。与开发区资源多、发展快、权力集中形成鲜明对照的是，开发区人大制度缺失、监督薄弱、群众话语权少的问题一直比较突出，不少开发区成了经济上的“巨人”、民主政治建设的“矮子”、人大工作的“盲区”[2]。新时代开发区治理体系不仅应有招商引资、产业发展、科技创新等经济职能，还应该包括社会建设、民主政治等领域体制机制和法律法规安排。推进人大制度在开发区有效运行，是提升开发区治理效能，实现区域内政治生活、经济生活、社会生活协调统一，推进开发区高质量发展的迫切需要，更是深入践行全过程人民民主的必然要求。

一、新时代开发区人大工作的探索与创新

近年来，针对开发区人大工作的薄弱环节和存在问题，各地积极适应开发区转型发展需要，加大探索创新力度，不断完善体制机制，开发区人大工作逐步呈现机构从无到有、队伍从弱到强、方式从单一到多样、效果从不明显到较突出的良好局面。

（一）优化体制机制安排，提升制度化规范化水平。近年来，全国多地制定出台文件，统一区域内各级各地加强人大对开发区实施具体监督的认识、路径和方法，这是新时代坚持和完善人大制度的有益探索，有利于加强开发区人大工作和建设，提升开发区治理水平。

2012年，中共广州市委出台《关于进一步加强和发展人大工作的意见》。2014年，山东省人大工作会议通过《中共山东省委关于进一步加强和改进人大工作的意见》。2019年10月，中共浙江省委《关于高水平推进新时代人大工作和建设的意见》指出，“在国家级开发区功能区探索设立人大常委会工作委员会”。2022年10月，中共无锡市委出台《关于进一步加快开发区人大工作高质量发展的意见》，明确市和市（县）区人大常委会对开发区经济发展和重大事项监督、财政和国有资产管理工作监督、债务管理工作监督等8个方面工作重点。无锡市辖各县（市、区）人大分别制定代表建议办理、代表小组活动和居民议事会等方面具体工作制度，健全完善吸纳民意、汇集民智工作机制，推动开发区人大工作有序有效开展。2023年11月，江苏省人大常委会召开全省开发区人大工作会议，研究出台《关于加强开发区人大工作的指导意见》。《意见》针对开发区人大工作实践中存在的短板弱项，探索顺应时代要求、符合开发区特点、充分发挥人大制度优势的开发区人大工作机制，明确设立人大开发区委员会、建立人大代表联席会议、开发区人大工作内容、支持和保障人大代表更好依法履职等内容，是现行体制框架下开发区人大工作运行机制的探索创新，对于加强和改进开发区人大工作，实现开发区人大工作和建设的制度化、法治化和规范化，推动新时代开发区高质量发展、高效能治理具有重要意义。

（二）打造民主议事和实践平台，畅通民意表达渠道。民主民意表达平台和载体是人大代表联系群众、吸纳民声民意的桥梁，更是践行全过程人民民主的平台。近年来，多地开发区将打造系列化、接地气、有实效的民主议事和实践平台作为保障和支持人大代表履职、推动开发区人大工作的重要抓手，推进实践平台高质量运行，让人民群众通过这些平台感受到最广泛、最真实、最管用的人民民主。

一是“准人代会”。开发区没有正式的权力机关，多地开发区组织召开一年一度的开发区“一委两院”情况通报会或人大代表联席会议，在形式上除没有选举任务外，类似于行政区人代会，呼应了开发区内人大代表和居民群众知情议政需求。河南洛阳高新区、辽宁鞍山市开发区等每年都组织驻区的省、市、区三级人大代表和其他方面人员，在人代会后召开开发区人大代表联席会议，听取年度开发区“一委两院”工作报告和人大工作委员会工作报告，有力地保障了代表的知情权和监督权。

二是开发区街道议政代表会议。在工业化、城市化发展过程中，开发区内的不少乡镇改成了街道，街道不设有人民代表大会这一最基层的地方国家权力机关，街道决策层听取民情、收集民意的法定渠道出现缺失，而这一层面的选民群众也缺少了一个反映民意、参政议政的重要渠道。近年来，多地开发区在街道探索组建以人大代表为主、由选民共同参与的街道议政会议，参与街道重要决策的调研、论证、监督，及时收集并反映辖区居民意见建议，推进街道、开发园区的经济社会和民主政治发展。开发区街道议政代表会，填补了乡镇改街道后人大监督工作“缺位”、民意反映法定渠道“断层”的不足。

三是人大代表履职“家站点”。多地开发区推进人大代表履职“家站点”建设、管理、使用，将开发区各级人大代表编入人大代表“家站点”，组织开展学习宣讲、民意汇聚、代表履职、民生服务、示范引领等活动，促进人大代表倾听民意、汇聚民智，进一步畅通人大代表联系人民群众、人民群众参与开发区民主政治渠道。江苏淮安经济技术开发区创设“人大代表专业工作室”，围绕优化营商环境、畅通政企沟通等开展活动，打造“政企互动的新桥梁、营商环境的监督哨、代表履职的金名片、助企发展的好平台”。

（三）拓展工作领域，消除人大履职“盲区”。近年来，各地积极探索开发区人大工作与发挥开发区功能作用结合，把人大制度和法治理念有机融入开发区治理之中，以创新性思维不断拓展履职范围和路径，消除对开发区财政预算、重大事项等监督盲区。

江西萍乡开发区制定《开发区人大代表列席重大开发建设项目会议制度》，人大代表参与重大开发建设项目引进、论证、建设等监督，深入项目建设“一线”现场调研视察，提出意见建议，实现重大开发建设项目全过程监督。浙江丽水市人大将经济开发区经济社会发展列入监督范围，逐步形成对丽水经济开发区经济社会发展计划及财政预算编制、执行、决算的全面审查和全过程监督，形成了以财政监督为重点、产业监督为关键、制度监督为基础的开发区人大监督新模式。2020年，丽水市人大“探索开发区人大监督新模式”项目获评第二届“浙江人大工作与时俱进奖”优秀奖[3]。浙江平湖市人大加强对开发区国有资产管理情况监督，涵盖经开集团国有平台公司的所有资产管理活动，即流动资产、固定资产、无形资产、在建工程和对外投资等，既有静态账面信息的监督，又有动态资金流向的监督；既有资产处置、融资运营的监督，又有机制管理、责任审计的监督[4]。江苏省泰州医药高新区建立专题汇报制度和评议制度，组织人大代表听取高新区“两院”专题工作汇报，不定期组织代表参与旁听庭审，监督“两院”工作和司法人员履职情况，不定期组织人大代表对行政审批、安监、环保等执法部门进行工作评议，促进依法行政、公正司法[5]。

（四）强化机构建设，夯实开发区人大工作基础。开发区人大机构建设是加强开发区人大工作的基础和保障。通过设立人大机构，可以让开发区的人大代表更好地履行代表职责，积极建言献策，听取和反映联系选举单位人民群众的意见和建议并接受监督，促进开发区的经济建设和社会发展。开发区人大机构的建立过程，是一个大胆创新、勇于实践的过程。

近年来，各地在法律规定范围内，紧密结合自身实际，积极探索具有地方特色的有效的人大机构设置路径，开发区人大机构从“真空盲区”到党工委代管、到人大工作联络处、再到人大工作委员会，直至转变为正式行政区的人大及其常委会，开发区人大机构建设取得了显著成绩，开发区人大机构逐步成为人大工作的实施者、代表活动的组织者、群众利益的反映者、民生改善的推进者和和谐稳定的促进者，为推动开发区经济社会高质量发展发挥了不可替代的作用。目前，各地开发区人大机构的组织形式共有在开发区设立人大常委会派出机构（开发区人大工作委员会）、在开发区党工委下设代表联络机构、健全和强化未设立人大机构的开发区内乡镇和街道人大组织、在人大常委会机关设立开发区人大机构、开发区人大与政协机构联体合署办公、在开发区行政区合一管理体制下建立人大及其常委会等6大类型。2021年1月，全国首个人大开发区专门委员会正式设立，2022年1月，无锡市所辖县（市、区）人大均成立开发区专门委员会。人大开发区专门委员会由人大产生，代表人大履职，对人大负责并报告工作，闭会期间接受人大常委会领导，是现行体制框架下开发区人大机构设置和运行机制的探索创新，提升了开发区人大工作的法定性、完整性、权威性和专业性，实现人大履职法定权威与专委会履职灵活高效统一，推动开发区人大制度和人大工作落地落实[6]。

二、深入践行全过程人民民主，推进开发区人大工作创新发展

全过程人民民主，是新时代我国民主理论与实践的重大创新，是对西方民主实现机制的超越，开辟了人类政治文明发展新境界。党的二十大报告明确提出全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，将“发展全过程人民民主”写入中国式现代化的本质要求，并把“全过程人民民主制度更加健全”作为到2035年基本实现社会主义现代化的目标。开发区人大工作是人大制度的重要内容，是全过程人民民主制度体系的重要方面，是开发区依法治理有效治理的具体实践，也是新时代开发区高质量发展的重要保障。当前开发区人大工作发展势头向好，作用日益显现，但整体较为薄弱，仍存在许多亟须研究解决的问题。突出表现为开发区人大制度缺乏法律支撑；上级人大对开发区人大工作支持不够，缺乏统一规划指导；开发区人大机构职能缺位、工作不规范，各地开发区人大工作不均衡；开发区权力监督机制薄弱、重大决策缺乏制度程序规范；等等[7]。新时代开发区人大工作要积极适应中国式现代化发展要求，适应人民群众政治参与热情提高、保障自身利益诉求加大的新形势，按照全过程人民民主要求，提升开发区人大工作常态化、实效化和法治化水平，推进开发区在新的起点上实现新的更大的发展。

（一）加强党的领导，为开发区人大工作发展提供坚强保障

就地方实践来讲，党委在本行政区域内发挥着总揽全局、协调各方的领导作用，是开发区人大工作的构建者、推动者和实践者，在开发区人大工作的制度设计、实践探索、机构设置、人员配备、氛围营造等诸多方面发挥着极其重要的作用。党的领导在推动人大工作体制机制向开发区全覆盖的过程中始终占统领性地位，凡是开发区人大工作发展较好的地方，无一不是党委高度重视、加强谋划的结果，开发区人大工作发展必须牢牢把握坚持党的集中统一领导。各级党委要站在全面依法治国、完善开发区治理结构、加强开发区基层民主建设、推进人大制度和人大工作与时俱进的政治高度，充分认识做好开发区人大工作的重要性和必要性。要把开发区人大工作和建设摆在更加重要位置，列入重要议事日程，及时协调解决开发区人大工作和建设中遇到的困难和问题。开发区党（工）委要把开发区人大工作纳入开发区工作重要内容，建立健全党（工）委领导下人大工作开展的相关制度机制，建立定期听取开发区人大工作汇报、书记联系人大工作等制度，积极为开发区人大工作提供良好的履职条件和环境。

（二）强化体制机制建设，推进开发区人大工作规范化发展

现代政治体系的构筑模式包括了两个方面的内容，即价值层次的理论和操作层次的理论，前者确定政治体系的基本原则和方向，后者将前者转化为具体的步骤、程序、规范[8]。人大制度价值本身并不能直接转化为治理实践，必须辅之以相适配的机制才能让理论中的制度转变为实践中的制度，让制度优势真正转化为治理效能。目前，开发区人大工作处于起步阶段，存在诸多问题和困难，都直接或间接与开发区人大工作运行体制机制建设缺失有关。从这个意义上来说，推进人大制度在开发区有效实施，关键是建立和完善开发区人大工作运行体制机制，真正实现“有法可依、有章可循”。

适时启动开发区立法，完善开发区管理体制，特别是开发区人大制度设计，明确开发区人大工作机构、职能等，将开发区行政司法权力的产生和运行全面有序纳入法治轨道。在立法修法暂时难以出台的情况下，人大常委会可以出台相关指导性文件，明确开发区人大机构性质、地位、领导关系、工作职责、人员配备等，实现开发区人大工作制度化、法治化和规范化。开发区人大机构要完善组织制度、会议制度、工作程序、运行机制等运作制度，积极探索适合开发区人大工作的规则和办法，围绕预算监督、视察检查、工作调研、建议督办、联系选民、履职登记、述职评议、学习培训、政情通报等方面工作内容，探索机制和办法，并在实践中不断健全完善。要研究开发区街道议政代表会议等议事平台运行中存在的问题，对会议组织领导、议题内容、程序安排、监督制约等进行规范。

强化人大常委会在开发区人大工作中的主体地位。人大常委会每年应选择确定有关开发区工作方面的议题，通过听取专项工作报告、视察、执法检查等形式，监督检查法律法规和人大常委会决议决定的贯彻执行情况，监督检查开发区国民经济和社会发展计划、财政预算执行情况，以及城市建设管理、社会治理等工作开展情况。就关系开发区发展全局的政治、经济、文化、环境等重大事项，人大常委会要依法行使决定权。人大开发区委员会要建立健全议事制度和工作制度，建立与开发区管委会和开发区“两院”工作联系制度，有效发挥提出议案、会议审议、听取专题汇报、调查研究等职能作用。充分发挥开发区人大机构作用，人大常委会在开展视察、调研、执法检查、工作评议等活动时，安排开发区人大机构围绕议题开展相应活动，提出建议意见，为人大常委会起草视察调查报告提供第一手资料。

（三）提升履职绩效，增强人民群众获得感和幸福感

民主的生命在于实践。全过程人民民主不仅具有完整的制度程序，而且具有全面的民主实践。开发区人大工作要坚持过程民主和成果民主、程序民主和实质民主的辩证统一，立足真实，贴近实际，从实处着眼，用实绩说话，不仅使人民群众参与意愿增强、参与形式创新、参与广度深度渠道不断拓展，同时使人民的获得感、幸福感、安全感不断提升，真正把发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享落到实处。

精准对接发展所需、基层所盼、民心所向。要坚持把民之亟需、民之所望作为开发区人大工作的重点，找准基层和人民群众的操心事、烦心事、揪心事，更加注重社会事业的发展和民生问题的改善，选择群众关注的安置就业、收入分配、教育卫生、社会救济等社会建设方面的问题实施监督，推动政府着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要坚持发展是硬道理的战略思想，找准中心工作与人大工作的结合点和切入点，围绕实体经济壮大、重大项目建设、龙头企业发展、高新企业培育、金融服务体系建设、产城融合等进行议事监督，监督和支持开发区突出发展主题，大力发展生产力，不断增加社会物质财富，为解决民生问题提供坚实的物质基础和保障。

扩大公众参与。习近平总书记强调，“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利”。这一论断阐述了人民的持续参与是衡量民主质量的重要标准。要着力构建人大听民声、访民情、问民意、集民智的立体化民意收集整合机制，通过面向社会公开征集议题、组织视察调查、接待来信来访、公众旁听人大会议、举行听证会或者专家论证会、人大信息公开等渠道和形式，推进人大和人大代表与人民群众的密切联系，推动开发区公众广泛、多方面、多渠道、常态化、有效参与开发区经济和社会事务管理。把推进基层民主政治建设、保障人民群众民主权利作为开发区民主政治建设的重要内容，指导和规范基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度，将民主的原则与运行机制落实到城乡社区、企事业单位和“两新”组织等区域单元和职域单元，激活人民群众在日常生活中的持续性参与。

提升履职质效。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民要解决的问题的。”加强调查研究，掌握真实情况、弄清事物本质，做到说实话报实情，重实际出实招。开发区民主议事和实践平台，不仅仅是开几个会、搞几次活动，更应是大家表达意愿、传递智慧的平台，收集反映民意、推进解决问题是民主议事和实践平台运作的根本目的。要提升开发区人大代表联席会议、街道议政代表会议、人大代表“家站点”等民主议事和实践平台的运行质效，建立“问题收集—分类交办—跟踪督促—结果反馈”的闭合回路，加强协商意见和问题整改的跟踪反馈，使议政协商有议有行、有序有效，彰显民主议事和实践平台作用和价值，提升开发区辖区群众获得感和认同感。

（四）加强能力建设，夯实开发区人大工作基础

“政治制度是人的劳作，它们的根源和全部存在均有赖于人的意志。政治机器并不自行运转，正如它最初是由人制成的，同样还需由人，甚至是普通的人去操作。”[9]开发区人大高效能履职的内在要求是加强自身能力建设，这是开发区人大工作的决定性基础性工作。

优化开发区人大专门委员会组成人员的素质和结构。打破传统思维，在专门委员会组成人员配备上，从过去的“干部退前安置机构”回归到“国家权力机构”这个定位上来，切不可将人大干部视为“二线”职位安排。注重吸收具有经济发展、园区开发、管理、科技创新、社会治理知识的专业人员进入开发区人大专门委员会队伍。配齐配优开发区人大机构专职工作人员，持续深化作风建设，大力弘扬开发区人的开发精神，提升开发区人大干部的政治把握能力、履职行权能力、服务保障能力。建立专家顾问制度，聘请智库专家、行业领军人物作为开发区人大工作咨询专家，为开发区人大工作提供专业支持。推动数字技术与人大履职深度融合，创新打造开发区人大履职场景应用，建立符合本地实际的数字化管理办法和工作流程，促进开发区人大工作提质增效。

重视提高开发区人大代表履职能力。加强人大代表履职学习培训，提升人大代表主体意识和专业素养。搭建平台和载体，组织代表深入基层，加强问题调研和民意收集，促进人大代表与选民群众联系，畅通民意表达渠道，让选民群众诉求得到及时回应。合理安排活动频次，创新活动形式，加强人大代表与开发区人大代表联席会议、街道议政代表会议的联合联动，提高人大代表履职实效性。完善人大代表建议转办、督办与反馈机制，提高人大代表建议落实效果。加强代表履职考核，将人大代表参会、审议发言、提出建议意见等列入考核内容。完善和落实人大代表履职登记及公开制度，深化人大代表向选民群众述职活动，接受选民群众监督评议。

加强理论研究和工作宣传。开发区人大工作是一个新事物，总体处于起步阶段，部分开发区还处于萌芽时期，开发区如何坚持和完善人大制度是一个迫切需要直面和加以解决的重大理论和实践问题。目前，开发区人大工作理论研究总体比较薄弱，要有组织、有计划开展开发区人大理论和实践研究，重点对开发区人大代表选举、人大代表履职、人大工作机构设置、重大事项决定、监督工作开展等问题开展研究，提高研究水平，把握工作规律，以新的理论推动新实践、解决新问题，以丰富的理论成果指导和引领开发区人大实践发展。

参考文献

[1]中国开发区审核公告目录（2018年版）[OL].（2018-02-26）国家发展改革委网站.

[2]黄胜平.与时俱进， 建立我国开发区人大制度[N]，中国高新技术产业导报，2016-07-04.

[3]丽水：补齐开发区监督短板[J].浙江人大，2020（8）.

[4]平湖人大：“1+2+3”立体式监督，强化开发区企业国有资产管理监督[OL].（2023-09-01）嘉兴人大网.

[5]张金华，周峥嵘.泰州医药高新区建立县级以上人大代表联席会议制度的探索与思考[J].人民与权力，2020（增刊）.

[6]潘国红.开发区人大工作的成功创新与实践：江苏无锡人大设立开发区委员会的意义分析[J].中国高新区，2022（3）.

[7]刘速.中国开发区民主政治建设研究[D].无锡.江南大学，2015.

[8]王沪宁.中国政府与政治：序言[M]//高民政.中国政府与政治.济南：黄河出版社，1993：11.

[9]密尔.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1982：7.

作者简介：潘国红，江苏省启东市人大常委会副主任，全国开发区人大研究会副会长。本刊发表时对原文作了删减。