“化债组合拳”是场及时雨
2024-12-13尹洁
11月8日，全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额，用来置换存量隐性债务。同时，财政部也在当天公布了一揽子“化债组合拳”的具体安排：2024—2026年，每年发行2万亿元地方专项债券，以置换隐性债务；从2024年起连续5年，每年从新增地方专项债中安排8000亿元，累计置换4万亿元隐性债务；2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
“前两项政策，直接增加地方化债资源10万亿元，加上第三项政策，化债规模达到12万亿元。”中国财政科学研究院院长杨志勇对《环球人物》记者表示，“这是近年来出台的支持化债力度最大的一套措施。”
“债”从何来
近年来，地方债问题一直受到舆论关注，但对于问题的成因，很多人不是十分了解。在大众印象里，“债”这个词往往有负面含义，其实在市场经济下，适度的债务是可以调节经济运行的。
“中国人素来有‘无债一身轻’的观念，但随着时代发展，观念也在变化。改革开放前的一段时期，我们国家既无内债也无外债；改革开放后，国库券、住房贷款等债务形式相继出现，大众也逐渐接受了。”杨志勇说。
1981年，我国第一次发行了总金额为40亿元的中华人民共和国国库券。“当时号召大家购买国库券，是为了把人民储蓄的钱用到国民经济建设中来，换句话说，国家是向老百姓借钱搞建设。”杨志勇说。通过发行国库券，中国1981年的财政状况得到明显改善。
同理，发行地方债的本意也是为了促进地方经济的良性发展。按照规定，地方债是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，其收入应全部纳入地方政府预算，通常用于市政工程建设或公益性项目，比如修建高速公路、桥梁、水电系统、公园绿地等。
“当然，政府税收也可以用于这些建设，但有些年份出现经济波动，税收收入可能下滑明显，在这种时候，用发债的方式调节财政余缺，更加方便灵活。”杨志勇说。
但是，如果没有严格的约束机制，一些地方政府会为了政绩等原因过分举债，甚至带来严重后果。比如已落马的贵州省政协原副主席李再勇，从2013年到2017年，在其担任六盘水市委书记期间，推动兴建了23个旅游项目，其中有16个已被贵州省列入低效闲置项目。
当时，李再勇认为自己“离中管干部只有最后一步了”，希望搞一点大动静，“这样才能够引起上级的关注”。为了建项目，他不顾当地财政的实际承载能力，盲目举债，仅债务利息一项就给国家造成了9亿多元的重大损失。在他主政六盘水的3年多里，当地新增债务达1500亿元，债务增长率超过300%，给当地留下了极其沉重的包袱。
杨志勇介绍，地方债本来是按照国家规定发行的地方公债，这一类属于显性债务，但在现实中还有一类隐性债务，即地方政府通过规定以外的渠道筹集资金、没有被列入预算的债务，也属于地方债的范畴，此类问题更加突出。
2024年9月，财政部通报了8起地方政府隐性债务问责典型案例，包括：天津市天津港保税区向地方国有企业直接借款，新增隐性债务73.97亿元；湖南省属公办职业学校以租代建，新增隐性债务4.5亿元；吉林省通化市梅河口市以公立医院等为主体贷款，新增隐性债务2.98亿元；海南省临高县要求代理银行垫款支付且长期未清算，新增隐性债务8.4亿元；等等。
“此次推出的‘化债组合拳’，针对的就是隐性债务。”杨志勇说。
化债思路在转变
截至2023年底，我国地方存量隐性债务规模为14.3万亿元。按照中央要求，存量隐性债务需在2028年底前全部化解完毕。在“化债组合拳”的协同作用下，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，地方化债压力大幅减轻。
“12万亿元的化债力度是符合预期的，也是合适的。”杨志勇说。目前一些地方政府的隐性债务压力很大，之前疲于四处筹集资金还债，难以集中精力搞建设。增加债务限额后，地方政府可以通过发行专项债券来置换隐性债务。
“相比于隐性债务，专项债券的期限结构更加优化，利率更加合理，预计5年内能减轻总计6000亿元的利息负担。这样地方政府的压力就小多了，可以解放出来专注于发展经济、改善民生，获得解决问题的时间。可以说，此次‘化债组合拳’是一场及时雨。”
杨志勇认为，此次置换体现了财政部化债思路的根本转变，过去通常是遇到一个问题解决一个问题，比较被动，代价也高，此次化债则是主动解决问题，让增量财政政策的经济效应得到更充分的释放。
“以前的做法是哪里爆雷就先解决哪里的问题，可谓点状式排雷。但金融市场的风险具有传染性，局部地区的小风险可能会引发市场对其他地区大风险的猜疑。这一次，财政部创新了工作思路，同类问题统筹解决，主动提供一揽子方案，大大提高了化债效率，也体现了在发展中解决问题的思维。”
此外，杨志勇强调，这次的一揽子方案建立在扎实的数据核算基础上，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，让隐性债务显性化，提高了债务管理透明度，这体现了我国政府债务管理水平已经进入新阶段，不仅解决眼前问题，更注重着眼长远发展。
“让新增隐性债务无藏身之处，将进一步巩固增量财政政策的效果。地方政府不是不能举债，而是要借透明的债，要借可以实现有效透明管理的债。”
“不敢借、不能借、不想借”
业内普遍认为，要巩固“化债组合拳”的成效，归根到底是要形成强有力的约束机制，坚决遏制新增隐性债务的形成。早在2013年12月，中央组织部就印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，能否处理好地方债问题成为政绩考核的一项重要指标，对于留烂账离任的领导干部也要追责。
“要保证地方不再新增隐性债务，可以从‘不敢借、不能借、不想借’三方面努力。”杨志勇说，“不敢借，就是加大监管力度、健全惩处和问责机制，而且要问责到个人；不能借，就是要建立一个机制，让地方政府无法通过企业等渠道借钱；不想借，就是让正常的融资渠道更加通畅、丰富，使地方政府可以通过发行债券，满足合理的融资需求。”
今年3月，财政部部长蓝佛安表示，财政部将会同有关方面不断完善地方政府债务管理，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，其中包括健全跨部门联合惩戒，严格落实地方政府举债终身问责制、债务问题倒查机制，“对新增隐性债务和不实化债等行为，发现一起、查处一起、问责一起，加大问责结果公开力度，发挥典型案例震慑效应”。
杨志勇坦言，在现代财政制度下，新增隐性债务是不应该存在的，因为政府的所有收支都应纳入预算。隐性债务的出现，意味着某些政府部门收支不在预算内，因此需要加强政府预算管理，不仅要使地方没有动力去借用隐性债，更要使借债行为易于被发现。
“此前，我们并不是没有此类机制，只是未得到有效实施，或者在实施中走样了。下一步要强化动态治理，创新工作思路，收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后‘救火补漏’向事前‘防患于未然’延伸。让新增隐性债务无藏身之处，将进一步巩固增量财政政策的效果。地方政府不是不能举债，而是要借透明的债，要借可以实现有效透明管理的债。”杨志勇说。
杨志勇
1973年出生于福建，毕业于厦门大学，经济学博士，曾任厦门大学财政系副主任、中国社会科学院财经战略研究院副院长、中国社会科学出版社总编辑、中国社会科学院财政税收研究中心主任、中国社会科学院大学教授等职，现任中国财政科学研究院院长。
