城市共享电动单车治理中的理论问题

摘 要：共享电动单车在我国城市的快速发展，在给人民群众带来便利的同时也产生很多问题。治理这些问题必须依据一定理论。首先明确共享电动单车的准公共物品属性，进而明确政府对其负有监管职责；其次现代公共管理讲求善治，在当代中国就是要“以人民为中心”，共享电动单车治理必须围绕这个中心不断改进；再次必须实现共享电动单车治理的法治化，不仅要尽快地立法还要实现“良法善治”，即围绕“以人民为中心”进行立法并执行。从这些理论及其他相关理论出发制定相应对策，才能解决前述问题。

关键词：共享电动单车 治理 理论依据 公共物品 行政善治 行政法治

近年来共享电动单车在我国城市迅速发展。据艾媒咨询（iiMedia Research）的数据显示，“中国共享电单车投放规模逐年扩大，2021年已投放382万辆，预计2022年将投放495万辆共享单车。”[1]共享电动单车与共享单车相比有很多不同，如前者比前后者马力大、速度快，更易造成交通安全事故；且前者为内含锂电池的机电结构，置于街边长期日晒雨淋容易出现故障，从而导致安全事故甚至自燃起火……这些问题使其治理比对共享单车的治理更复杂、更棘手。[2]运用行政法治理城市共享电动单车必须要依据相关理论。这些理论主要包括。

1 公共物品理论

公共物品理论是现代西方经济学以及公共管理领域中的重要理论。这个理论由亚里士多德最早提出，然后经亚当·斯密、托马斯·霍布斯等思想家不断发展，在现代的集大成者是美国学者保罗·萨缪尔森。萨氏将人类的物品分为两类，即公共物品和私人物品。公共物品具有非竞争性和非排他性的特征，而私人物品则恰好相反，准公共物品的竞争性和排他性位于前两者之间。在现代社会中，公共物品基于其特性一般由政府提供，私人物品基于其特性一般由厂商提供。正如萨氏所说：“高效的公共物品通常需要政府提供，而私人物品则可由市场进行有效的分配。”[3]公法和私法是大陆法系国家对法律的分类，[4]政府提供公共物品必然要遵循行政程序、使用财政资金，其主要由以行政法为代表的公法规制。城市共享电动单车治理，首先要明晰城市共享电动单车的性质。这样才能对症下药，继而实现法治和善治。

继共享单车后，共享电动单车在我国迅速从一线城市向二线、三线城市发展；甚至在有些县城都可见到其踪影，而这些地方共享单车之前从未涉足过。共享电动单车在有些城镇中“野蛮增长”，产生了很多的问题。这些问题的成因有很多，政府市政、交管部门的放权弃责、疏于管理是其中重要原因。这些部门在共享电动单车管理上之所以不作为，很大程度上与它们对共享电动单车的性质认识不清有关。“政府对公共物品或准公共物品的提供负有不可推卸之责，然而并不代表政府必须基于此种职责而由其自身来直接提供此类物品……公共物品与准公共物品的提供逐渐由政府直接提供转向政企合作或由私企提供的方式，政府由以前的直接提供者转变为合作者或监督者。”[5]在城市中，由私人厂商提供作为公共物品或准公共物品的共享电动单车运营服务，政府应对这种运营服务履行监管职责，扮演监管者的角色，其手段就是行政法。共享电动单车涉及城市道路交通，理应由道路交通法律法规调整，这类法律法规在我国属于行政法的范畴。“在我国法律体系中，道路交通法律法规属于行政法的范畴……道路交通管理是国家行政管理的重要组成部分。所以道路交通法律法规是一种行政法律规范。”[6]

2 行政善治理论

党的十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出推进“国家治理体系和治理能力现代化”。在这个背景下，我国正在历经从“行政管理”到“行政治理”再到“行政善治”的重大变革。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[7]传统社会强调“管制”，而现代社会则强调“治理”，两者之间具有很多差异。就以行政管理为例。比“治理”更优异的是“善治”，后者较之前者融入了更多的道德元素，即“善”。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[8]善治具有合法性、法治性、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、稳定性、廉洁性、公正性等十大特征。善治比治理更优越：治理主要表现为方式的改进，属于形而下的层面；善治主要侧重于理念的更新，属于形而上的层面，习近平总书记在党的二十大报告当中阐述了“以人民为中心”的思想：“坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。”[9]共享电动单车解决了城市“最后一公里”问题，其本身具有便民性，某种程度上也体现了“以人民为中心”的思想——增进民生福祉、现代化建设成果惠及人民。

在共享电动单车运营行为治理中，某些城市的做法就难称得上善治，大致可归纳为三类：有些城市“一禁了之”，如杭州市。2017年9月，杭州市出台《促进互联网租赁自行车规范发展的指导意见》，其中指出暂时禁止发展互联网电动自行车。然而同年8月，交通运输部等十部门联合发布的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，其中仅仅是“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”；有些城市像对待此前的共享单车一样“一罚了之”，[10]即经常采用行政处罚（主要是罚款）的方式对待运营商的不规范行为，其中难免存在“以罚代管”之嫌。

这些城市在共享电动单车运营行为治理中，都不同程度地运用了行政法手段，例如制定规范性文件是抽象行政行为，做出行政处罚等是具体行政行为，等等。但这些行为都很难称得上是善治。例如“一收了之”，就徒增了共享电动单车骑行者的费用，就很难称得上是“以人民为中心”的“善治”。在行政管理领域中，我们可以这样理解“行政善治”，即在对同一问题可采用多种行政法手段时，也应坚持“以人民为中心”，即从人民的利益出发选择最有利于广大民众的手段。具体到共享电动单车治理中，就是逐步减少前述“禁”“收”“罚”等强制性手段的运用，而更多应采用行政指导等“柔性”化手段。

3 行政法治理论

行政法治既是行政法的基本原则，更是行政法的基本理念。“行政法治原则乃是行政法之基本原则， 其贯穿行政立法、行政执法及司法审判始终，并揭示行政法的根本价值属性和基本价值目标，是现代宪政法治精神的集中体现。”[11]无论是作为基本原则，还是作为基本理念，行政法治在内涵上都非常地丰富。它强调行政权力的形成来自法律授予，行政权力的行使必须有法律依据，行政机关违法亦要承担相应责任。在迈向全面依法治国的当代中国，行政法治已超越了行政法本身的范畴，而在整个法治建设中居于重要的地位，“行政法治建设是新时代法治中国建设的重要内容”。[12]然而另一方面，行政法治又与行政善治密切相关。古希腊思想家亚里士多德曾指出，所谓的“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律”，[13]即法治等于良法加普遍守法。党的十八届四中全会公报中指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”公报指出“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”而行政法亦然。“法律制定出来是要实行的，如果制定的行政法律被束之高阁，那么即使再好也毫无意义。”[14]良法不仅要“用”更要“善用”，“善用”是广义上的良法的题中应有之义。所谓“善用”，就是要在法律运用的动机、过程以及效果上都始终保持良善。在当代中国语境下就是始终“以人民为中心”，也就是法律运用的动机、过程以及效果都要始终以人民的利益为中心。

在共享电动单车运营行为治理中，从行政法治理论角度看，首先要重视相关的立法。2017年8月，交通运输部等十部门出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》。从广义上来看，“互联网租赁自行车”既包括共享单车，也包括本文论及的共享电动单车。但从内容上看，这份文件主要针对共享单车，而关于共享电动单车只有一句“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”。据此，很多省市在随后制定的有关地方政府规章时都是照抄原文，有些地方甚至变本加厉地将“鼓励”二字删去，变成了“不发展互联网租赁电动自行车”，如前文提及的杭州市。此前，国家文件称“不鼓励发展”共享电动单车，地方文件也称“不鼓励发展”甚至“不发展”共享电动单车，而今现状却是共享电动单车在这些城市中的大发展。有些城市共享电动单车规模已与共享单车等量齐观，甚至有些城市（如商丘市），街面上已见不到共享单车的踪影，而共享电动单车则随处可见。

目前国家和很多地方都没有专门针对共享电动单车运营行为的规范性文件，政府治理共享电动单车仍缺乏有针对性的法律依据。现实呼唤有关共享电动单车的立法尽快地出台。共享单车作为公共物品，需要政府、共享单车企业和市民合作共同管理。共享电动单车亦然。据此而言，这里有两个方面的要求：一是政府固然仍然需要运用行政法的手段施行行政管理，但必须改变以往居高临下的官僚态度，将自己视为合作共同管理其中的一方，甚至是服务者。在这个过程中，“人民”既包括骑行者也包括车辆运营商。“以人民为中心”就是要增进骑行者和车辆运营商利益，至少要保障他们的利益，而不是损害他们的利益。就此而言，前文提及的“一禁了之”“一收了之”，就都对他们的利益有不同程度的损害。二是政府在为达到同一目标而有多种行政法手段可供选择时，应从骑行者和车辆运营商的角度选择最有利于他们的行政法手段，而不能仅选择最有利于政府管理的行政法手段。有些城市对共享电动单车的“一罚了之”，就暴露出政府在共享电动单车运营行为治理中这方面的不足，管理简单、粗暴而非精细化。

4 结语

共享电动单车在我国很多城市的迅速发展，用户数量以及使用量的快速增长，这些都表明它正在日渐成为我国城市居民交通出行中占比较高的工具。它在给城市居民带来出行便利的同时，因管理不善也产生了很多的问题。治理这些问题首先要依据一定的理论基础。城市共享电动单车的公共物品或至少是准公共物品属性，决定了政府有关部门对其具有不可推卸的监管职责。现代公共管理讲求“善治”，其在当代中国的语境下就是“以人民为中心”。而“善治”的前提和保证是“法治”。鉴于我国城市共享电动单车快速发展，必须尽快地制定适宜的立法，实现对其监管的法制化。然而，仅有立法甚至已是“良法”都还不够，还要加以“善用”，这种“善用”在当代中国语境下也要“以人民为中心”。在城市共享电动单车治理中，政府要始终从人民的利益角度考虑不断地改进管理。当然，对于城市共享电动单车治理问题，本文也未穷尽所有相关理论，仅是抛砖引玉，希望引起更多共鸣。

基金项目：2022年湖南省教育厅科学研究项目“城市共享电动单车的行政法规制研究”（编号：22C0955）;湖南女子学院创新创业训练项目“基于相关因素计算分析的城市不同街区共享单车停车点规划与投放量研究”（编号：2020012）。

参考文献：

[1]共享单车行业数据分析：预计2022年共享电单车投放规模为495万辆[EB/OL].https：//www.163.com/dy/article/.HDCCBSMJ05389KLH.html，2021-01-20/2023-09-28.

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