新形势下我国粮食安全面临的主要风险及对策研究

摘要：粮食安全作为国家安全的重要组成部分，对于满足人民生活需求以及维护国家社会稳定具有重要意义。当前，国际经济一体化进程深入推进，但同时也面临着更加复杂和不确定的发展环境。我国粮食安全在供给侧规模约束、需求侧结构优化和规模增加的情况下，处于“紧平衡”态势，未来在保障粮食优质产能和高质量供给方面压力较大。针对当前新形势下我国粮食安全面临的主要风险，应着手从把握粮食安全主动权、积极践行大食物观、提高粮食生产能力、加强预警体系双向防范等方面入手，进一步保障我国粮食安全。

关键词：粮食安全 粮食产业 资源约束 风险防范引 言

近年来，世界面临着地区冲突、极端天气等多种因素的影响，国际粮食市场变得错综复杂。在这个百年未有之大变局的形势下，我国粮食安全不确定性风险加大。据农业农村部数据，2024年夏粮产量2995.6亿斤，比上年增加72.5亿斤；早稻产量563.5亿斤，保持稳定。我国粮食产量在连续9年稳定在1.3万亿斤以上的基础上，预计将首次突破1.4万亿斤[1]。但是，国际粮食形势变化多端，粮食需求在未来相当长时期内还会持续刚性增加。新形势下如何在粮食供给、粮食需求和粮食市场等方面采取行之有效的措施，进而保障我国粮食安全，是摆在我们面前的一大课题。

一、新形势下我国粮食安全面临的主要风险

（一）国际层面

1. 灾难性气候频发，全球粮食危机加剧。受全球气候变暖影响，极端干旱、洪涝等灾害性天气频发重发，加剧了全球粮食危机。自20世纪中叶以来，全世界200余条主要河流中约有1/3径流量明显减少，对粮食生产造成了极大的威胁，导致粮食主要产区大面积减产。据《2023年全球粮食危机报告》统计，2022年，全球有58个国家和地区约2.58亿人遭受严重粮食危机影响，比2021年多了0.65亿人，全球粮食不安全风险进一步恶化。

2. 粮源供应链不稳定，进口来源集中单一。国际市场上，粮食供应链不稳定，地区动荡事件频繁发生，如俄乌战争逼近核灾难边缘，巴以冲突升级为中东战争，利比亚内战不断，苏丹战争一触即发等等，这些严峻的国际形势都对全球粮食安全造成了严重冲击。巴西、美国和阿根廷是我国进口大豆的主要进口国，其中巴西的进口量占比高达59.70%；美国和乌克兰是我国进口玉米主要的两个进口国，其中美国的进口量占比直接占比72.1%（见表1）。我国粮食进口依存度不断增加，如果国际市场一旦出现突发性事件，将威胁我国粮食体系价格和稳定性。

3. 国际粮食形势严峻，粮食治理问题突出。粮食安全问题产生的根本原因是全球经济生产率低下，缺乏全球统一治理机制。由于全球粮食安全问题突出严重，以及贸易政策对粮食临时收紧的趋势，使得多个国家的海外粮食进口受到威胁，进而影响到全球粮食供应链的稳定性。高水平粮食自给率和稳定的国内供应链，使得短期内我国粮食安全受影响较小[2]。但随着粮食需求刚性增长以及国际粮食供应链不稳定，这种影响也可能会逐渐显现，从而影响我国粮食安全格局的稳定性。

（二）国内层面

1. 资源环境双重约束，粮食生产能力受阻。一是水资源短缺，用水量分配不均。随着工业化、城镇化的加快，工农业用水量迅速增加。据2022年国家统计年鉴，2022年，我国水资源总量为27088.1亿m3，用水总量为5998.2亿m3，人均用水425m3，其中，农业用水3781.3亿m3，占63.0%，工业用水968.4亿m3，占用水总量16.2%。二是耕地资源趋紧。近年来，我国面临着极端气候等多种因素的挑战，这些因素对可持续利用耕地资源造成了较大压力。三是粮食生产设施建设滞后，部分高标准农田建设质量不高。低产田依旧占到耕地面积的22%。2023年以来，全国农作物累计受灾面积高达6310万亩①，各地农作物受损严重。水利和灌溉设施方面，存在布局不合理、老化现象，其中有超过30%的水利、灌溉设施需要进行升级和维护。农田基础设施薄弱的状况使得抗灾减灾能力薄弱，影响全国粮食增产与粮食安全的平衡与增长。

2. 粮食供需紧平衡，流通环节浪费突出。粮食浪费是全球性问题，随着人们生活品质的提高，粮食需求结构逐渐增长，我国粮食供需结构长期紧平衡。《2023中国食物与营养发展报告》显示，2022年浪费损耗总量4.6亿吨，经济损失1.88万亿元，相当于农业总产值22.3%，尤其粮食人为浪费严重，一年下来，我国每年浪费粮食大约有一千亿斤，这些食物可以供3.5亿人食用一年，这导致了食物的大量浪费[3]。其中粮食产业链损耗主要集中在生产及产后处理和消费环节，占总量76%。由于储粮不合理而导致的粮食减产，在全国范围内，每年都有10%左右的粮食减产，其中最严重的地方甚至达到了30%。

3. 科技创新能力弱，粮食产业竞争力不强。目前，我国缺乏具有自主知识产权的产品和品牌，难以获得核心技术的自主控制权，影响了产品品质、自动化程度、零部件使用寿命。同时，在稳定性、可靠性和处理机制等多方面，也落后于发达国家。一些储备企业在粮食进出库运输中，由于仓储设施建设不够完善，运输工具落后，在运输中转过程中粮食损耗较严重。

二、其他国家应对粮食安全面临风险的经验借鉴

（一）注重政策支持，出台粮食相关补贴政策

粮食补贴政策的实施为确保粮食安全战略提供了有力保障，同时有效缓解了粮食危机。为了维护农民利益并保障本国粮食安全，美国于2002年出台的《农业安全与农村投资法案》，针对粮食补贴手段和补贴范围进行了扩大完善，增加原有补贴对象的直接补贴率[4]，有效保障了农民经济效益。1978年日本重新修订完善了《粮食管理法》，包括价格支持政策、农业现代化设施补助、农田基础设施补助等多项粮食政策[4]。这些政策不仅保障了本国农户种粮的利益，还调动了农户种粮积极性，推动了粮食产业的发展。

（二）注重科技支撑，推动粮食产业机械化

农业机械化是实现现代农业和保障粮食安全的重要基石。美国作为农业科技领先国家，在农业科技的研发和应用方面具有显著优势。由于美国耕地多数为平原地区，这种规模化经营模式为粮食生产带来了高效和稳定的收益。同时，日本在农田宜机化改造的基础上，特别关注开发适合山地和丘陵地区作业的小型农机。尤其在科技的支持下，日本推动粮食产业结构的升级，提高了农业生产效率。这些举措缓解了日本社会老龄化问题，还提高了粮食生产效率，粮食产量明显增加。

（三）注重预警机制，构建粮食应急防范体系

预警机制的建立和应急体系可以降低风险损害程度。当前，在贸易保护主义盛行、地缘政治博弈不断加剧、极端天气频发的背景下，全球粮食产业链供应链正面临前所未有的挑战，许多国家都致力于构建更加完善的粮食安全预警系统。欧盟已设立农业观测站等粮食安全预警系统，向公众提供气候变化和市场波动信息，以便拓宽粮食安全应急管理渠道，整合粮食安全应急管理资源，更加及时高效地应对粮食安全危机[5]。

（四）注重国际合作，加强国际粮食资源整合利用

拓宽粮食进口渠道，促进粮食产业全方位发展，确保粮食安全不仅需要国内粮食产业的发展，还需要依赖国际市场和国际资源。欧盟采取了相对严格的外资保护政策，为外资进入提供了实际保障。跨国公司的外资和粮食生产技术共同涌入，推动了欧盟粮食产业水平的提升。日本则通过海外囤地、兼并、投资建厂等手段，在国外建立了粮食生产一体化产业链，构建了稳固的粮食合作伙伴关系，为日本粮食产业的发展创造了良好的外部环境，确保了粮食进口的安全和稳定性[6]。

（五）注重生态环保，推进粮食节约减损工作

积极出台节约粮食的法律法规，贯彻粮食全产业链生态环保，推进粮食产业链节约减损是至关重要的。日本通过提高粮食产业链整体效率，鼓励推动各企业优化粮食生产过程，进而达到了粮食生产链整体减损的效果。欧盟通过减少粮食浪费来促进节能减排和绿色发展，一些国家如法国、德国、丹麦、奥地利等已经设立了减少食物浪费的具体目标。韩国于2009年出台了《饮食生活教育支援法》，成立了饮食生活教育委员会，帮助国民形成良好的饮食生活习惯，该举措一定程度上减少了粮食浪费[7]。

三、新形势下应对我国粮食安全面临风险的对策建议

（一）不断提高粮食生产能力，推进粮食产业产能发展

第一，严守耕地红线，完善耕地占补平衡制度，提高高标准农田建设资金投入水平。坚持贯彻“藏粮于地”战略，实施“长牙齿”的“硬杠杆”来保护耕地，提高土地利用率，平整土地，改良土壤，增强土地储备能力。同时，大力推进高标准农田建设，扩大稳产高产旱涝保收农田面积，实行国家黑土地保护工程[9]。完善耕地保障安全体系，加强对耕地破坏行为的处罚与追究。加强盐碱地综合治理，要坚持节水、改土、合理利用盐碱地、冬闲田、撂荒地等措施，把“无形良田”翻好，提高粮食生产的综合能力。

第二，切实做到水资源有效利用，推进节水灌溉设施建设。在水资源分配和使用上，构建水资源有效分配、利益调节和补偿机制，实行一体化管理。推动水土资源节约、节约设备的科技创新及推广应用，提升农业用水效率。满足农业灌溉的需要，加快水利科学技术的创新应用，大力推行污水资源化、水源地循环利用等措施。

第三，健全种粮农民收益保障机制，加大粮食主产区扶持力度。在农户种粮财政补贴方面，尤其应以实物补贴为主，对农户进行直接补贴，做到应补尽补、应补尽补，让农民种粮有钱赚，种粮有钱花。同时，注重塑造“新农人”模范作用，组建一支“新农人”队伍，具有扎实的素养，丰富的技能，有力的示范带动作用，能为农助农，兴乡带乡，以农为本。

（二）强化粮食智能科技支撑，推动产业高质量发展

第一，种子是农业的芯片，加大种业科技攻关投入，掌握自主知识产权。深入实施种业强国振兴战略，用中国种子保障中国粮食安全[8]。提高粮食科技化水平，必须坚决贯彻“藏粮于技”战略，着力推动种业及粮食产业发展工作。为实现粮食安全的可持续性保障，培育具有“中国特色”的优良品种，破解种质种源“卡脖子”问题，提高种子研发效率，加快高标准种子库建设，缓解种业对外依存度，实现种业主控权，从体制源头提高种业国际竞争力，促进粮食生产力发展。加快数字经济和粮食产业深度融合，构建科技含量高、附加值高的开放式粮食产业体系，开创现代化的粮食产业新格局。

第二，完善粮食生产收储加工体系，构建系统有效的粮食全产业链发展模式，提高粮食产业体系的抗风险保障能力。构建系统高效的“产、购、存、销”为一体的粮食生产全产业链开发新模式，并积极推动我国粮食生产工业现代化进程。建立完整的粮食产业链条，从粮食种植、加工到销售的全过程加强衔接，可以有效提高资源利用效率，降低损耗。同时提高粮食产业附加值，推动我国食品向更高端市场延伸，实现农头工尾的转变，从而促进农户增收。

第三，提高储粮水平，减少粮食损失。针对目前我国粮食储备制度不够完善、仓储设施较差等问题，加快粮食储藏的基础设施建设，建立现代化、高水平、新科技的储粮体系。加大财政资金支持力度，更新全国各地主要粮库的陈旧储存设施，完善粮食装卸、储存、运输风险制度，及时应对粮食各种风险事故，尽最大可能地减少储存时的损耗。

（三）高度重视粮食安全，加强预警体系双向防范

民以食为天，粮稳天下安。粮价的起伏变化对弱势群体的影响是最大的，在粮食危机、战乱等事件中，弱势群体容易沦为“牺牲品”。要高度重视粮食安全，加快粮食防灾减灾体系建设，提高各粮食主产区的灾害风险监测预警能力，建立全面的应急管理机制，扩大各地综合线上线下应急救援平台。加大对粮食生产基础设施的投入，提高农业灾害防治水平，加快旱涝保收、稳产“吨粮田”发展步伐。重视防灾减灾和应急储备管理体系建设，建立健全国际粮食资源风险防控体系。

（四）把握粮食安全主动权，构筑多元化进口格局

加强与“一带一路”沿线国家和地区的粮食贸易合作，深化地缘优势和政治互信，不断寻求扩大粮食进口新源国的途径，加快我国粮食进口渠道和重心的转变。提高国际进口市场的稳定性，从而保证国内粮食安全，减少集中地缘政治风险带来的进口粮食压力。因此，要高度重视我国粮食进口问题，全方位夯实粮食安全根基。巩固现有粮食合作关系，拓展粮食进口多元化、高质量市场，积极发展新型粮食贸易伙伴关系，建立安全稳定的粮食贸易新体系，积极应对粮食进口及出口隐患[9]。

（五）广泛参与粮食安全治理，致力全球粮食共同体建设

构建粮食开放合作国际新格局，加强粮食安全和减贫领域的合作，摆脱粮食保护主义困境，倡导各国扛起保障国际粮食安全的责任与担当。加强与世界粮食产业链深度融合，提高我国在多个关键领域及粮食贸易过程中的主动权和话语权。在“一带一路”建设背景下，加强同沿线各国和地区的粮食贸易合作，加大对粮食产业的资本和技术的出口，为多个国家的粮食生产提供更多的积极支持，积极帮助广大发展中国家增强粮食安全保障能力，提高粮食生产能力，推动粮食贸易稳步发展。倡导主要粮食生产国和净出口国控制粮食能源化利用、缓解粮食市场供应紧张，释放各国出口潜力，降低粮食贸易和技术壁垒，积极推进全球粮食安全共同体治理的建设。

（六）积极践行大食物观，加快节粮减损行动

坚持推行大食物观，构建多元化食物供给体系。号召全民参与到节约粮食、减少粮食损失行动中来，增强全民节约意识、推动建设节约型社会。促进粮食生产、加工等多个环节的可持续发展，降低粮食损耗浪费比例。推进农民科学生产、科学储粮，鼓励科技创新，改进技术装备，推进粮食加工产业升级。大力宣传节约粮食的重要性，引导全民养成“惜粮轻浪费”的社会价值观念。同时，要提倡全民量力而行“食”，深入开展“光盘行动”，为维护粮食安全贡献自己的力量。

结 语

粮食安全是“国之大者”。复杂多变的国际局势、缘政治和粮食供应链的不稳定性、粮食生产资源稀缺、粮食产业技术滞后、种子资源的“卡脖子”、粮食浪费损耗等都是影响我国粮食安全稳定的重要因素。新形势下要积极加快国家粮食安全战略的落实，在“藏粮于地”和“藏粮于技”战略的深入推进下，加速实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，推进全国高标准农田建设，稳定粮食产量与播种面积，巩固大豆扩种成果，提高粮食单产水平。加强粮食加工、储藏等技术升级，重点加强我国种业核心技术攻关。在号召加快节粮减损条件下，推动国际粮食资源的有效分配与国内市场的深度结合，构建多元化粮食市场格局。

参考文献：

[1]新华社.今年粮食产量预计将首次突破1.4万亿斤[EB/OL].（2024-10-25）[2024-10-31].http：//www.news.cn/politics/20241025/f37b1bf922f94b0d8de3983ac8240c76/c.html.

[2]林海，罗璇.全球粮食安全治理体系变革与中国粮食安全保障研究[J].粮油食品科技，2023，31（04）：18-27.

[3]姚毓春，夏宇.日本、韩国粮食安全现状、政策及其启示[J].东北亚论坛，2021，30（05）：83-98+128.

[4]黄玉屏，黄毅.国际粮食补贴政策与措施比较[J].湖南工程学院学报（社会科学版），2018，28（03）：1-6.

[5]余福海，陈招希.欧盟危机时期确保粮食供应与安全的应急规划研究：政策背景、顶层设计与借鉴启示[J].世界农业，2023（12）：31-42.

[6]钟宇平，冷佳璇，谢思，等.粮食安全目标下我国农业对外投资的现状及日韩经验借鉴[J].金融经济，2023（09）：83-88.

[7]罗利丽.国外扩大国产农产品消费的策略分析——基于韩国的考察[J].北方水稻，2020，50（04）：57-61.

[8]闻言.全方位夯实粮食安全根基，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中[N].人民日报，2023-07-13（006）.

[9]徐向梅.全球粮食危机的影响与应对[N].经济日报，2023-02-10（011）.