基层综合执法改革的实践与思考

摘要：在深化综合执法改革的背景下，为进一步推进街道综合执法改革，完善基层治理体系建设，有效解决基层治理中“有责无权”和 “看得见的管不着、管得着的看不见”等隐患。福建省先后印发了《福建省深化综合执法改革实施方案》和《关于深化乡镇（街道）机构改革的意见》，部署推进乡镇（街道）综合执法改革，设置综合执法机构，承担县级人民政府部门的行政处罚权。随着综合执法改革的推进，“基层一支队伍管执法”的实践表明，当务之急是要总结提炼各地的先进经验，打造一套可推广、可借鉴的规范路径，破解基层在社会治理中的痛点、难点，构建权责分明、运行有效的基层综合执法体制，提高基层治理效能。

关键词：法治建设；综合执法；赋权执法；治理重心下移；基层治理

习近平总书记在党的二十大报告中指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，要转变政府职能，完善基层综合执法体制机制。2021年1月，新修订颁布的《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”2021年

8月，中共中央、国务院《关于印发<法治政府建设实施纲要（2021—2025年）>的通知》提出，继续深化行政执法体制改革，坚持乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”的改革原则和要求。2021年底前，福建省各乡镇（街道）均已设置“综合执法队”，并在2022年逐步推进基层赋权执法的进程。2024年4月份，福建省“一体化大融合行政执法平台”的实践表明，“基层一支队伍管执法”的改革已初步实现。但在实践过程中，也出现了一些问题，本文以泉州市鲤城区金龙街道办事处为例，提出承接执法权以来所碰到的问题及解决方法，以期为各地推进乡镇（街道）综合执法改革提供借鉴。

1 存在的问题分析

1.1 执法配套资源保障不足

自乡镇（街道）综合执法改革以来，各级人民政府纷纷将部门的行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使。有的地方甚至为了完成向基层赋权执法任务，“不甘人后”，在条件不成熟，基层无能力承接的情况下，也“一刀切”地将执法权下放。文章作者郭圣莉、张良强调社会治理重心下移以管理、服务、资源下移为突破口[1]。有些地方教条式地将国务院相关文件层层下发，要求基层机构改革，设立“综合执法队”，承担行政执法权。但配套的人才队伍、办公经费和保障制度尚未确立。一方面，乡镇（街道）受机构编制的限制，基层的专职工作人员编制常常不足，“综合执法队”的成员大都是抽调“应急管理站”或是“城管站”的人员，属于一套人马，承担好几个县局的业务，日常事务性工作十分繁重。另一方面，财政没有配套资金，一些无财力来源的乡镇（街道）空有机构，无执法车辆、无执法服装、无执法装备，出现了“能力没有，责任先担”的现象。有的县级部门权力下放不完整，重要的权力、人员编制和工作经费等配套政策没有跟进，甚至将一些“苦差事”乘机甩给基层，乡镇（街道）承接的意愿不高，导致赋权执法流于形式。“综合执法队”既承担原属部门的职责，又有新承接的执法工作，加上本身专业知识不足，硬件设施和福利待遇又缺乏，难以激发行政执法人员的积极性，被动性完成执法任务的问题就会滋生。

1.2 权责不明确

县级人民政府部门的行政执法处罚权交由乡镇（街道）人民政府后，原行政执法机关的行政处罚权是否依然保留？现行操作中，有原机关仍有保留的，也有未保留的。原机关仍保留行政处罚权的，如何规避多头执法、重复执法的问题？原机关未保留行政处罚权的，其法定职责是否一同去除？当前，各地赋权执法主要采取“自上而下”的赋权模式，在征求被赋权单位的书面意见后，采取多数单位接受的原则单向决定下放执法事项目录清单。然而，各乡镇（街道）的产业布局和实际需求各有不同，承接能力也参差不齐，简单的“少数服从多数”，可能会增加一部分尤其是偏远地区基层单位的负担。对于这部分的乡镇（街道）是否应该对上级的赋权目录照单全收？从权责统一的角度来看，行政执法权的承接既是权力也是职责，如果基层单位无法承接，无力行使下放的职权，是否也会构成行政不作为？这些涉及执法主体职责的问题亟待解决。

1.3 执法流程不规范

目前，执法过程中，由于镇街行政级别低，执法所需要的数据信息使用权限往往有限，且上级不同部门之间所采集的数据标准和规范流程各不相同，存在着信息不对称、执法流程不统一，执法检查平台多等问题。基层在现实工作中“一检多录”现象严重，随着数字化进程的推进，各级各部门都开发出各条块的管理平台，各个平台都要求检查录入，导致基层“重复录入”的工作繁多。以鲤城区金龙街道为例，单安全生产的平台就有：福建省安全生产治本攻坚三年行动信息系统、福建省数字应急综合应用平台、泉州市安全生产标准化智慧管理平台、泉州市网格化管理平台、鲤城区社会治理联合指挥平台等。

2 做好基层综合执法的建议

2.1 建立综合保障机制

一是优化选人用人机制，加强执法力量下沉。综合执法工作的专业性强，区级人民政府应在编制上给予倾斜，加大对执法人员的招录。同时，将县级各部门在乡镇（街道）一级设置的驻点人员整合到“综合执法队”里面，优化整合多条执法人员组成“一支队伍”，采用“县属、镇街管、镇街用”的方式，充实镇街执法力量。此外，对与执法工作机制相匹配的外部资源，建议各级政府落实设备配备和相关工作经费的保障，购置相关执法基础设备，保障执法工作、办公用房、执法车辆等软硬件设备设施。2023年8月，福建省司法厅、财政厅印发了《关于省一体化大融合行政执法平台设备配备和经费保障的通知》（闽司〔2023〕113号），要求将基层赋权执法的工作经费纳入各级政府财政预算予以保障，每个执法单位配置不少于3台的台式计算机，不少于3台的移动执法终端，根据执法工作需要配备执法服装、执法记录仪等相关设施设备，强化基层基础建设。

2.2 明确职责边界，出台“权责清单”

综合行政执法权下沉是一个循序渐进的系统工程，在基层综合执法改革过程中既要考虑下放的效率，也要考虑各乡镇（街道）承接能力存在的客观差异，允许基层“个性化”的需求。为明晰区直部门和乡镇街道的执法职责边界，保证工作机制顺畅衔接，泉州市消防救援支队在充分调研的基础上，出台《关于明确乡镇（街道）消防赋权职责边界划分有关事项指导意见的通知》，规范案件移送相关程序和文书样式，重点明确消防部门与乡镇（街道）赋权执法职责边界[2]。采用“单位名录”的划分模式，若单位在“消防安全重点单位目录”外的企业存在消防安全违法行为，由授权的乡镇（街道）实施行政处罚；单位在“消防安全重点单位目录”内，由区消防大队处罚。避免多头执法、重复执法，加重企业负担，破坏营商环境和政企关系，切实理清区级部门与街道办事处的权责边界，为基层减负松绑。鲤城区从规范统一到渐进改革，采取逐次渐进的方式推进执法改革，首批下放10项执法事项到所辖8个街道，包含城市管理和安全领域的执法权，涵盖市容市貌，环境卫生，占道经营，门前“三包”，占用、堵塞疏散通道、安全出口，埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距，占用、堵塞、封闭消防车通道等基层急需而又相对简单的执法事项。经过半年的沉淀，待各街道办事处已经能够有效承接后，再征求第二批下放执法事项。

2.3 多个流程搬到“一个应用”

习近平总书记强调：“要全面贯彻网络强国，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑[3]。”为统筹集约建设，实现各条块各平台互联互通，实现资源共享、协同应用和保障安全，福建省2024年4月29日出台了《福建省一体化大融合执法平台管理暂行办法》福建省人民政府令第242号，在全省推行标准化的行政执法平台，以下简称“闽执法”平台。“闽执法”平台投入使用后，全省各执法机关不再新建行政执法系统，已建成的行政执法系统不再单独申请政务云资源，使用行政执法自建系统的行政执法机关，应当根据平台建设方案要求，将自建系统接入并逐步纳入“闽执法”平台。通过“闽执法”平台推进“综合监管一件事”“综合查一次”，执法人员在PC端和移动端均能在系统中找到模板，标准化开展多事项的行政执法检查，实现一个平台检查录入、立案、调查取证、法制审核、处罚决定、罚款收缴等一套标准化执法流程[4]。“闽执法”平台的一体化管理，紧密了基层综合执法机构与上级各部门间的协作关系，实现纵向联动，避免基层重复工作和资源浪费。

2.4 出台科学的评价考核机制

一是注重执法考核标准的革新。将执法质效纳入考核，结合属地产业业态特点、安全形势，明确执法指导数，不能简单“一刀切”给基层下达处罚任务数，考核标准应避免指标僵化。二是梳理执法权力清单。鲤城区人民政府梳理出8个街道承接的城市管理6大项15小项和消防安全4大项赋权清单，厘清综合执法队伍的执法范畴，完善《综合执法事项清单》36项，明确执法事项，查处流程、处罚标准和法律依据。三是提升执法人员的专业素养。综合执法改革因其条块关系整合，需构建跨原有专业执法边界、治理层级与部门界限的综合执法队伍，以实现外部资源内部化，从以往的部门执法向综合执法转变，要重视综合执法人员专业性知识的掌握[5]。四要出台正向激励制度。对执法工作突出的乡镇街道和个人给予年度考核加分，并纳入年度先进单位和先进个人评选，以此提升乡镇街道和办案人员的积极性。

3 结语

综合执法改革所涉及的领域多，“一头连着政府、一头连接群众”，行政处罚是手段不是目的，要将末端执法变为源头治理，最大程度保障人民群众和企业法人的合法权益，持续优化宜居宜商的和谐环境，推动基层治理的健康发展。在治理理念上，要以“整体智治”为引领，对行政执法体制进行系统性升级，提升整体资源的整合度，解决基层执法能力的不足。在治理方式上，要以技术创新为支撑，搭建一体化大融合行政执法平台，实现资源共享、数据互通，化繁为简。总之，综合执法改革要牢记“执法为民”的原则，坚持以人民的利益为出发点和落脚点，对基层“一支队伍管执法”进行系统、科学的提升，解决群众遭遇“多头执法、重复执法”的问题，构建和谐的社会关系。

参考文献

[1] 郭圣莉，张良.如何实现城市社会治理中心下移[J].国家治理，2018（35）：20-21.

[2] 吴军.乡镇街道消防赋权执法的实践分析--以浙江省丽水市为例[J].今日消防，2023，8（10）：7-9.

[3] 魏琪嘉.以数字政府高质量发展提升宏观经济治理效能[J].宏观经济管理，2022（10）：25-31.

[4] 无.融合推进“大综合一体化”行政执法改革 高效赋能基层治理[J].中国机构编制，2022（5）：46-47.

[5] 黄俊尧，朱得良.综合行政执法改革中的条块关系重塑：一个分析框架[J].党政研究，2023（2）：96-104.