农村房地一体不动产登记审查优化思路

摘要：当前不动产登记缺乏统一的审查标准，各地登记机构审查尺度宽严不一，差异明显。本文结合农村不动产登记实务，以南京市栖霞区为例，通过具体案例对登记审查优化思路进行分析探讨，以期为类似情形登记审查提供具体的操作性强的方法和思路。

关键词：农村；不动产登记；审查；优化思路

不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。不动产登记审查是登记机构及其工作人员查验核对登记申请及相关材料，进而判断可否予以登记[1]。登记机构的审查权限、范围和尺度直接影响到登记结果的准确性、政府部门的公信力以及登记错误的责任承担。农村房地一体不动产登记工作中，宅基地及房屋千门万户迥然不同、权源材料多元复杂，且宅基地具有使用权主体特定、使用受限以及福利性和无期限等特殊性质，使得农村宅基地使用权及房屋所有权不动产登记与其他不动产登记类型相比，审查范围更广、难度更高。如何把握好审查尺度，确保不动产权利真实、准确、有效，需要登记机构砥志研思。

1 我国不动产登记审查的历史沿革

1986年的《土地管理法》、1994的《城市房地产管理法》等一系列法律法规，为不动产登记审查提供了明确的法律依据，表明审查内容包括不动产权利状态、权利限制等。

2007年《物权法》对登记机构应当履行职责做了明确规定，包括查验申请人提供的材料，就有关登记事项询问申请人，如实、及时登记有关事项及法律、行政法规规定的其他职责。但材料的真实性是否在查验范围、登记机构因未询问到的问题造成登记错误应当承担何种责任等细节问题并未明确。2008年《房屋登记办法》对房屋登记审查的要求与《物权法》保持一致，并细化了登记机构对申请人应当询问的问题。

2010年《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》提出登记机构有“合理审慎职责”。

2015年《不动产登记暂行条例》、2016年《不动产登记暂行条例实施细则》进一步细化了登记机构的查验要求及需要履行实地查看义务的情形，为不动产登记审查工作提供了更加明确的指导。

2020年《中华人民共和国民法典》物权编承继了《物权法》关于不动产登记机构应当履行职责的规定，未作出修改。

2 当前不动产登记审查困境

2.1 登记机构缺乏统一的审查标准

从现有明文规定来看，无法断言登记机构办理不动产登记究竟应当采用形式审查还是实质审查，前者只审查申请材料是否符合法定形式和程序要求，形式审查效率高，成本低，较容易做到，但难以发现申请材料中的实质性问题和隐患。后者则需对登记申请材料所反映的法律事实的真实性、合法性、关联性进行全面审查，其更有利于确保登记准确、完整、清晰，从而有效体现登记公信力。但于登记机构而言，往往因实质审查过程繁琐、效率低、成本高、自身调查权有限而力不能及。另外，为减轻农户负担，农村房地一体不动产登记费用由财政负担，过度审查其实也是对行政资源、财政资源的浪费。因缺乏统一的审查标准，各地登记机构审查尺度宽严不一，审核模式多样化，在很大程度上损害了不动产登记制度的公信力和权威性[2]。

2.2 司法机关在审理相关案件中审判标准不尽相同

当登记机构因错误登记给不动产权利人或利害关系人造成损害时，司法机关通常依照“合理审慎”的审查标准判定登记机构应当承担的责任份额。但“合理审慎”的审查标准是什么并未明确，从以往不动产登记错误相关案件的司法审判结果来看，审判标准不尽相同。

2.3 登记机构缺乏有效手段甄别登记资料

当前各地使用的不动产登记系统并不统一，登记机构无法查询核实申请人在其他城市的宅基地登记状况，公安、民政、司法等相关部门之间的信息也未能实现互通共享，登记机构缺乏对虚假材料、失效材料的有效甄别手段。

2.4 档案资料缺失现象普遍

因历史原因，农村不动产权源材料多元复杂，一些相关部门的档案资料并未进行信息化管理，档案因保管不当损毁现象时有发生，甚至有村委会反映，因洪涝灾害，整个村庄的宅基地及建房申请审批资料损毁丢失。登记人员无法通过比对原有档案资料核实当事人提供的权源材料，登记人员审查工作受到严重影响。

3 农村房地一体不动产登记审查实践

案例：申请人张小某向登记机构提交申请书、身份证明、建房审批材料、“三级确认”（为解决因历史原因造成的宅基地、农民建房没有审批或审批手续不全问题，采取权利人申请，村民小组、村委会、街道办事处三级进行权利确认的确权方式）材料等向登记机构申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记。

受理阶段：工作人员查验了申请登记的不动产坐落于栖霞区集体建设用地范围内，不存在查封、行政冻结等限制性信息，申请主体身份符合，申请材料齐全、形式符合要求，与登记事项一致。

因登记机构审查能力有限，不可能穷尽登记工作涉及的所有繁杂资料真实性和有效性的审查，因此登记机构就申请登记的事项是否是申请人的真实意思表示，申请登记的不动产是否无权属争议，申请登记的不动产是否存在共有人、有哪些共有人，申请人是否知悉提供虚假伪造材料承担的风险及法律责任等问题询问申请人。通过询问，进一步了解有关情况，同时，还能结合被询问人年龄、精神状况、身体状况大致判断权利人的民事行为能力及是否真实意思表示。

工作人员认为符合受理条件予以受理，向申请人出具收件单并留存申请人到场影像。

初审阶段：工作人员从权属证明和其他必要材料等入手，进一步审核权利人主体是否符合登记条件、登记依据是否充分、宗地四至是否清晰、权属是否无争议、面积是否准确、是否可以转入公告流程。

此阶段审核发现两处疑点：一是张小某2008年申请办理建房审批时，理由是拆房（其父张某的房屋）退地原址新建，家庭成员包括其父母，但此次申请登记，家庭成员中未见张小某父母姓名。二是此次申请的不动产四至与2008年建房审批表宗地四至略有出入。

工作人员进一步查阅2008年建房审批档案，查询到张小某当时申请建房提供其父张某的村镇房屋所有权证作为权源材料，张某与村委会签署了拆房退地协议，声明原村镇房屋所有权证作废，并签字确认。工作人员又将2008年与当前的权籍调查成果进行比对，发现张某未按协议拆除原房，张小某申请登记的不动产是在距张某原房不远处异地新建的。同时核查出张某也申请了宅基地使用权及房屋所有权首次登记，提供的权源材料正是本应在2008年就已失效的村镇房屋所有权证，因历史遗留原因，登记机构查询不到村镇房屋所有权证档案资料，未能发现其早已失效，且村民小组、村委会、街道办事处已依据该村镇房屋所有权证为张某夫妇出具了“三级确认”成果，登记机构依据此成果受理了张某的申请。发现问题后，登记机构及时向确权部门表达了疑问并核实“三级确认”成果是否有误。核实确实有误后，街道办事处撤销了对张某和张小某分别出具的“三级确认”成果，并重新作出合并为一户的“三级确认”。登记机构对新的确认成果及该户重新提交的申请资料进行审核。避免了“一户多宅”违反法律法规情形的发生。

核定（登簿）阶段：对初审岗位审核的内容进行复核，并核定公告是否到期、申请人是否按要求补齐材料、登记流程是否无瑕疵。核定人员审核无误后，将申请登记事项记载于不动产登记簿。

从上述案例可以看出，对农村不动产登记的审查，登记机构不仅要查验申请人提交的资料，还应结合已掌握的档案资料加以比对核实其内在逻辑，在能力范围内，对应当知道的事项进行实质性审查，做到内心确信[3]。此外还有一些特殊情形值得特别关注：一是集体经济组织为非本村组户口人员确认其成员身份。依据《江苏省农村集体资产管理条例》，除现役义务兵、在校高校生等特殊情况外，集体经济组织成员应户口在本村或是经过本集体经济组织成员（代表）大会表决通过。因此遇到此类情形有必要提醒相关部门是否确认有误，避免错误登记，影响登记的公平性。二是生效的法律文书将农村房地一体不动产判给非集体经济组织成员。例如因离婚办理登记的，应当按共用宗处理，但司法机关将不动产判给非集体经济组织成员一方；或因继承办理登记的，应由户内其他家庭成员申请登记，但司法机关将不动产判由户外非集体经济组织成员继承时。登记机构应当及时与司法机关沟通，提出具体的专业化建议。

4 农村房地一体不动产登记审查优化思路

4.1 深化数据实时互通共享

建立信息共享机制，通过政府数据共享交换平台，深化跨部门信息实时互通共享，拓展数据共享应用场景，从而实现农村房地一体不动产从规划、审批、竣工验收到查询调用、登记无缝衔接，及时甄别虚假、失效材料；加强全国不动产登记信息平台的统一和整合，打破信息孤岛现象，有效避免“一户多宅”等情形，提高审查效率；加强行业内部及部门之间数据专网建设，严格数据共享全流程安全管理，筑牢安全保障。

4.2 加强不动产登记队伍建设

不动产登记是一项专业性、技术性和法律性都很强的工作，被登记的不动产价值巨大，是权利人重要的财产。不动产登记工作人员的业务素质、专业能力、职业操守等决定了登记工作的质量。建议不动产登记实行职业准入制度，登记人员必须是经过专门培训通过考核的具备相应的法律、经济、测绘、地理信息等专业知识的专职人员。加大不动产登记人才培养力度，提高登记人员的专业素质和审查能力，确保不动产登记审查质量和效率。

4.3 严格执行不动产登记公告制度

公告是审查的一种手段，通过将不动产登记审核结果向社会公布明示的方式向公众征询异议，接受社会监督，方便有利害关系的当事人提出产权异议，减少登记错误。宅基地使用权及房屋所有权首次登记、依职权更正登记等有必要公告的登记事项，登记机构需严格执行不动产登记公告制度，登簿前公告时间不少于15个工作日，并在不动产所在地和不动产登记机构外网同时进行，避免因登记流程有瑕疵，导致在登记机构行政复议、行政诉讼案件中处于被动乃至败诉局面。

4.4 优化部门合作协调机制

加强审批部门与登记部门职责联动，优化部门合作协调机制，协同办件提高登记审查效能。以南京市栖霞区为例，农村房地一体不动产登记审查过程中遇到情况特殊案例，采取“一事一议”办法，先是国土所组织街道城建科、农业科、司法所、村组相关负责同志共同参会研究讨论，以会议纪要的形式形成解决方案；若讨论未达成一致意见，则由国土所将案例上报至栖霞规资分局，由分局组织街道、村组、国土所以及法律顾问等会商讨论解决方案，必要时实地踏勘；若情况复杂，仍无法形成一致意见，则由分局整理材料，及时上报区政府及市局，请示解决方案，同时咨询律师意见，确保审查依法依规，规范办理农村不动产登记。

4.5 政府购买服务为不动产登记保驾护航

通过“不动产登记+公证服务”模式，由政府统一购买公证服务，与公证机构合作，充分发挥其专业优势，对于农村不动产登记审查过程中涉及遗产继承等其他情况复杂事务，交由公证机构审查及办理相关公证事宜，减轻农户经济负担、节省登记时间、有效降低登记履职风险。同时以政府购买商业保险的形式，降低行政赔偿风险，为不动产登记保驾护航，促进不动产登记工作高质量发展。

5 结语

不动产登记类型繁多，情况复杂，法律法规不可能对所有登记情形的审核作出明确规定。农村房地一体不动产登记关乎农户不动产权益保障，关乎农村和谐稳定，登记机构需提高重视程度，在依法依规的基础上，在信息互通共享的条件下，尽职尽责，不断总结经验、提升业务水平，才能在不动产登记审查过程中把握好“合理、审慎、必要”尺度、作出准确判断。

参考文献

[1] 王亦白.不动产登记审查的模式选择和标准确立[J].中国土地科学，2018，32（11）：10-15.

[2] 徐亚菲.不动产登记审查标准及审查制度的优化[J].住宅与房地产，2019，（22）：18.

[3] 王波.浅谈不动产登记审查思路[J].中国房地产，2021（19）：47-51.