“微协商”：协商民主的重心下沉

[摘 要] 近年来，随着政协委员大规模下基层，在基层开展“微协商”，搭建民生协商议事平台，推动了协商民主的重心下沉。在民主与治理的耦合视角下，“微协商”是为破解基层协商民主制度化瓶颈、推动政协协商与基层协商有效衔接、化解基层行政与自治的张力以及顺应基层精细化治理趋势而生成的。聚焦“微事务”“微单元”“微互动”等要素，“微协商”的运作机理在于：以党的领导为根本保障，以不建机构建机制为基本原则，以多元整体联动为动力来源，以精准高效协商为重点方向。在应对“微协商”面临的政协过度介入产生空间挤压、协商的广度和深度有待提升、地方特色和民众首创精神欠缺等实践困境时，需要从厘清行动边界、强化监督问责、鼓励基层试点等方面进行优化，实现基层协商民主的可持续发展。

[关键词] 全过程人民民主；协商民主；基层协商民主；微协商

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.11.006

[中图分类号] D62 [文献标识码] A [文章编号] 1004-0544（2024）11-0053-10

基金项目：研究阐释党的二十大精神国家社会科学基金重大项目“全过程人民民主的治理效能与实现路径研究”（23ZDA066）。

作者简介：吴兵兵（1998—），上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生；刘伟（1978—），武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。

基层协商民主是社会主义协商民主体系的重要组成部分，发展基层协商民主是完善全过程人民民主、实现基层治理现代化的重要一环。党的二十大报告指出，“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”，要“推进协商民主广泛多层制度化发展”，“积极发展基层民主”1。然而，囿于制度化不足、协商程序不够规范等问题，基层协商民主一直存在着孤立和不接地气等局限2。近年来，随着政协委员广泛下基层，搭建基层民生协商议事平台，大力开展“微协商”成为各地推进基层协商民主，助力基层治理现代化的创新举措。

梳理既有研究可以发现，针对政协委员下基层的新现象，学界主要从以下两个方面进行分析。一是聚焦政协协商与基层协商有效衔接的逻辑内涵、过程、内容等，认为二者有效衔接能够推动协商民主体系构建3，对于提升协商民主品质、彰显协商民主优势具有重要价值1。二是将政协协商向基层延伸视为政协的治理功能拓展，并剖析四川“有事好商量”2、浙江“请你来协商”3等实践案例。政协委员向基层下沉有利于拓展基层协商民主体系，有效发挥政协在基层社会治理中的积极作用，但现有研究更多是从现象层面探讨，对政协委员下基层体现出的协商民主重心下沉的关注明显不足，缺乏对基层协商民主发展变化的深入阐释。与传统基层协商民主不同的是，在政协协商向基层协商延伸的带动下，基层协商民主的“微协商”特色愈发凸显，“微协商”成为近年来基层协商民主的最大亮点4，各地以“微协商”为标题的基层协商民主报道大量涌现。理论要紧跟实践的步伐，及时反映和阐释实践动态。本文聚焦“微协商”背后的协商民主重心下沉，从民主与治理的理论视角分析基层“微协商”的生成逻辑，揭示基层“微协商”的要素构成与运作机理，剖析基层“微协商”的实践困境及其破解路径，以期为推进全过程人民民主和实现基层治理现代化提供一些有益的思考。

一、民主与治理视角下基层“微协商”的生成逻辑

进入21世纪，随着民主与治理的深度融合，民主治理越来越成为各国政治的主流方向。究其原因，在民主政治中强化治理体系的支撑，有助于民主价值的巩固和社会公平的可持续。有研究发现：民主水平与治理水平之间有着高度正相关关系，民主越发达，治理的质量也就越高5。从中国的基层民主发展历程来看，我国基层民主大致经历了从选举民主到协商民主的转变，较好体现了基层民主逐步向基层治理深度嵌入与融合的演变过程6。将协商民主引入基层治理实践，不仅符合世界民主政治的一般性规律，而且也和我国民主政治道路选择与国家治理现代化转型相契合。推动基层协商民主与基层治理有机结合，实现民主治理与民主协商的双赢共进是中国式基层协商民主的一个重要特点7。由此，从民主与治理双向互动的角度出发，当下协商民主重心下沉带来的“微协商”，不仅体现了协商民主体系纵深发展的自我要求，同时也蕴含着解决基层社会治理矛盾、改善基层治理水平的内生需要。

（一）破解基层协商民主制度化瓶颈

基层协商民主的萌芽较早。21世纪初，为了解决农民负担较为沉重的问题，化解农民与基层政府的紧张关系，浙江温岭探索出了群众参与基层政府预算协商的“温岭民主恳谈会”模式。在河南邓州，为了加强村级组织的工作透明度，以党支部会提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，并将决议公开和实施结果公开为主要内容的“四议两公开”工作法得到广泛关注。然而，“协商民主的一个中轴性问题就是如何‘形成完整的制度程序和参与实践’，一旦离开可操作化的程序，就没有真正的治理效率”8，难以持续下去。许多地方停留在对中央文件的传达上，较少出台操作性强、可行性高的制度文件，基层协商民主的制度化、规范化建设有待进一步加强。由于制度化水平较低，缺乏相应的制度规范，基层协商民主“由谁来协商”“怎么进行协商”“协商的结果怎么落实”等细节问题久未解决，基层协商民主面临着协商主体不明确、协商程序不健全、协商结果执行难等瓶颈，陷入可持续发展困境1。

推动政协协商向基层延伸，可以视为强化基层协商民主制度化建设，破解其制度化瓶颈的一种尝试和努力。作为最广泛的爱国统一战线组织和专门协商机构，经过70多年的实践探索，政协在发展协商民主方面建立了较为完善的制度体系。与此同时，各地在推进政协协商向基层延伸过程中开始注重基层协商民主的制度化建设。例如，2019年，浙江省湖州市安吉县政协制定了全国首个基层政协的《政协协商工作规范》，分9大条40余小条明确规范了政协协商的主体、内容、机制、场所、形式、评价体系等内容，并配有各类协商形式的详尽工作流程图2。借助政协自上而下的架构体系，通过将政协协商融入基层，有效发挥其强大的组织制度优势，是“协商民主制度建设的重要举措”，有利于“推动社会主义协商民主整体协调发展”3。正如习近平总书记强调的，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”4。基层有着大量的协商诉求，而政协协商在协商程序、协商规则等方面有着较为充足的制度储备，通过政协委员集体下基层，弥补基层协商民主的制度化短板，关系到政协能否回应人民对美好生活的期待，焕发出新的生机与活力。

（二）推动政协协商与基层协商有效衔接

“微协商”能够在各地的协商民主实践中得以推广，离不开党和国家的高度重视和顶层设计。党的十八届三中全会提出，“推进协商民主广泛多层制度化发展”，构建“程序合理、环节完整的协商民主体系”5。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步提出，“发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度”6。由此，推动协商民主的广泛多层制度化发展，强化七大协商渠道之间的衔接配合成为我国协商民主建设的迫切要求。其中，作为专门协商机构的人民政协表现最为突出，积极强化与基层协商、社会组织协商等其他协商渠道的沟通与联系，切实推进了协商民主的高质量发展7。2021年，中共中央办公厅印发《关于加强和改进新时代市县政协工作的意见》明确提出，“支持政协委员有序参与基层协商，促进政协协商有效服务基层治理”8。

在自上而下的政策引导下，各地围绕基层“微协商”积极部署，“政协委员止于县”的惯例被打破。2019年，江苏省政协出台《关于充分发挥政协专门协商机构作用推动政协协商与基层协商有效衔接的指导意见（试行）》，将政协协商与基层协商有效衔接作为发挥市县政协作用的重要抓手1。2021年，上海市出台《关于推动政协协商与基层协商有效衔接，更好发挥政协制度优势和治理效能的指导意见》，积极推动政协委员下沉到基层2。仅2021年上半年，上海市就开展了372场次的政协委员参与基层协商治理活动3。2021年，云南省委第十一次代表大会将“推进政协协商持续向基层延伸”写入大会报告，要求充分发挥“协商在基层”平台服务基层社会治理的作用4。除了制定政策文件外，有的地方还通过成立专门的领导小组、工作专班等方式确保政协协商与基层协商衔接的稳定性5。在自上而下的“加温加压”下，各地将推动政协协商与基层协商衔接作为重点工作，基层“微协商”得以不断走深走实。

（三）化解基层治理行政与自治之间的张力

按照《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》的相关规定，村（居）委会是基层群众性自治组织，实行自我管理、自我教育和自我服务。然而，由于压力型体制下基层政府承担着较为繁重的行政任务，自然倾向于对基层自治组织进行行政化介入。在城市，居委会在实际运作过程中越来越偏离自治组织属性，科层化程度不断增强，甚至出现了“主动行政化”现象6。在农村，税费改革后，国家通过项目制、下派第一书记、财政支付村干部报酬等方式全面进入乡村社会，村委会的行政化程度进一步加强7。在基层自治受到行政挤压的背景下，国家发文鼓励试点以村民小组或自然村为自治单元的村民自治，各地开始探索治理重心下移的“微自治”，“微自治”被视为中国基层民主治理的转型8。然而，“微自治”不仅在法律层面缺乏相应保障，在实际运行过程中也面临被行政力量吸纳、消解的风险，不得不与基层政府的行政任务捆绑9。

在当前国家全面介入基层治理，统筹国家治理与基层治理的趋势下，基层组织的首要任务是帮助国家办事，因此基层治理中行政与自治之间的结构性张力很难通过“微自治”方式化解。因此，通过开辟基层群众民主治理的新渠道，探索构建基层协商治理新机制应当被视为一种积极探索。开展基层“微协商”虽然离不开基层自治组织的支持，但更多是借助政协委员下基层搭建民生协商议事平台，拓宽民众在基层社会治理中的参与渠道。通过政协协商向基层延伸，发挥政协委员联系界别群众的作用，邀请利益相关人群参加，围绕基层民众关心的民生议题开展协商，进而将民主协商嵌入到基层社会治理过程当中。在此进程中，村（居）委会更多是起到一个辅助的作用，协商平台围绕协商议题开展，并不成立实质性组织。这对激发人们的民主参与活力，进而打破基层治理僵局是大有裨益的。

（四）顺应基层社会精细化治理趋势

随着我国城市化、工业化进程的快速推进，社会分化程度加剧，不同主体之间的利益诉求呈现出多样化趋势，回应渠道少、落实难等成为基层社会治理的现实挑战。党的十八届五中全会提出，要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”1。当前，通过推动管理、资源和服务向基层下移，提升基层治理的专业化、法治化、社会化和智能化水平，实现基层社会精细化治理是基层治理的转型方向。所谓精细化治理，解决的是如何因时因地制宜满足人们的差异化需求，避免因为“众口难调”导致社会秩序紊乱，内部出现结构性冲突。因此，要改变过去社会管理的粗放、僵化方式，以“精明行政”为引导，畅通民众需求表达和政社沟通机制，构筑社会多元治理格局2。

在基层人与人之间的关系越来越离散的背景下，开展基层“微协商”顺应了社会治理重心下移的趋势，有助于发挥基层协商民主的民意整合功能，实现社会转型的平稳有序。可以说，开展基层“微协商”，从形式上看是政协委员下沉基层，实际上是通过制度化渠道将原本滞留在基层一线的民生诉求“请上来”，有效提升基层社会治理的社会化和专业化水平。具体而言，在基层“微协商”过程中，一方面，着眼于民生议题进行协商，激发基层民众的主动性，“民生供给的最后一公里困境”得到破解；另一方面，作为专业协商人才，政协委员的协商意识和能力较强，能够有效改变以往基层协商治理专业化水平不足的状况。当然，基层“微协商”有相应的政策文件与信息技术手段作为保障，同样有助于提升基层治理的法治化和智能化水平。

二、基层“微协商”的要素构成与运作机理

政协主动融入基层，更加贴近基层民生，是新时代打开政协工作新局面的突破口。同时，基层协商民主需要借助政协协商的制度化力量，破解“零散孤立”难题。由于政协协商与基层协商的特性差异，使得二者耦合产生的“微协商”在要素构成与运作机理上呈现出新的特征。从要素构成上看，基层“微协商”包含“微事务”“微单元”“微互动”等要素，体现了基层协商民主的“微转向”。与此同时，基层“微协商”的运作机理在于，以坚持党的领导为根本保障，以不建机构建机制为基本原则，以多元整体联动为动力来源，以突出精准高效协商为重点方向。

（一）基层“微协商”的构成要素

首先，基层“微协商”聚焦的是基层“微事务”，针对民生细事明确协商内容。基层协商民主离不开国家权力的推动，随着国家整体协商网络的细密化，得以将协商体系延伸至基层社会内部，使基层“微协商”成为可能。与以往基层协商民主更多侧重于解决整体村庄社区层面的公共事务，例如税费征收、财务公开、重要工程项目等不同的是，基层“微协商”针对的是民众差异化的生活需求，更加重视满足个体差异化的生活需要，致力于通过“微清单”“微愿望”等方式提升民众的生活幸福感。例如，湖北省竹溪县政协积极开展“双月民意恳谈会”活动，注重选择群众关注度较高的“烦心事”“梗阻事”“麻烦事”等小事进行协商3。厦门市思明区政协打造“好商量”工作室，利用个人访谈的方式了解群众诉求，回应群众夜间出行不方便、老旧小区孩子活动空间狭窄等难题，提升了基层协商的温度4。基层协商民主是在基层开展民主协商，基层性、群众性是其核心特性。如果进行基层协商仅仅关注一些公共层面的大事、要事，而忽略了个人与家庭的实际需要，那么就会与发展基层协商民主的初衷相背离。由此，通过开展基层“微协商”，个人停车难、孩子上学难等民生议题得以进入协商视野，群众参与基层协商的热情得到提高，进一步夯实了基层协商民主的民众基础。

其次，基层“微协商”强调的是“微单元”，依托生活一线确定协商地点。协商地点解决的是在哪里协商的问题，合理的协商地点选择关系到基层协商民主的成效。为了实现基层协商民主真正贴近百姓生活，解决民众“急难愁盼”的问题，许多地方开展基层“微协商”特别注重在田间地头、庭院、工厂、学校、小区等百姓身边场所进行。例如浙江省宁波市鄞州区政协深入民间大院，借助“微协商”活动平台，针对增加外来人员归属感、出租房电动车充电安全等问题提出方案和建议1。河南省开封市龙亭区政协针对民众反映突出的问题进行协商，就共性问题利用“板凳会”“凉亭会”等方式及时予以回应2。客观来看，以往基层政协在开展工作时，一直存在着“基础工作薄弱、人员力量薄弱”3的结构性难题，这就导致政协的制度优势在基层很难得到体现，基层政协开展工作缺乏有力的抓手，与民众之间的关系疏离。基层“微协商”之所以能够在全国各地蓬勃发展起来，一个重要原因在于，贴近人民生活的协商能够赢得群众的自发性认同，从内心赞同和拥护这种协商方式。因此，立足于小微单元，来到百姓身边，成为近些年基层“微协商”的一个重要特点。

最后，基层“微协商”注重的是“微互动”，侧重于构建宽松自由、气氛活跃的协商过程。公共协商是“交往理性的对话过程，目的是解决那些只有通过人际协作与合作才能解决的问题情形”4。协商过程的氛围关系到群众能不能畅所欲言，自由表达内心想法，实现主体之间的充分对话。近年来，各地在推进基层协商民主过程中，已经探索出了民主恳谈会、村民议事会等多种协商形式。然而，这些协商更多在会议室进行，参会式发言的协商过程有可能削弱群众活跃度，不利于人民群众的积极踊跃参与。因此，基层“微协商”的一个重要内涵就在于去中心化、平等对话，将基层协商民主的商量导向落脚到协商展开的空间环境上。湖北省恩施州开展“院坝协商”活动，不设置主席台、没有发言席、不安排座次，大家团团坐，围绕环境卫生治理、居民日常出行等问题进行交流，深受干群欢迎5。还有甘肃省卓尼县借助“草原议事会”平台，一群人坐在草原上围成一圈，面对面进行对话、各抒己见，推动基层协商温暖百姓心扉6。协商民主是“群众路线在政治领域的重要体现”7，政协委员直接深入基层群众，为基层群众搭建亲切互动的民生协商议事平台，有利于紧扣协商民主的本质要求，实现上情下达和下情上传的相互贯通，在提升民众的协商意识和协商能力的同时，发展基层协商民主。

（二）基层“微协商”的运作机理

其一，以坚持党的领导为根本保障，确保基层“微协商”行稳致远。发展社会主义协商民主是中国共产党与时俱进，从中国实际出发对中国民主政治发展作出的战略部署。作为协商民主理念的倡导者、方向道路的主导者以及工作推进的领航者，中国共产党的领导始终贯穿基层协商民主的发展过程。因此，近些年来基层协商民主的“微协商”转向离不开中国共产党强有力的领导，以及对基层“微协商”的全方位赋能。一方面，党的领导是基层“微协商”坚持正确方向的政治保证。政协协商与基层协商如何有效对接，需要从哪些方面进行重点突破，如何避免步子走得太快等问题，都是过去发展基层协商民主所没有遇见过的。因此，这就需要各级党委从总体上把握好基层“微协商”的基本方向、整体目标、工作抓手、组织力量等问题。另一方面，党的领导是基层“微协商”得以落地生根、高质量发展的坚强保障。自政协协商向基层延伸工作开展以来，党的领导始终保障着基层“微协商”的高效落实。以湖北省“一线协商·共同缔造”活动为例，该项工作由各级党委主抓负责，纳入党委工作的总体部署，由各级党史学习教育领导小组统筹活动安排，负责具体的指导、协调、督办、评估等各项工作1。2018年，中共中央办公厅印发《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》，强调要“更好坚持党对人民政协工作的全面领导”2，增强政协作为专门协商机构的战斗力，提升基层“微协商”实效。

其二，以不建机构建机制为基本原则，激发基层“微协商”的运行活力。在各地基层治理实践中，地方基层政府往往通过治理机制创新增强治理体制的适应能力，进而在保持治理体制稳定性的同时强化其韧性3。推进基层“微协商”，同样要以“不建机构建机制”为基本原则，兼顾基层协商民主的稳定性和灵活性。按照我国《政治协商会议章程》的相关规定，政协不在县（区）级以下设置正式的工作机构。从全国各地的做法来看，主要是通过在基层挂牌成立“政协委员工作室（站）”“政协委员联络室”“委员之家”等平台，并完善相应的协商机制，实现向基层的延伸。例如，甘肃省嘉峪关市政协在全市街道和郊区建立了10个政协委员工作站，按照“有场所、有标志、有设施、有制度、有活动记录、有固定成员”的“六有”标准建设了46个政协协商议事室4。从实际来看，坚持不建机构建机制十分必要，且意义重大。一方面，坚持不建机构有利于保障协商民主体制的整体稳定，适应国家现代化的有序转型。协商民主体制牵一发而动全身，新建立的机构如何进行编制设置、经费如何划拨、权力如何划分等基础性问题都关系到基层的稳定，而不建机构则能够维系资源权力格局配置的稳定预期，保障基层协商民主平稳发展。另一方面，建机制有助于强化基层协商民主体制的有效性，提升政协协商在新形势下的适应性和灵活性。将政协委员下沉到基层有助于及时响应基层民众的协商诉求，化解过去协商民主体制下诉求渠道不健全引发的矛盾，通过搞活机制为发展基层协商民主注入新的活力。

其三，以多元整体联动为动力来源，实现基层“微协商”的统筹推进。基层协商民主不是孤立存在的，而是嵌入到整体国家民主体系与层级架构当中的，因此，推进基层“微协商”要实现多元整体联动，进行联动式协商。一是跨区域的整体联动。针对部分超出单一行政区域的协商事项，通过基层“微协商”实现不同行政区域之间的协同配合。例如云南省临沧市政协结合镇康县红岩自然村位于行政交界处的实际状况，基于“一寨三县三乡六村”联合协商议事平台，有效制定了联合村规民约，成立了联合党支部，破解了多民族村寨的混杂居住治理难题5。二是跨层级的整体联动。政协协商向基层延伸涉及省市县多个层级的政协委员，如何有序安排需要统筹考虑。例如山东省济南市创新政协委员下基层的激励机制，出台《关于完善住济省政协委员和市、区县政协委员联动履职机制的意见》，制定省、市、县（区）三级政协委员联动履职工作办法，将政协委员集体下基层作为重要内容，并纳入政协委员考核评价体系6。三是跨主体的整体联动。基层“微协商”是由界别群众出题，政协委员审题，党政有关部门解题的完整过程。因此，必须注重不同主体之间的密切配合，避免政协“唱独角戏”。例如，南京市浦口区政协聚焦基层协商成果评价与转化运用，联合区委编办、区综合行政执法局等有关部门开展事后监督，提升基层民主协商监督的成效1。应当说，在纵横交错、多元复杂的基层社会格局中，借助整体联动达成协商共识，稳步保障基层协商民主的开展，有助于基层“微协商”的平稳发展。

其四，以突出精准高效协商为重点方向，增强基层“微协商”的科学性和专业性。作为全过程人民民主的重要实现形式，基层协商民主更加关注民主的实质性，以高质量、高标准的民主实践为导向，切实满足人民群众对美好生活的向往。一是做好前期调研工作，精准对接民众协商需求。政协委员下基层不是走过场，而是为满足基层协商需要，解决真问题而来的。2023年，中共中央办公厅印发《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，强调“调查研究是我们党的传家宝”，“要在全党大兴调查研究之风”2。在这一政策导向下，做好调查研究、提高协商质量成为基层“微协商”的特色和亮点。例如，云南省红河州金平苗族瑶族傣族自治县政协以“不调研不协商”作为底线原则，强调通过“现场议”的一线调研方式了解基本情况，寻找问题解决办法3。二是进行精准分类，对协商议题精准施策。政协委员下基层不是一窝蜂地涌向基层，而是有策略、有步骤地组织政协委员搭建民生协商议事平台，形成基层民主协商的合力。例如，甘肃省敦煌市政协根据每个政协委员的特长不同，将政协委员编入镇域发展、医卫文体、教育科技、社会治理4个协商议事小组，实行“分餐式协商”4。三是利用信息技术手段，保障协商质量。随着互联网、大数据、人工智能等科技手段的兴起，将基层协商民主与数字化方式融合的数字协商民主逐渐成为一种趋势。例如，江苏省淮安市以数字技术赋能基层“微协商”，建立“码上议事厅”协商平台，实现“码”上征题、“码”上建议、“码”上落实等，推动基层“微协商”高效运转5。

三、基层“微协商”的实践困境及破解路径

当前，通过政协委员大规模下沉基层，以“微协商”重新组织和整合基层民众是发展基层协商民主和助力基层治理现代化的有益探索。在实践中，基层“微协商”对于切实改善政协的“两个薄弱”状况，提升基层协商民主制度化水平的效果是显著的。然而，作为一种实践探索，基层“微协商”在推进过程中不可避免会面临一些亟待解决的困境和难题。

（一）基层“微协商”的实践困境

首先，政协过度介入容易对基层协商产生空间挤压。基层“微协商”的本质是基层群众通过政协搭建的平台，与党政有关部门对话协商，政协机关、政协委员更多是基层协商的组织者、发起者和协商成果落实的监督者，而不是参与主体。然而，由于基层的力量相对薄弱，导致政协协商向基层延伸过程中容易出现政协协商替代基层协商的本末倒置现象，使得基层协商民主难以充分发展起来。一是政协在基层“微协商”过程中过多参与，事无巨细地主导了协商全过程。有的地方政协或政协委员代表利益相关的基层群众与党政有关部门协商，或者代表党政有关部门与基层民众协商，使得自身的定位出现了偏差。由此，导致基层民众协商变为政协委员协商，出现“替代式协商”现象。二是政协在基层“微协商”过程中“协商泛化”，使得既有基层协商组织的作用被削弱。不是任何议题都需要通过政协委员搭平台的方式协商，一些议题如果由村民议事会、居民理事会、老人协会等既有基层协商组织开展的效果更好，就应当交由这些组织负责。这样不仅能够减轻政协组织和政协委员的负担，同时还能更好发挥政协与既有基层协商组织的作用。

其次，基层“微协商”活动开展的广度和深度有待提升。当前，基层“微协商”吸引了众多关注，然而一些基层政府仍然沉浸于GDP至上的误区，对推进基层“微协商”的热情不高。基层协商民主的发展离不开政府的作用，当地政府的资源支持和制度供给直接影响到协商民主的发展实效。现阶段，基层“微协商”进入“快车道”，然而发展基层协商民主的效益往往是长期且隐性的，无法直接为基层领导干部的晋升提供太多助力，缺乏有效的奖惩措施激励其作为。因此，基层“微协商”的推进程度很容易受到基层领导干部个人想法和观念的影响，依赖某个在任的领导干部，难以成为一种普遍性实践。与此同时，基层“微协商”的深度也存在欠缺。基层协商民主的核心内容包括协商真问题、进行真协商、协商真管用三个方面，这三者直接关系到基层“微协商”是不是走过场，能否赢得民众的信任和拥护。虽然政协委员的身份优势和专业能力有助于触碰一些深层次问题，促进协商过程的民主平等并及时跟进协商结果，但是也存在协商议题相对偏狭、协商过程蛮横霸道以及协商结果不了了之等现象。其主要原因是缺乏相应的法律保障和刚性的监督反馈机制，使得政协委员组织基层协商活动缺乏强制力，更多需要借助自身的资源。刚性约束的缺位，再加上政协委员可能缺乏较强的影响力，迫使他们只能选择一些细枝末节的议题，基层“微协商”不得不浮于表面，难以深入。

最后，一些“微协商”实践缺乏地方特色，不注重发挥民众首创精神。发展基层“微协商”离不开先进示范的带动作用，诸如浙江的“请你来协商”平台、山东的“泉城商量”等实践模式为其他地区探索政协协商向基层延伸提供了较好的经验借鉴。在协商典型的示范效应下，有望形成以点带面的基层“微协商”格局。然而，基层协商民主的有效运转无法脱离地方的经济社会环境，只有与本地实际相符合的“微协商”才能够经得住现实的检验。一些地方在发展基层“微协商”过程中注重经验学习，但忽视了自身实际，经验学习异化为经验照搬，使得基层“微协商”出现一定程度的同质化现象，无法融入治理实践。借鉴其他地方的实践经验，将之运用到本地区基层“微协商”探索当中，需要充分发挥民众首创精神在推进基层“微协商”过程中的作用。发展基层协商民主离不开基层民众的参与，激发民众的首创精神，发挥他们的积极性、主动性和创造性。然而，一些基层领导干部仍然将推进基层“微协商”视为部门工作，协商的制度、组织和评估等都由政协机关和基层领导干部决定，很少关注人民群众的声音，导致基层“微协商”变为“被迫协商”“领导协商”，很难体现民主精神。只有首先解决人民群众在基层“微协商”中的失语和不在场等主体性缺失问题，才能为基层“微协商”的可持续推进提供源源不断的内生动力。

（二）基层“微协商”的优化路径

其一，厘清行动边界，完善基层协商民主体系的协同架构。基层“微协商”是政协协商向基层延伸，促进基层协商民主体系化发展的产物，是对既有基层协商民主形式的丰富和补充。因此，不仅要厘清政协协商向基层延伸的边界，防止政协协商对基层协商的替代，而且需要处理好基层“微协商”与既有基层协商组织之间的协同共治工作，防止基层协商民主体系的碎片化。第一，认清“微协商”定位，构建更为精细化的政协协商向基层延伸制度流程。合理设置政协委员下基层的主要目标、工作内容、活动边界等，并加强政协委员下基层的工作培训，帮助政协委员更好开展“微协商”活动，避免好心办错事。第二，强化系统思维，形成一体化推进基层协商民主的行政机制。基层协商民主不仅包括政协委员下基层催生的“微协商”，同时还包括村民理事会、议事会等传统基层协商形式，以及人大代表等下基层发展起来的协商民主形式，涉及面较为广泛，主体较为多元。然而，当下不同协商形式更yPtrhKGXnxCP3yHXDWq3iA5H0uTrD0Mtso8cLG773IM=多呈现出各自为战的状态，政协、民政部、统战部、人大等部门之间协同推进基层协商民主的机制并未打通。为此，可以考虑在县（区）层面形成统合性推进机制，将基层“微协商”更好纳入基层党委和政府的工作部署。在整合基层协商民主制度体系的前提下，使基层“微协商”更好融入基层群众自治实践，发挥原有基层协商组织的作用，实现协同共赢。

其二，强化监督问责，高质量保障协商议事活动的广泛性和真实性。在“向上负责”的惯性下，基层政府缺乏主动推进基层“微协商”的动力，而政协委员的力量又比较有限。因此，要进一步发挥政协民主监督的作用，通过出台相应的政策文件等方式对政协委员进行“赋权”，使之更好监督基层政府和基层领导干部在开展基层“微协商”中的行为取向。监督的内容不仅包括基层领导干部是否通过行政权力干预基层“微协商”过程，开展强制性协商，还包括协商成果的落实情况。借助现代信息技术，对基层党政部门协商成果办理的情况进行过程追踪，及时了解协商议题办理进度，对办理不积极、不作为的相关责任人进行追责问责。另外，基层“微协商”发展得好不好、效果怎么样，基层民众作为亲身体验者最有话语权。因此，可以尝试构建基层“微协商”的民间评价体系，从民众满意度调研中测度各地基层“微协商”发展情况。具体来说，可以参考“12345热线”，通过开通专门的渠道及时跟踪反馈民众对基层“微协商”活动的意见和看法，了解存在的不足，并明确改进的方向。同时，也可以通过引入第三方机构评估的方式，对基层政府推进基层“微协商”的表现进行评估，督促基层政府为发展基层“微协商”提供更多支持。

其三，鼓励基层试点，营造有利于公众“微协商”参与的制度环境。基层“微协商”的良性发展，需要自上而下的顶层设计与自下而上的基层探索紧密结合，不能忽视基层的特殊要求。因此，要尊重各地结合自身实际探索出来的“微协商”模式，鼓励试点先行，对基层开展“微协商”试点给予一定的激励和表扬。坚持党委和政府对开展“微协商”活动的统筹领导，并给予一定的政策支持，激发一线干部和基层民众探索基层“微协商”实践形式的热情，为更多“微协商”成果的转化创造有利条件。对于初步探索形成的“微协商”模式，不应该急于否定。只要不违反法律要求和中央政策，有利于推进政协协商与基层协商有效衔接，有利于人民群众共享发展成果，就应该予以肯定，并进行相应的指导和完善。例如，四川省峨眉山市政协不仅着眼于协商议事规则的完善，还注重协商氛围的营造。罗目镇政协工作联络站在这样的导向下，组织社区居民编了一套《有事好商量》广场舞，将协商文化培育融入民众的日常生活，显得更接地气1。与此同时，基层“微协商”可持续发展必然涉及激发社会活力，激活民众主体性的问题。为此，需要注意在推动政协协商向基层延伸过程中对民众享有的权利进行制度化规定，建立健全民众依法参与基层“微协商”的制度机制，保障民众全过程参与的基本空间。为了培育民众主体性，可以考虑在政协委员组织协商议事活动中邀请部分利益不相关的民众列席参加，锻炼基层民众协商参与的公民品格，引导人们从内心深处产生对“微协商”的认同。

四、结语

发展基层协商民主，是适应社会变迁背景下公共事务复杂治理的现实需要，实现基层事务民主化治理的必然要求，有利于通过协商渠道合理化解多元利益诉求。在“协商于民、协商为民”的总体要求下，各地积极推动政协委员下基层，发挥政协协商助力协商民主广泛多层制度化发展和提升基层治理水平的双重作用，基层“微协商”得以兴起。作为协商民主重心下沉的体现，基层“微协商”聚焦的是“微事务”“微单元”“微互动”，构建的是一种“微民主”。基层“微协商”某种程度上指明了基层协商民主的未来发展方向，那就是回归基层，以一种更加细密的方式实现协商民主的落地生根，发展在基层群众身边的基层群众广泛平等真实参与的高水平基层协商民主。落脚到基层“微协商”，就内部性而言，制度化运转、常态化运行是其下一步发展的重点所在。对此，需要完善基层“微协商”运行的制度体系，以强有力的制度规范保障基层“微协商”的良性运转。就外部性而言，基层“微协商”并非孤立存在的，需要抓住“微协商”推动协商民主实现整体性变革的契机，积极总结开展基层“微协商”的成功经验，统筹推进基层“微协商”与其他形式的协商民主实践，确保基层协商民主有序发展。

责任编辑 申 华

技术编辑 王文浩