安远县耕地耕作层土壤剥离再利用对策探讨

摘 要 耕地耕作层土壤是农业生产的物质基础和粮食安全的重要保障。充分利用优质耕地耕作层土壤资源，实现耕地“数量、质量、生态”三位一体保护具有重要现实意义。为提高耕地耕作层土壤剥离再利用水平，给更好地开展耕地耕作层土壤剥离再利用工作提供借鉴和思路，以江西省赣州市安远县为例，分析了当前安远县耕地耕作层土壤剥离再利用工作存在的缺乏系统规划和方案指导、责任主体界定不明确、资金投入不足、公众参与意识淡薄及监管机制不健全等问题，并提出了科学编制专项规划和实施方案、明确责任主体、加大资金投入力度、提高公众参与意识及完善监管体系等对策。

关键词 耕作层；土壤剥离再利用；有效途径；江西省安远县

中图分类号：S15 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.20.031

安远县位于江西省赣州市东南部，地处赣江上游和东江源头，总面积2 350 km2，属于典型的丘陵山区，气候温和，雨量充沛，森林覆盖率高达83.4%，拥有丰富的矿产和生物资源。近年来，安远县积极调整农业结构，大力发展特色农业。在发展建设和粮食安全之间寻求平衡，充分利用有限的优质耕地耕作层土壤资源，维护和提升耕地质量，对于保障国家粮食安全和推动乡村振兴具有重大意义。因此，积极探索符合安远县实际的耕地耕作层土壤剥离再利用途径，将是一项紧迫而重要的现实课题。

1 安远县概况

1.1 地理位置和自然环境

安远县位于江西省南部，地理位置为东经115°9′52″～

115°37′13″，北纬24°52′18″～25°36′52″，东与会昌县相邻，东南接壤寻乌县，西南靠定南县，西连信丰县，北接于都县和赣县区。安远县东西最大横距约48.8 km，南北最大纵距约84.6 km。安远县属亚热带季风湿润气候，气候温和，光照充足，雨量充沛，年均气温19.3 ℃，年均降水量1 554.3 mm，无霜期约294.3 d[1]。安远县地貌以丘陵山地为主，占总面积的83.43%，河流众多，水资源丰富，水能理论蕴藏量为11.15万kW，可开发量7.50万kW。安远县自然资源禀赋突出，为农业特别是种植业发展提供了良好基础。

1.2 耕地资源

根据2022年度全国国土变更调查结果，安远县耕地保有量为15 186.67 hm2。近年来，安远县按规定足额落实和严格保护永久基本农田，共划定永久基本农田13 086.67 hm2，约占耕地保有量的86.2%，基本农田分布较为集中，地理空间格局较为完整。同时，安远县坚持最严格的耕地保护制度，耕地保有量稳中有增。2020—2022年，安远县耕地面积净增加26.67 hm2，实现了耕地年度“占补平衡”。

2 存在的问题

2.1 缺乏系统规划和方案指导

目前，安远县尚未针对耕地耕作层土壤剥离再利用工作制定专门的总体规划和系统的实施方案，缺乏顶层设计和政策指导。虽然相关法律法规对耕地耕作层土壤剥离再利用作出了原则性规定，但具体操作层面的指引亟待补充完善。在缺乏科学规划的背景下，安远县难以形成耕地耕作层土壤剥离再利用合力，区域布局缺乏统筹考虑，剥离区和利用区无法高效衔接；缺乏统一的技术标准，剥离质量参差不齐；剥离与利用时序分离，造成资源浪费。同时，由于缺乏配套的管理制度和操作规范，各主体职责分工不明确，相关工作无序开展。

2.2 责任主体界定不明确

在安远县耕地耕作层土壤剥离再利用工作中，存在责任主体界定模糊不清的问题。相关法规虽有原则性规定，但操作层面缺乏明确的“谁占用、谁剥离”制度安排，不同建设项目在开工前是否需要剥离耕作层、由谁来实施剥离、剥离成本如何负担等问题缺乏统一标准，存在较大的随意性。一些建设单位对履行剥离义务认识不足，未能切实做好耕地耕作层土壤剥离再利用工作；一些建设单位则对剥离成本预算不足，工作失序。同时，对于剥离出的耕地耕作层土壤，其后续的存储、运输和利用主体也未作明确划分，导致部分土壤资源闲置浪费。

2.3 资金投入不足

耕地耕作层土壤剥离再利用作为一项系统工程，包括勘测、设计、剥离、运输、储存等环节，需要投入大量的资金。但当前安远县在耕地耕作层土壤剥离再利用工作中资金投入不足，相关收费标准未考虑耕地保护和开发的实际成本，收费额度偏低，难以覆盖耕地耕作层土壤剥离再利用所需支出[2-3]。同时，在资金短缺的情况下，各地往往将有限资金优先用于其他刚性支出，相对忽视耕地耕作层土壤剥离再利用工作，导致耕地耕作层土壤剥离再利用工作进展缓慢。此外，对于建设单位而言，缺乏刚性的费用缴纳要求，也大大降低了其主动性。部分单位为规避成本，选择性忽视了剥离义务，最终导致大量优质耕地耕作层土壤资源浪费。

2.4 公众参与意识淡薄

公众参与意识淡薄也是制约安远县耕地耕作层土壤剥离再利用工作的主要因素。作为耕地保护的受益对象，农民对于耕地耕作层土壤剥离再利用的重要性缺乏充分认识，参与热情不高。同时，由于宣传教育力度不够，公众对耕地耕作层土壤剥离再利用的相关政策法规和操作流程了解较少，认知程度较低，而且长期以来形成的资源开发理念使人们更多关注眼前的经济利益，忽视了可持续发展的长远考量。此外，建设单位作为耕地耕作层土壤剥离再利用工作的直接实施主体，其参与意愿也较为不足。由于缺乏外部的约束监督，一些单位为规避成本而主动回避了应尽的剥离义务。无论是农民还是建设单位，均未能充分认识到耕地耕作层土壤剥离再利用工作的重要性，从思想上缺乏高度重视。

2.5 监管机制不健全

目前，安远县在耕地耕作层土壤剥离再利用工作中，监管机制还不够健全，部门之间未形成监管合力，监管覆盖面不全，执法力度不足，难以对耕地耕作层土壤剥离再利用全过程实施有效监管。同时，在耕地耕作层土壤剥离再利用工作中，安远县缺乏对剥离质量的统一技术标准和评价体系，各地区、各单位在操作层面存在较大差异，剥离质量参差不齐。部分地方和单位为了追求经济效益，采取简单粗放的剥离方式，造成大量优质耕地耕作层土壤资源浪费。此外，对于耕地耕作层土壤剥离后的储存和利用环节，缺乏规范的监管措施，很多地方都存在随意倾倒滥用的情况，不仅浪费了宝贵资源，还可能引发新的环境污染问题。

3 对策

3.1 科学编制专项规划和实施方案

针对耕地耕作层土壤剥离再利用工作中的规划缺失问题，应由安远县政府牵头，组建专门的编制领导小组和工作班子，广泛听取各方意见，科学编制专项规划和实施方案。规划和方案的制定应该以安远县国土空间规划为基础，根据实际情况，对耕地耕作层土壤剥离区、储存区和利用区的空间布局做出合理规划，促进耕地耕作层土壤剥离和再利用的高效衔接。同时，科学评估安远县耕地耕作层土壤资源储量，合理确定年度剥离目标和规模，切实做到因地制宜、统筹兼顾[4]。此外，在技术路线方面，规范的技术标准和实施路线，是确保工作质量、提高利用效率的重要保障。规划和方案需要综合考虑不同地块的地形地貌和交通条件，因地制宜选择耕地耕作层土壤剥离方式，明确不同场景下的技术标准和质量要求。对于耕地耕作层土壤剥离后的利用方向，也要给出前瞻性指引，为耕地耕作层土壤资源的高效利用预留空间。

3.2 明确责任主体

针对耕地耕作层土壤剥离再利用工作中责任主体界定不清的问题，安远县要切实落实“谁占用、谁剥离”的原则，可以在专项规划和实施方案中明确，所有占用耕地的建设项目，无一例外都必须履行耕地耕作层土壤剥离义务。对于已经开工的在建项目，要追究其主体责任，责令限期完成耕地耕作层土壤剥离工作；对于新立项的项目，要将耕地耕作层土壤剥离费用纳入工程概算，作为核准立项的前置条件。同时，根据不同情况，可以进一步细化责任人。对于政府投资建设的公益性项目，由项目业主单位或所属主管部门负责耕地耕作层土壤剥离工作；对于其他单位自行开发的项目，由建设单位或开发商直接负责耕地耕作层土壤剥离工作。规定可操作的工作流程，明确时间节点和处罚措施，确保责任到人。在耕地耕作层土壤剥离之后的运输和利用环节，也要按照“先剥离、后利用”的原则，明确由实施耕地耕作层土壤剥离工作的主体负责中转运输和临时储存，待利用主体明确后再进行调配。

3.3 加大资金投入力度

资金短缺一直是制约耕地耕作层土壤剥离再利用工作的突出难题，因此安远县必须从体制机制层面上拓宽筹资渠道，夯实资金保障。1）加大财政预算内资金的投入力度。将耕地耕作层土壤剥离再利用纳入年度财政预算范围，合理测算耕地耕作层土壤剥离再利用工作所需经费，并在分配预算资金时适当向其倾斜，确保资金供给充足。同时，积极向上级财政争取更多的专项转移支付资金，形成支出合力。2）积极拓展非财政性资金来源渠道[5]。可以建立耕地“占补平衡”基金，对各类占用耕地行为征收有偿使用费，所筹资金专项用于土地整治和耕地耕作层土壤剥离再利用；可探索建立政府和社会资本合作机制，吸引社会资本参与耕地耕作层土壤剥离再利用；还可加大宣传力度，鼓励公众自愿捐助，集聚社会力量；建立健全相关收费标准和使用管理制度，将耕地耕作层土壤剥离再利用工作所需的勘测、设计、剥离、运输等全部成本纳入收费范围，费率水平要与实际相匹配。多管齐下拓宽资金来源，为耕地耕作层土壤剥离再利用工作提供充足资金保障。

3.4 提高公众参与意识

提高公众参与意识是推进安远县耕地耕作层土壤剥离再利用工作的关键。安远县要通过多种形式广泛开展宣传教育，如借助电视、广播、网络等传播渠道，或编印宣传画册，在农村一线开展面对面的政策解读，深入浅出地解读相关法律法规和政策措施，让公众了解耕地耕作层土壤资源的宝贵价值，增强公众对耕地耕作层土壤剥离再利用重要性的认知。对于建设单位而言，政府部门可以采取定期培训等形式，增强其法制意识，督促其切实履行剥离耕地耕作层土壤义务。同时，要重视舆论监督作用，对违法违规行为通过新闻媒体曝光，形成强大的舆论压力，倒逼相关责任主体自觉遵守耕地耕作层土壤剥离再利用工作要求。除了加强宣传教育外，还应加大奖惩力度，将耕地耕作层土壤剥离再利用工作列为农村人居环境考核的重要内容，对表现优秀的地区和单位给予表彰奖励，对失职渎职者严格问责追究，从而为公众参与耕地耕作层土壤剥离再利用工作构筑良好的社会环境。

3.5 完善监管体系

为确保安远县耕地耕作层土壤剥离再利用工作质量，要构建完善的耕地耕作层土壤剥离再利用监管体系。监管体系应该包括耕地耕作层土壤剥离、运输、储存、利用等全过程，对各个环节实行常态化、制度化的监督检查。同时，在政府主导下建立统一的耕地耕作层土壤剥离再利用技术标准和操作规范，明确耕地耕作层土壤剥离质量的评判标准，并组建专业的监管队伍，定期或不定期开展现场检查，严格把关耕地耕作层土壤剥离质量。对于耕地耕作层土壤剥离后的运输和储存环节，要落实台账制度，建立信息化的动态监管平台，实时跟踪监控各批次土壤资源的去向。对于耕地耕作层土壤剥离后的再利用，也要制定统一的利用标准和程序，对不同利用形式的场所和工艺进行严格审批和持续监管，防止出现滥用和造成新的环境污染。此外，加大对耕地耕作层土壤剥离再利用违法违规行为的处罚力度，建立健全责任追究制度。对于耕地耕作层土壤剥离质量不达标、擅自动用耕地耕作层土壤等行为，要依法依规严惩不贷。

4 结语

耕地耕作层土壤资源保护利用关乎农业可持续发展和农村发展全局。安远县在耕地耕作层土壤剥离再利用方面虽取得一定成效，但也存在一些困难和挑战。因此，安远县应科学编制专项规划，明确主体责任，拓宽资金渠道，加大资金投入力度，广泛动员公众参与，构建完善的监管体系，对耕地耕作层土壤剥离再利用全过程实施精细化管理，从而最大限度避免耕地耕作层土壤资源浪费，切实保障耕地耕作层土壤剥离再利用工作质量，持续巩固提升耕地质量，助推农业农村现代化，为乡村振兴贡献力量。

参考文献：

[1] 佚名.江西省关于加强耕地保护的意见[N].中国自然资源报，2023-10-23（3）.

[2] 骆岩岩，汪智成.江西进一步规范耕作层土壤剥离利用工作[N].中国自然资源报，2023-09-15（1）.

[3] 余秋华，任文海，何迅，等.耕地耕作层资源保护利用的意义、问题和对策[J].中南农业科技，2023，44（6）：140-142.

[4] 王晓芳，王月霞，姚静，等.剥离耕作层土壤重构利用技术研究[J].山东农业大学学报（自然科学版），2023，54（2）：274-277.

[5] 玄凯，李艳华，常小燕.对耕地耕作层土壤剥离再利用现状的分析与思考[J].农村经济与科技，2021，32（23）：3-5.

（责任编辑：张春雨）