排污权资产化的行动逻辑及路径优化

摘要：排污权资产化是新时代生态文明机制改革的“重要窗口”，也是加快高质量发展建设共同富裕先行示范市的现实路径。文章以玉环市为例，从排污权资产化的行动逻辑视角入手，全方位解读和提炼排污权资产化的试点工作实践，剖析其存在的现实困境，进一步探索排污权资产化的优化路径，实现可持续的波特效应，以期为排污权资产化的全面推广提供政策性建议。

关键词：“共同富裕”；排污权资产化；行动逻辑；路径优化；玉环市

渐进式排污权交易机制是协调经济环保关系的重要手段。排污权交易的试点实践表明，封闭低效的一级市场未能完美地支撑排污权交易机制的运行。党的十九大报告明确提出，“良好生态环境是最公平的公共产品，加快生态文明体制改革，构建市场导向的绿色技术创新体系及市场化、多元化的生态补偿机制，发展绿色金融”。在此背景下，亟须进一步创新排污权的交易机制，构建排污权资产化体系，开放和激活排污权交易的二级市场，提升环境治理能级。

玉环市是全国14个海岛县中唯一的县级市，也是一个以工业经济为市场发展主要推动力的地区。截至2023年底，全市拥有工业企业12000多家，构建了涵盖汽摩配件、水暖阀门、家具制造、眼镜配件、金属制品及医药包装等领域的多元化特色产业集群。玉环前期发展造成生态环境严重破坏，使资源原本匮乏的玉环遭遇发展瓶颈。如何激活企业环境治理的内生动力，倒逼企业减排治污，实现玉环市经济可持续发展迫在眉睫。而排污权资产化的玉环试点探索为此提供了有益的尝试与实现路径，将排污权资产化后推向二级市场，让排污权转变成如同房产可流通交易、可质押贷款的有价资产，从而优化环境资源配置，获取节能减排红利，促进企业高质量发展。

一、文献回顾

（一）排污权的研究

排污权最早由美国经济学家戴尔斯于1986年提出，国外学者注重排污权理论研究，关注其初始分配和定价。国内学者对排污权内涵的界定大体一致，核心词是排放污染物的权利，即排污者按照排污许可证许可的污染物排放总量指标，依法直接或间接向环境排放污染物的权利。

国内学者从排污权的法律属性切入研究，阐述其交易的可能性。高利红（2003）等提出排污权可突破物权法定的限制，应属于用益物权的观点；吕忠梅（2000）、王小龙（2008）、邓海峰（2005）等指出排污权属于不动产权益，是对环境容量资源的使用和收益的权利，近似于用益物权。国内学者一致认可排污权的财产权属性和交换价值，排污权是可以交易的。邓海峰（2014）进一步从法理角度阐述了排污权交易抵押制度，重新界定排污权交易制度理论基础及排污权法律属性，提出排污权的环境容量资源所有权及使用权满足财产权的本质特征，明确排污权的财产性与可转让性，为其质押贷款和市场交易提供了法律依据。

同时，2014年8月国务院办公厅出台的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》明确提出，深入探索排污权抵押新机制，加速推进排污权有偿使用与交易体系的完善与实施。这些都奠定了排污权交易试点实践的理论基础。

20世纪70年代初，美国、加拿大、德国等相继开展排污权交易实践。2007年福建首笔排污权拍卖和2008年浙江省嘉兴首笔排污权质押贷款，标志着排污权交易从单纯的理论设想步入到具体的实践阶段。从此全国各省市逐步开展交易试点工作，随着交易实践的推进，学界对排污权的财产属性及交易价值的认识变得更加明晰。

（二）排污权交易的研究

排污权有偿使用和交易在我国试点实践已有十余年，其对经济发展和环境治理的积极意义被多数学者认可。李永友（2008）、涂正革（2015）等学者普遍认为排污权交易机制是当前应对污染物减排问题的重要手段，能提升环境资源配置效率。邓海峰（2014）采用倍差法和DEA模型考察排污权交易的合理性和现实意义，从不同角度论证了排污权交易的价值导向。

随着排污权交易实践的推进，也逐渐暴露出市场机制、制度设计、法律依据等相关方面问题。王婧（2009）、涂正革（2015）、郑君君（2018）等学者认为现行的排污权交易仅在监管部门推动下低效运转的一级市场内进行，未能完美地激发企业减排的内驱力，也无法实现可持续的波特效应。因此，陈磊（2005）、邓海峰（2014）、潘晓峰（2015）、庄雄平（2018）建议通过建构自主的排污权二级市场，让排污权资产化，从政策和学理层面论述排污权资产化的可行性，运用市场机制推动低成本高效率的环境治理。随着排污权资产化试点推进，齐绍洲（2018）、孙金凤等（2023）排污权资产化产生绿色转型动力，有效地提升了企业全要素生产效能。

二、排污权资产化的理论逻辑与策略选择

（一）理论逻辑

创新排污权的交易机制，构建排污权资产化体系，开放和激活排污权交易的二级市场，能提升排污权价值，激发企业治污内生动力，提高区域环境质量。为分析其中的作用机理，构建一个这样的理论情景：

假设市场上有A和B两家家具制造企业，两家企业同时决定各自的产量，它们生产同质的产品，并且都需要排放VOCs。A企业的产量为q1，B企业的产量为q2，那么市场该商品的总产量就是Q=q1+q2。设产品的市场出清价格为p，总产量函数p=p（Q）＝a-bQ，a>0，b>0。假设两家企业的边际成本都为c，企业如果要保持产量不变的同时降低VOCs排放量，则需要通过技术革新，此时边际成本会增加为c1，（c1>c）。

1. 当不存在排污权资产化时

（1）如果A、B两家企业都选择不降低排放量，各自收益函数为销售总额减去成本总额，即：

U1=q1p（Q）-cq1=q1（a-bq1-bq2）-cq1

U2=q2p（Q）-cq2=q2（a-bq1-bq2）-cq2

因为A、B两家企业都要追求利益最大化，即让U1、U2最大化，此时解出：

q1＝q2＝■，U1=U2=■

（2）如果A、B两家企业都选择降低排放量，则q1＝q2＝■，U1=U2=■

（3）如果A企业降低排放量而B企业不降低，则收益函数分别为：

U1＝q1p（Q）-c1q1＝q1（a-bq1-bq2）-c1q1

U2＝q2p（Q）-cq2＝q2（a-bq1-bq2）-c1q2

此时，要让U1和U2最大化，则

q1=■，q2=■

U1=■，U2=■

因为c1＞c，所以此时U1＜U2，即降低排放量的A企业收益要小于不降低排放量的B企业。

（4）如果A不降低排放量而B降低，则：

U1=■，U2=■，U1＞U2，A企业收益要大于B企业。

若将上述4种情况放入到行动策略矩阵中分析，则如表1所示。

通过划线法可以求得一个纳什均衡解，即A、B企业都将选择不降低排放量。

2. 当存在排污权资产化时

此时，排污权成为一种资产，有完善的二级交易市场，企业可以在市场上进行排污权的租赁、交易活动，同时，拥有排污权的企业也可以将排污权作为一种抵押资产向银行抵押贷款。

假设企业VOCs排放数量与产品产出成正比，生产q1的产品需要排放E1的VOCs，即E1=r1q1，E1是企业对排污量的需求，r是一个系数，r>0。企业如果要减少VOCs的排放，此时有以下几种选择：减少产量、排污技术革新或者在二级市场上购买排污权。假设企业初始拥有的排污权量为E，企业通过技术革新减少A1数量的排放量需要额外增加成本c=e1A1，从二级市场上购买排污权的价格为p。此时，企业收益函数为：

U1=p（Q）q1-cq1-e1A1-p（E1-A1-E）

求最大值，可以解出

q1＝■，A1=■，U1=■+■+pE

可以发现，e1越小的企业，A1和U1会越大，即企业减排量越大，收益也会越大。再假定银行只贷款给有降低排放量行动的企业，则企业会利用贷款进行研发，继续降低排放量。诚然，实施排污权资产化，能最大可能地激发企业的治污动力和转型升级的策略选择。

（二）行动逻辑

玉环市排污权资产化的试点实践，着力破解了“资源消耗”与“经济效益”的发展困境，创新生态产品价值的实现机制，推动新时代生态文明制度建设。经过五年多的有益探索，初步形成可借鉴推广的排污权交易的“玉环模板”，得到社会公众的认同和省市领导批示肯定。

玉环市排污权资产化的运行机制，从本质上看在于其构建了一个“人人有责、人人参与、人人享有的环境治理共同体”的行动网络。多元主体共融于政策制定、执行与反馈全过程，涵盖政府、企业、公众等，借助信息收集、调研、发布、传媒报道、公益倡导、典范表彰及公开奖惩等手段，构建了一个监督互促、联动高效、沟通无碍、信息透明的运行机制。此机制极大地激发了社会主体环境治理的主观能动性，政府、企业、银行等多元主体间形成协同治理的合力，创新了基层环境治理多元主体之间的运作模式，提高区域环境质量，显著增强了治理效能与公信力。排污权资产化后推向二级市场，让排污权转变成如同房产可流通交易、可质押贷款的有价资产，从而优化环境资源配置，获取节能减排红利，促进企业高质量发展。

通过改革排污权交易体制，探索构筑自由交易的二级市场，让排污权转变成了一种能融资、能升值的优良资产，激发全社会减排主动性，实现多元主体共赢。从政府角度看，通过排污权价值导向，充分激发企业主体和社会各界参与环境治理的主动性积极性，有效推动节能减排工作。随着排污权资产化的逐步深入，环境资源价值的凸显，地方政府可顺势加速淘汰“两高一资”（高能耗、高污染、资源型）企业，释放发展空间，实现经济高质量发展。从企业层面看，排污权资产化将赋予其新的发展理念，通过对环境资源总量的稀缺性认识，促使企业积极优化生产流程，减少污染排放，同时探索排污权交易，实现环境效益与经济效益的双赢。从银行层面看，将企业排污权作为抵押，拓宽了金融流通渠道，实现利润提升。从群众层面看，随着环境资源认知理念普及与提升，社会公众终将成为排污权资产化进程中的最大受益群体，持续享受到生态环境质量日益提升的诸多益处与福祉。

三、排污权资产化的玉环实践

玉环市排污权交易探索工作始于2010年，经过10多年的实践探索，玉环市有序推进排污权交易工作，规范一级市场，构建二级市场，健全交易规则，完善排污权资产化体系。

（一）排污权资产化发展历程

把重要的环境资源——排污权资产化后推向市场，是玉环生态文明改革的关键一步。为了迈出这关键的一步，玉环整整走了三个阶段：

第一阶段是“起步探索阶段”（2009-2010年）。玉环市根据《台州市主要污染物排污权交易办法（试行）》开展排污权交易试点工作，探索建立排污权交易一级市场，以定价出让的方式为主。2010年玉环市确定了化学需氧量和二氧化硫两项主要污染物指标的排污权交易指导价，并于当年实现排污权交易261.712万元，稳步迈上排污权交易试点的探索之路。

第二阶段是“规范交易阶段”（2011-2016年）。一是夯实基础工作。组织技术人员对各个区域进行勘察，梳理汇总相关数据，建立主要污染物总量区域基本账户，为下一步环境资源市场化配置奠定基础。二是执行相关政策。落实《关于深化排污权有偿使用与交易试点工作的指导意见》等指导性文件，确保在排污权有偿使用与交易的各环节精准对标、落实要求，新增氨氮和氮氧物两项主要污染物指标的排污权交易指导价，并执收初始排污权有偿使用费，确保各项制度规范执行到位。同时，根据《关于实施企业刷卡排污总量控制制度的通知》要求，从2014年开始，玉环市开始推行刷卡排污制度，对废水、废气重点排污单位安装了刷卡排污总量控制系统，实现了点源“总量、浓度”排污双管控。三是完善制度体系。借鉴嘉兴等试点先行地区的有益经验为进一步提高环境资源利用效率，2016年玉环出台《王环排污权租赁管理办法（试行）》，拓展排污权制度体系，推行租赁实现良性互补，既提高了富余排污权企业的收益，也解决了部分企业排污缺口的问题。截至2022年底，玉环市开展排污权租赁101笔，金额233.46万元，主要集中在电镀行业。

第三阶段是“深度拓展阶段”（2017年至今）。一是成立领导小组。2017年10月原玉环市环境保护局成立排污权资产化工作领导小组，全力推进区域排污权资产化工作并于2017年底，在台州市范围内首个拉开环境资源市场化配置的大幕，率先在排污权交易一级市场开展政府储备排污权指标公开拍卖，溢价率高达438%，也由此激发了排污权交易二级市场的活力。二是开展省级试点。在前期排污权交易探索和试点基础上，2018年1月玉环市申请并获批全省首个排污权资产化试点。此后，玉环市出台《玉环市排污权质押贷款管理暂行办法（试行）》，创新绿色金融模式，打造“环资贷”绿色金融产品，推进排污权证向资产转变。截至2022年底，玉环市10家银行办理了排污权抵质押贷款业务，为54家企业放贷4.4亿元，集中金属熔炼行业（11家，4920万元）、机械加工行业（34家，35390万元）、表面处理（含电镀）行业（9家，3750万元）。此外，玉环市开通了“玉环市排污权资产化信息服务平台”，畅通排污权交易信息渠道，并通过省级排污权网络交易平台完成台州市首笔排污权“网拍”，开展第一期储备排污权网络竞价，实现排污权线下向线上交易的转变，全面构建了排污权交易的公开化、透明化、市场化平台，确保市场力量在环境资源配置中发挥核心主导作用，实现资源高效、公平配置。三是探索创新争先。按照省厅工作部署要求，玉环市着手VOCs交易探索，经研究，出台《关于玉环市家具制造及表面喷涂行业挥发性有机化合物（VOCs）排污权有偿使用初始价格（试行）的通知》，率先在全省开展VOCs竞价交易，也是全国首个开展表面涂装行业VOCs交易的地区。同时，玉环市启动家具制造和表面喷涂两个典型行业VOCs初始排污权核算研究，为后续VOCs排污权总量管理奠定坚实的基础。截至2022年，玉环市已完成30笔VOCs指标竞价交易，成交金额总计156.8万元。经过不懈努力，排污权资产化像是多米诺骨牌的第一块，衍生了绿色发展的“蝴蝶效应”。

（二）排污权资产化的实践经验

玉环市排污权资产化试点工作一直走在全国前列，为全省创新绿色金融模式、开展VOCs交易创新工作、拓展排污权模式等方面积累了有益经验，形成一套可借鉴可推广的排污权交易“玉环模板”，成为全省乃至全国学习借鉴的典范。

1. 制度规制与技术支撑，形成组织化的行动秩序。玉环市排污权资产化试点推进，亟须坚实的制度规制、科学的技术支撑及榜样企业的引领效应。政府权威巧妙运用职权，结合制度与技术力量，构建协同治理主体的有序行动体系，既巩固了政府公信力，又增强了对治理环境的震慑力。首先，玉环市出台了《玉环市排污权资产化试点工作暂行办法（试行）》等相关制度、细化交易细则和制定交易法律法规依据，强化了制度的权威性，有效地推进工作。其次，强化榜样企业的示范效应。例如，台州蓝德斯光学有限公司等先行企业展现强大的示范效应，其在组织化行动中犹如关键的“节点”与“桥梁”，能够有效激发其他企业的自主意识和责任感，为构建联动的治理体系贡献力量。此外，排污权VOCs总量核算研究、交易体系构建等技术支撑，有助于形成科学的秩序观，用以指导工作强效推进。显然，制度设计若臻于完善，则需确立清晰而权威的合法性基石，以此引领并规范机制内部的顺畅运作。因此，玉环市排污权资产化试点实践中应注重譬如排污权VOCs创新领域的技术支撑等方面的科学设计。

2. 平台创新与环境支撑，实现沟通交流的常态化。当前社会治理中，公众参与往往受外力驱动，诸如媒体助推或个体的利益驱使，内在动力与主体意识觉醒还不够。唤醒主体意识，激活治理内生力，关键在于营造有利的社会生态。玉环市排污权资产化实践为此提供了启示：一是建立玉环市排污权资产化信息服务平台，畅通交易信息，解决信息不对称与权力不对等，提升政府公信力，激发企业治理热情。二是构建全新的“互联网+金融+线下服务”排污权交易登记体系，实现联系和服务企业网络全覆盖，满足企业解决问题“最多跑一次”的改革需求，形成服务企业助推良性互动的工作局面。三是建立活态运作的考核机制。玉环市金融办将绿色金融产品纳入满意银行评比考核体系，提高银行放贷的积极性。通过合作宣传、互动平台、动态考核等，构建无门槛交流平台，促进信息流通与主体互动、整合资源、满足需求，共推社会治理进步。

3. 认同构建和契约建立，激发多元主体治污内生动力。社会治理结构变化的动力在于多元主体间的利益冲突与契约建立。玉环市排污权资产试点工作满足了多元主体尤其是企业和银行的共同利益。通过创新绿色金融模式，打造“环资贷”绿色金融产品，推进排污权证向资产转变，企业和银行建立隐形的契约关系，保护并实现企业、银行的利益需求。在这一过程中，企业、银行对自身的行动取向积极认同，并将认同内化为主体的责任与信仰，使其行为产生内驱动力，主动参与环境治理。通过近三年对玉环市企业和银行对“排污权资产化机制”的认同度对比调研发现，企业、银行对“排污权资产化机制”的认同度呈逐年递增的趋势。可见，玉环市排污权资产机制得到企业等社会公众的普遍认同；同时，社会公众的主体意识和社会责任感有所增强且处于稳步上升的趋势。

（三）现实困境和优化路径

1. 现有制度未能完全满足新形势的要求。当前的生态环境保护工作以“改善环境质量”为核心，而目前台州市和玉环市已有的排污权交易制度对跨行业排污权交易和租赁作了限制，部分行业排污权只允许在行业间流转，不利于激发排污权交易市场活跃度。在排污权储备不足的情况下，对需要新增排污权指标的一些项目较为不利，难以从其他行业获取排污权，在一定程度上也会影响经济的发展。

建议完善排污权制度体系，探索排污指标可获取性与区域环境治理挂钩的管理模式，根据行业特点和地方实际对原排污权交易管理办法和实施细则等基础性文件做些修订，探索跨区域排污权交易的可行性方案，取消行业间交易的限制条件；同时，可以尝试并将创新领域的VOCs纳入排污权交易范围，建立VOCs排污权总量核定技术规范。

2． 排污权指标流通体系尚需完善。目前玉环市排污权交易指标来源仍以政府储备量为主，而政府储备量大多来源于初始分配时的预留量，缺少储备量补充途径，长此以往，排污权储备将不断消耗乃至出现如氨氮等排污权储备量紧缺的问题。因此，需要通过构建排污权回购制度来补充政府储备量，同时设定储备量出让的条件，用于保障重点、民生项目；对于一般项目应通过二级市场解决。

建议优化排污权交易规则。实施差别化交易制度，在体现市场定价原则的同时，也能满足各类企业所需。对重点项目、民生项目应优先保障，通过政府储备量予以支持，参与竞价交易；必要时可开辟绿色通道，按照市场均价直接出让政府储备量，以最高效的方式完成排污权交易。对一般项目，鼓励从二级市场交易解决新增所需排污权指标。

四、结语

在职能部门、相关企业、学者专家的共同努力下，排污权资产化试点工作日益完善，并根据地方实践进行了富有创造力的探索和创新，其间的策略已经逐渐为顶层设计所吸纳。玉环市排污权试点工作虽独具特色，但其实践反映了该工作机制的最新进展，从中可一窥未来排污权资产化的发展前景。

参考文献：

[1]习近平系列重要讲话读本：绿水青山就是金山银山——关于大力推进生态文明建设[EB/OL].[2014-07-11].http：//opinion.people.com.cn/n/2014/0711/c1003-25271026.html.

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[4]罗维，孙翠.乡村治理中的协商民主：发展瓶颈及深化分析[J].农村经济，2013（08）：8-13.

＊基金项目：2019年台州市哲学社会科学规划课题“排污权资产化的县域实践与价值研究——以Y市为例”（项目编号：19GHB06）。

（作者单位：中共玉环市委党校）