人民币国际化在云南省周边国家的实现路径研究

摘要：云南省与越南、老挝、缅甸三国的边境贸易兴起于20世纪80年代，人民币作为主要结算货币在边境贸易中得到了较为广泛的使用，为人民币在越南、老挝、缅甸三国实现国际化奠定了良好的基础。云南省作为我国“面向南亚东南亚辐射中心”，在推动人民币在周边国家的国际化工作中肩负着重要的责任。文章将对人民币在越南、老挝、缅甸三国的国际化进程、挑战进行分析，并结合云南省实际情况，为推动人民币在周边国家的国际化进程提出参考意见。

关键词：人民币国际化；贸易投资；周边国家

一、前言

云南省位于我国西南地区，与缅甸、老挝、越南三国毗邻，是全国边境线最长的省份之一，共有26个口岸对越、老、缅，其中，一类口岸20个、二类口岸6个。20世纪80年代以来，随着改革开放的不断深入，云南省与越南、老挝、缅甸三国的边境贸易日益繁荣。人民币作为主要结算货币在边境贸易中得到了较为广泛的使用，为人民币在越南、老挝、缅甸三国实现国际化奠定了良好的基础。随着我国综合国力的不断增强，与周边国家贸易、投资往来不断深入，人民币在越南、老挝、缅甸三国得到越来越广泛的使用。

云南省作为我国“面向南亚东南亚辐射中心”，在推动人民币在周边国家的国际化工作中肩负着重要的责任。本文将对人民币在越南、老挝、缅甸三国的国际化进程、挑战进行分析，并结合云南省实际情况，为推动人民币在周边国家国际化进程提出参考意见。

二、人民币国际化在越南、老挝、缅甸三国的推进情况

（一）双边经贸往来活跃，为人民币在周边国家国际化奠定了良好的宏观经济基础

根据海关总署公布数据，2022年，东盟连续多年蝉联我国第一大贸易伙伴，双边贸易总额达9753亿美元，同比增长15%，并且实现了多年的连续增长，增速位于我国前7大贸易伙伴的首位。其中，越南与我国双边贸易额2349亿美元，累计同比增长2.1%，是我国在东盟地区的最大的贸易伙伴；老挝与我国双边贸易额为57亿美元，同比增长31%；缅甸与我国双边贸易额为186亿美元，同比下降1.5%。2023年1到5月，中国对越南投资额为16亿美元，同比增长41.9%。就投资总额而言，中国是第三大对越投资来源国，仅次于日本及新加坡，在越有效投资项目3270个，金额超过248.7亿美元。此外，中国也是老挝及缅甸的第二大投资来源国，年投资额在10亿美元左右。

（二）人民币国际化基础设施搭建情况

1. 货币合作协议签署情况

各国之间签署双边本币合作及货币互换协议是推动人民币国际化的主要方式与制度保障，对进一步深化双边货币金融合作，提升双边本币使用水平，促进贸易投资便利化具有重要意义。自2009年开展跨境人民币结算试点以来，我国积极与周边国家建立货币合作关系。目前，我国已经与越南签署了本币结算协议。与老挝签署了双边本币合作及货币互换协议。

2. 人民币境外清算行安排

目前，中国人民银行已经授权中国工商银行万象分行担任老挝境外人民币清算行。在越南、缅甸两国暂无人民币清算行安排。工商银行、农业银行、建设银行及中国银行分别在上述两国设立了境外分支机构，为人民币在上述两国的清算及流通提供支持。此外，富滇银行（云南省本地银行）与老挝大众外贸银行在老挝合资成立老中银行。该行在与我国毗邻的磨丁口岸设立了支行，为中老边境贸易提供结算支持。云南省内金融机构也与越南、老挝、缅甸的二十余家银行建立了代理行关系，合作开展人民币跨境结算及清算业务。

此外，随着CIPS系统①（人民币跨境支付系统，Cross-border Interbank Payment System）的落地，国有四大行及其在越南、老挝、缅甸三国的分支机构均作为直接参加行或间接参加行加入了CIPS系统。与越南、老挝、缅甸三国银行建立代理行关系境内银行也均接入了CIPS系统。人民币清算网络在云南省周边国家逐步形成。

（三）人民币在云南省与越南、老挝、缅甸边境地区广泛使用

人民币在云南省与越南、老挝、缅甸三国边境地区的使用历史可以追溯至20世纪90年代初期。随着我国综合国力的不断增强，相较于越南盾、老挝基普及缅甸元，人民币币值稳定，购买能力强等优势日益凸显。人民币在中越、中老、中缅边境贸易中占据了主导地位。目前，中国与上述国家边境地区跨境结算99%以上均使用人民币完成，并在民间自发形成了规模较大的人民币与越南盾、老挝基普及缅甸元的直接兑换市场。

在正规银行结算渠道方面，早在1994年云南省银行业就与越南同业合作开展人民币结算业务。云南省银行业又在2008分别与老挝及缅甸同业建立了双边本币结算关系。跨境人民币结算业务在全国试点之后，云南省在省内试点越南盾、老挝基普及缅甸元的区域性挂牌工作，对推进人民币与周边国家货币的直接兑换进行了有益的探索。此外，云南省在河口及磨憨两个口岸试点了“边民互市”结算业务，提高边境贸易便利化水平，有效引导边境贸易结算进入正规银行渠道。

2022年，人民币在云南省本外币跨境收支中的占比为30.16%，与东盟国家、RCEP成员国跨境人民币结算量分别为360.58亿元、371.77亿元，占比分别为68.2%和69.8%。自2010年跨境人民币业务在云南试点以来，截至2022年8月末，云南同缅甸、老挝、越南跨境人民币累计结算量分别达1902.93亿元、265.31亿元、302.16亿元，且人民币区域接受度稳步提高。

（四）深入越南、老挝、缅甸腹地，人民使用范围仍然有限

目前，越南、老挝、缅甸国内均实行较为严格的外汇管制政策，外币无法在其境内实现自由兑换。

在越南国内，人民币与越南盾不可直接兑换。 随着中越经贸合作日益密切，在越南使用人民币结算的需求与日俱增。2018年8月，越南央行决定自2018年10月12日起，可在越中边境地区使用人民币结算（适用于谅山、广宁、河江、莱州、老街、高平和奠边与中国接壤的7省内），跨境货物或服务结算可采用人民币或越南盾进行支付，支付方式为现金支付或者银行转账。

根据老挝外汇管理规定，基普为有条件兑换。老挝鼓励使用本国货币，但在市场上基普、美元及泰铢均能相互兑换及使用。人民币仅在老挝北部中老边境地区兑换及使用。

在缅甸国内，除边境地区部分银行之外，商业银行不能直接办理人民币存款和贷款业务，不能开立人民币账户。直至2017年12月，缅甸中央银行才批准中国工商银行仰光分行办理人民币/缅币兑换及人民币汇款业务。2019年缅甸央行将人民币纳入国际贸易结算和直接兑换范围，具有外汇经营许可证的银行可以开立人民币账户，一般的公司和个人可用人民币进行国际支付和结算，但不能开立人民币账户。

三、人民币国际化在越南、老挝、缅甸面临的挑战

（一）周边国家国内政治、经环境不佳

1.经济方面

越南经济规模较小，在东盟国家中排名第六。近年来越南持续通过开放和改革的战略来推动经济发展，对外开放程度不断提升，非国有部门的活力也得到释放，成为越南经济快速增长的重要推动力。老挝经济规模小且结构单一，虽然重点基础设施已建成及电力和采矿业出口恢复带动经济增长，但产业结构抵御外部冲击能力仍有限。老挝财政实力很弱，政府债务负担很高，且政府债务结构以外币为主，受加息和本币贬值影响，债务偿付能力进一步弱化。缅甸经济水平较为落后，人均GDP不足1500美元，位居东盟末位，是世界上“最不发达国家”之一。自民主化选举以来，经济发展依赖外资扶持，曾保持连续多年增长，但在疫情和政局动荡的背景下经济活动遭受多重打击，西方国家对缅甸重启制裁，外资陆续撤离，失业率攀升。

2. 政治方面

越南国家整体治理能力一般，在话语权和问责制、监管质量及腐败控制等方面表现均落后于同级别国家。老挝政治稳定性较高，高度集权的政治模式有利于稳定政局和保障政策的连续性。但政策和债务处理的透明度较低，政策有效性有限。缅甸于2010年开启民主转型，文人政府逐渐取代军事独裁统治，2015年昂山素季领导的民盟在第二次民主选举中大获全胜而上台执政。然而，文人政府和军事将领的权力分享协议一直处于不稳定状态，2020年11月，执政党民盟在大选中再次大获全胜，本有望维持国内政治相对稳定的局面，但军政府突然举行军事政变，民选政府领导人遭到扣押，国内政治局势随即陷入动荡。

越南、老挝、缅甸三国国内经济发展较为落后，政府治理水平较低，缅甸甚至仍处于政治动荡之中。截至2023年8月末，中诚信国际对越南的主权评级分别为BBg，评级展望为稳定；对老挝主权评级为CCCg，评级展望为稳定；对缅甸主权评级Bg-，评级展望为负面；在中诚信国际主权评级体系中均处于较低水平（主权等级符号及含义见表1）。不论是经济发展的稳定性，还是货币合作政策的执行效果及连贯性，都存在较大风险，给人民币在上述国家的国际化带来较大的挑战。

（二）周边国家金融业发展水平较低

越南、老挝、缅甸三国国内金融业发展均处于较低水平，金融业仍以银行业为主，资本市场成熟度较低，其中老挝及缅甸的资本市场均起步于2000年之后，不论是交易规模还是交易品种都非常有限。

商业银行是推动人民币国际化的主力，承担人民币的结算、清算及融资的重要职能，周边国家银行业的成熟度直接影响人民币国际化在该国的推进效果。越南银行业总资产的GDP占比自2014年以来稳定在150%左右。为满足更严格的资本监管标准，越南自2009年以来不断放开外资投资银行业限制，众多外资银行陆续进入越南布局，截至2019年末，越南百余家银行中有60多家为外资银行。外资银行的加入充实了资本金规模，带来了国际化的规范准则，推动了越南金融业的竞争力。银行业稳健性方面，坏账一度成为越南银行业面临的一大挑战，但随着银行加强对客户信用风险的审核与控制，近几年不良贷款率得到明显改善。老挝银行业系统风险较高。截至2021年底，老挝银行业由44家银行组成，其中，国有银行、外资银行和国内私人银行资产分别占银行业总资产的46%，26%和19%。尽管国有银行占据主导地位，但自2012年以来，老挝银行业竞争加剧，国有银行总资产份额一直处于下降趋势。银行间资产质量存在显著差异，前十大银行中有五家资本与资产比低于平均水平，占银行系统总资产80%。缅甸银行业总资产约占GDP的64%，在东南亚国家中处于较低水平。银行业目前以民营银行为主，国有银行总资产占比不断缩小至40%以下，截至2019年，缅甸银行业总体不良贷款率在8%左右，资本充足率在11%左右。银行业盈利能力较低，ROA和ROE仅为0.36%和5.07%。2021年受到政局动荡影响，民众挤兑一度造成银行流动性紧缺，运营接近半瘫痪的状态，而经济活动的停滞造成大量民众失业和企业破产，对银行业的不良贷款率形成较大冲击。

由于越南、老挝、缅甸三国金融业发展水平较为落后，人民币主要用于与三国之间的贸易结算，在资本市场投资、融资方面使用量极少。短时期内从资本项目项下推进人民币在上述三国的国际化进程存在较大的困难。此外，由于周边国家银行业在盈利能力、资产质量及合规管理等方面均存在或多或少的问题，国内银行在与其开展人民币业务合作时面临较大的风险。

（三）大量人民币边境贸易结算资金游离于银行等正规结算体系之外

尽管中越、中老、中缅边境贸易额逐年增长，人民币已经成为云南省边境地区跨境结算的主要货币，但上述结算业务中的大部分是游离在正规银行结算系统之外的，主要通过“地摊银行”等民间货币兑换及结算组织完成。笔者调研发现，造成这一现象的主要因素：一是“地摊银行”无须对结算资金的交易背景进行审查，业务办理较银行等正规结算渠道简单快捷。二是部分境外银行在办理跨境结算业务时要收取较高的手续费，甚至高达结算金额的10%～15%。但通过“地摊银行”办理相关业务，成本要远低于此。经过数十年的发展，“地摊银行”已经成为我国与越南、老挝、缅甸三国边境贸易结算的主力之一。虽然在边境贸易发展初期，在官方结算渠道缺失的情况下，“地摊银行”的存在起到了一定的促进双边边境贸易发展的作用。随着双边贸易规模地不断扩大，由于“地摊银行”办理货币兑换及结算不需要审核交易背景，为各类非法资金的跨境提供了流动渠道，极大地影响了我国外汇收支平衡的统计及外汇监管政策的实施。此外，“地摊银行”粗放的、缺乏保障的管理及纯民间信用经营模式，具有极大随意性和不确定性，发生卷款出逃、支付危机等风险的概率远远高于正规银行。

四、推进人民币国际化的措施

结合越南、缅甸、老挝三国的实际情况，笔者认为继续扩大人民币在双边贸易项下的使用规模仍是目前在周边国家实现人民币国际化工作的重点，并在此基础上逐步推动人民币在资本项目项下的使用。基于上述思路，提出以下参考建议。

（一）加强与周边国家的货币合作

第一，目前我国已与越南签署了本币结算协议，与老挝签署了本币结算及货币互换协议。在此基础上，积极推进与缅甸本币结算协议及货币互换协议的签署，与越南货币互换协议的签署，为促进跨境人民币结算及畅通人民币回流渠道提供制度保障。

第二，加快人民币国际化基础设施的建设，积极推动缅甸及越南两国人民币清算行的设立，促进境外人民币交易市场的形成。

第三，研究制定相关管理办法，与协同人行、海关、边检等部门，共同为人民币及周边国家货币现钞跨境调运提供便利。此外，适当放松准入标准，鼓励商业银行积极参与本外币现钞跨境调运业务。

（二）持续推进与越南、老挝、缅甸三国的产能合作

在RCEP合作的契机之下，持续推进与越南、老挝、缅甸三国的产能合作。一是加快推进中国与越、老、缅三国交通通道建设，促进“澜湄快线”与澜沧江—湄公河国际航运的有机衔接。二是推动与周边国家能源、数字信息等产业的合作，加强云南省国际物流枢纽节点建设，不断深化与周边国家互联互通。通过产能合作带动人民币在周边国家的使用，推动人民币与周边国家货币的直接兑换。

（三）加强口岸建设，进一步推动人民币结算便利化

加快以河口、磨憨、瑞丽为代表的口岸城市建设。一是持续加大投入，改善口岸基础设施建设，依托“单一窗口”，提高通关便利化程度。二是将“边民互市”结算试点推广至全省口岸，在提高贸易便利化的同时，真正让利于边境贸易参与者，促进边境贸易的持续健康发展。三是积极支持商贸物流、来料加工、跨境旅游、金融服务等产业的发展，将口岸经济做出特色、做成品牌。

（四）加强与周边国家金融监管合作

一是与越南、老挝、缅甸等国或地方政府合作，定期交换金融监管信息，包括各类商业信息（如企业注册和税务登记信息）、企业及个人征信信息、反洗钱信息等。在此基础上，在RCEP合作框架下，努力搭建我国与周边国家金融信息一体化共享平台，将金融监管信息合作推向更深层次。

二是建立与周边国家联合打击或综合治理的合作机制，依法联合对“地摊银行”和“地下钱庄” 等非法兑换机构进行打击。引导市场需求回归银行服务体系。

（五）完善商业银行风险管理制度

因面临较高的业务风险，我国银行与越南、老挝、缅甸开展业务合作时，应不断完善其风险管理制度，提高风险管理水平。

一是审慎选择境外合作银行，严格代理行准入制度，优先选择管理较为现代化的境外银行或中资银行的境外分支机构开展人民币业务合作。

二是因越南、老挝、缅甸三国经济韧性较差，金融业发展水平较低，且缅甸还处于政治动荡之中，针对境外合作银行风险较高的问题，各商业银行应建立完善风险预警机制，设计有针对性的风险应对、化解措施，有效防范相关风险的发生。此外，根据边境地区跨境结算工作的特点，建立专门的、有针对性的风险管理工作流程，以提升边境地区经办行风险管理工作的精确性和有效性。

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＊基金项目：2022年云南省教育厅科学研究基金项目“面向南亚东南亚辐射中心定位下云南省与周边国家银行业合作研究”（2022J1110）。

（作者单位：昆明理工大学津桥学院）