民事公益诉讼中的生态修复责任

需要通过更加完善的法律规定、更加多样的环境修复方式，确保我国生态环境修复制度发挥显著的生态保护功能。

何为生态环境修复责任

早期针对环境损害，主要采取的是停止侵害和经济赔偿手段。近年来，生态环境修复责任适用频率日益增加，但由于其概念一直处于模糊状态，对修复责任尚未形成权威的定义。在我国，生态环境修复责任首次规定在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》之中，根据该解释第一条以及第二十条的规定，对于行为人实施的已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为，法院可以判决其承担修复生态环境的责任。本文认为，可以参考该解释的规定，将生态环境修复责任的概念界定为：行为人实施了污染环境、破坏生态的行为，对生态环境利益造成损害或者具有损害的重大风险，依照法律规定所应当承担的修复生态环境的责任，该责任通过要求相关行为人履行修复行为或者支付替代修复行为的费用使得受损的生态环境恢复至健康状态。

生态环境修复责任的特点包括公益性、补偿性及技术依赖性。第一，公益性。生态环境，是指一切事物生存发展所依赖的载体。其共有性决定一旦生态环境受到损害，依赖其生存发展的一切事物都将受到影响。其公共性决定任何人无法排他使用生态环境中的任一元素，这些生态环境利益都是为社会公众共同享有的社会公共利益。生态环境一旦受到破坏，最终会影响人类生存发展。生态环境修复的公益性决定每个人都是生态环境保护的义务人。其公益性在实践中体现为：一是作为公益代表的社会组织提起诉讼，请求承担修复责任；二是直接修复责任主体和潜在修复责任主体都要对生态环境损害承担责任；三是每个社会公民应当积极参与到生态环境修复各环节中进行监督。

第二，补偿性。生态环境修复责任具有“硬”和“软”两个方面，因为生态环境损害行为具有社会非难性和因发展而产生的社会共享性。不能仅认为生态环境修复责任具有惩罚性而打击企业发展经济的积极性，这样并不利于社会的可持续发展。生态环境修复责任应为补偿性责任，通过相关技术标准，以期能恢复至原本状态。虽然在行政或刑事责任的承担中，会要求行为人修复已经破坏的生态环境，但其根本属性依然是民事性质的补偿行为。基于修复责任补偿性的性质，该责任往往可通过赔偿型修复、替代性修复等其他责任形式替换。

第三，技术依赖性。相比于一般的民事侵权案件，生态环境修复案件涉及大量环境专业知识，专业性强，这就决定了修复生态环境具有技术依赖性。生态环境修复是技术性修复，即技术专家根据国家标准、技术规范及其他因素合理确定生态环境修复标准，以实现修复过程的可操作性和修复结果的可接受性。

责任适用的难点探析

在规范依据层面存在一定难点。关于生态环境修复的研究，近几年才逐渐丰富，尚处于发展之中；有关生态环境修复的法律规范较为零散、相互之间缺乏协调性；相关司法解释虽给予了生态环境修复责任在司法实践中一定的适用空间，但依旧缺乏可操作性。

在责任认定层面存在一定难点。生态环境修复责任中恢复原状责任的落实，首先难在修复方案的制定，能否制定切实可行的修复环境方案对履行生态环境修复至关重要；其次难在选择适宜的生态环境修复方案，在确定生态环境存在损害的前提下，以及确定污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害存在因果关系的基础上，制定适宜的生态环境修复方案就是对修复、恢复过程的评判；最后难在环境修复生效判决的执行，案件受理费用、执行费用的负担，修复责任的完成，修复基金的运行、监管等尚处于摸索阶段。

此外，生态环境责任修复的主体问题值得思考。与其他民事诉讼相比，环境公益诉讼除了具有公益性的特点外，还需要在后期履行环境修复责任，兼具专业性与时效性。由于法律目前对后续修复责任的执行主体、程序没有明确规定，导致环境修复难以得到有效落实。环境修复需要企业履行后续责任，但是目前部分环境污染企业并不重视环境修复工作，导致环境修复无法得到有效执行。我国当前对环境修复的审查工作由不同的职能部门进行，在管理过程中容易出现交叉与空白。环境修复要经过众多环节，这对于主体责任的落实也是较大的挑战。

责任适用的完善思路

一是制定生态环境损害赔偿的专门法律。一项制度转化为法律，能够更好发挥实际作用。因此要修复受损的生态环境，将生态环境修复责任纳入法定化、独立化轨道十分必要。我国《民法典》将之前《侵权责任法》中的“环境污染责任”修改为“环境污染和生态破坏责任”，体现了对受损生态环境本身的关注，此外还明确了具有资格的权利人可提出诉讼请求，要求对方承担生态环境修复责任，弥补了提起生态环境损害赔偿诉讼规范依据方面的不足。但该规定属于原则性规定，为了增加司法实践过程中的可操作性，可在环境领域单行法中进行详细规定。可以考虑制定《生态环境损害救济法》，重点关注生态环境修复责任，同时明确承担责任主体、环境修复标准、修复具体方式、修复资金的后续处理、修复工作全过程的监督及公众参与机制等。

二是明确生态环境修复责任的承担方式。为了更好将生态环境修复责任作为一种独立的环境民事责任来适用，法院在进行判决时应充分考虑生态环境损害的程度和责任人的自身能力水平，综合各种因素来选择责任承担方式。原则上，责任类型的选择应当坚持以行为责任为主，经济责任为辅。作为一种最直接的修复方式，行为责任不仅能免除生态环境修复成本的核算与确定，还能在一定程度上解决目前我国生态环境损害成本低廉和修复费用过高等问题，对违法行为人产生惩戒和威慑。

三是优化生态环境修复责任的监督管理方式。在环境司法与行政执法的配合方面，司法机关在审判结束后要主动积极移送生态环境修复判决，确保生态环境修复的及时性。在启动执行后应积极通知当地环境行政机关，与之共享生态环境修复的资料和信息。环境行政机关应积极履职，组织专家学者对各个阶段开展评审，对不同类型的生态环境损害，可考虑联合执法，同时在行政机关内部加强信息沟通。对于承担环境修复责任过程中出现的新问题及时告知司法机关，由司法机关积极作出调整。

在社会公众参与渠道方面，应严格落实立案登记制度，并推行人民陪审员参与案件审理。应完善环境信息公开制度，依法、及时将修复协议等核心文件向社会公开。应积极提高社会公众参与环境治理的能力，促进公众积极参与到生态环境修复的过程中。

（作者单位：上海市嘉定区人民检察院）

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