论区域协调发展的理论深化与实践创新

[摘要：区域经济是国家经济的空间基础。无论是基于缩小区域经济差距的历史经验，还是基于理论分析，或是基于具体实践，区域协调发展均具有重要意义。自新中国成立以来，我国区域协调发展经历了四个历史阶段和三次理论演进，进行了战略基础、极点支撑和功能分工等探索实践，逐渐步入高水平协调发展阶段。但也面临区域要素流动受阻、区域发展极化、区域功能分工程度较低和区域产业转移缓慢等新问题。基于此，文章提出新时代实现区域协调发展的具体思路：完善资源要素流动的体制机制，优化重大基础设施布局，细化区域功能分工，完善区域协调发展政策体系，以新质生产力赋能区域协调发展。

关键词：区域功能分工；区域协调发展；全国统一大市场；高质量发展；新质生产力

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007-5097（2024）11-0008-10 ]

Theoretical Advancements and Practical Innovations in Coordinated Regional Development

SUN Jiuwen， YIN Shang

（School of Applied Economics， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract：Regional economies constitute the spatial foundation of a nation's economic structure. The significance of coordinated regional development is underscored by historical experiences in narrowing regional economic disparities， theoretical analyses， and practical applications. Since the founding of the People's Republic of China， coordinated regional development has undergone four distinct historical stages and three theoretical evolutions. This progression has involved the exploration and implementation of strategic foundations， pivotal support mechanisms， and functional divisions. Consequently， we have gradually transitioned into a phase characterized by high-level coordinated development. However， new challenges have emerged， including restricted mobility of regional elements， polarization of regional development， low levels of regional functional specialization， and sluggish regional industrial relocation. Based on this， the essay proposes specific strategies for achieving coordinated regional development in the contemporary era. These strategies include： enhancing systems and mechanisms for the mobility of resource elements， optimizing the spatial distribution of major infrastructure， refining regional functional specialization， strengthening the policy framework for coordinated regional development， and empowering regional development with new quality productive forces.

Key words：regional functional specialization; coordinated regional development; unified national market; high-quality development; new quality productive forces

一、引 言

区域经济是国家经济的空间基础。党的二十大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下，按照高质量发展的要求，中国深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，强调建立更加有效的区域协调发展新机制。在此基础上，中国经济发展总体稳步向好。2023年，中国GDP达到126万亿元，稳居世界第二位；人均GDP连续两年保持在1.2万美元以上，接近高收入国家人均水平的门槛（1）；城镇化率达到66.16%，城镇人口占全国人口的三分之二。同时，四大板块（2）的相对差距正在逐步缩小，产业结构不断优化，生态环境不断改善。在竞争有序、共享共赢的区域协调发展新机制形成和健全的背景下，2024年7月，党的二十届三中全会强调，要完善实施区域协调发展战略机制。这充分显示，面对即将到来的“十五五”时期，区域协调发展将继续在国民经济发展中占据重要地位。本文拟探讨区域协调发展的理论深化与实践创新，并提出实现新时代区域协调发展的具体思路。

二、区域协调发展的重要意义

无论是基于缩小区域经济差距的历史经验，还是基于理论分析，或是基于具体实践，区域协调发展均具有重要意义。

（一）历史意义

推动区域协调发展始终是党指导区域经济发展的逻辑主线。对于中国这样幅员辽阔、地区经济差距显著的大国而言，实现各个区域协调发展和提升国家发展整体效能是现实的需要。新中国成立以来的七十多年，中央根据发展阶段的不同来调整区域发展战略，中国区域协调发展取得了历史性的成就。虽然不同时期区域协调发展的侧重点不同，但对于缩小区域经济差距和实现经济增长均有重要意义。这些区域协调发展的历史经验为新时代的区域协调发展提供了宝贵的启示和借鉴，具有重要的历史意义。在区域协调发展战略正式提出之前，中国区域经济发展大体经历了低水平协调的均衡发展和不协调的非均衡发展两个阶段。第一个阶段，新中国成立到改革开放前（1949—1978年），中国共产党第一代中央领导集体和众多学者致力于平衡沿海与内地的协调发展。第二个阶段，自改革开放到二十世纪末（1979—1998年），在邓小平同志“两个大局”的战略构想下，通过先非均衡发展，再实施区域协调发展的战略部署。1999年起，中央逐步实施西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域发展战略，根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。党的十八大以来，中国区域发展的协调性明显增强，但是区域发展不协调问题还没有得到根本解决。因此，中国从战略和全局的高度对区域协调发展提出一系列新思想新论断新要求，新时代区域协调发展需要进行理论深化和实践创新。

（二）理论意义

主流经济学理论通常会忽略空间这一维度，这就不可避免地忽视了区域关系。实际上，区域不是孤立存在的，特别是随着交通运输网络和信息网络建设完善，区域之间的联系更加紧密，区际联系对于区域自身发展和整体经济增长都具有重要意义。区域协调发展研究了区域间如何发生联系，以及区域联系的成本和收益，为探索区际关系、解决不平衡发展问题和实现共同富裕提供了科学解释。从区域协调发展的定义来看，“协调”的含义是“配合适当、步调一致”，这必然以区域之间的联系为基础。由于区域是有层级之分的，一个区域既可以作为一个独立的空间主体，也属于更高一级区域内部的区际关系问题。但无论从哪一个空间层级来看，解决好区际关系贯穿了区域协调发展过程的始终：第一，区域协调发展能够突出区域的比较优势。区域协调发展并不是要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是根据各地区的实际发展条件，在微观经济规律和市场机制的支配下，通过促进要素合理流动、深化合理分工，使得各地区都能基于自身比较优势取得良好发展。第二，区域协调发展能够密切区域间的经济联系，强化区域间分工合作。区域协调发展通过优化产业布局、加强基础设施互联互通、促进区域合作与竞争，以及实现社会、文化和环境的和谐，能够促进区域之间经济联系日益紧密、分工更加合理、社会经济发展差距逐渐缩小并收敛（覃成林和姜文仙，2011）［1］。第三，区域协调发展通过政府再分配保障区际关系的公平正义。生产要素会根据要素报酬最大化原则向发达地区流入，在实现效率优先的同时，地区间的差距也会拉大。区域协调发展强调政府调整国民收入分配和优化社会公共政策，正确处理区域间公平与效率的问题，这与以私有财产和不加节制的市场为基础的资本主义发展模式是完全不同的。

（三）现实意义

新时代要求区域协调发展战略和思想不断创新，以适应构建新发展格局和实现高质量发展的需要。当前，中国经济发展和区域实践进入了新时期，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对区域协调发展也提出了更高的要求。在党的二十大报告中，习近平总书记明确提出，新时代要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。这需要发挥区域协调发展战略的引领作用，为新发展格局和高质量发展提供高效、安全、韧性、有力的区域支撑。一方面，新时代要求通过区域协调发展立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。构建新发展格局是党中央根据中国新发展阶段、新历史任务、新环境条件作出的重大战略决策，是新时代的重要理论成果。新发展格局要求打破区域之间要素流动的行政壁垒和空间障碍，培育形成全国统一的资源要素市场和产品服务市场。这就需要发挥区域发展战略功能作用，通过区域协调发展促进要素自由流动、产业合理分工，为构建新发展格局拓展发展空间。另一方面，新时代要求通过区域协调发展实现高质量发展。中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展成为全面建设社会主义现代化国家的首要任务。区域协调发展能够缩小区域差距、解决不平衡发展的问题，最终实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当（蔡之兵，2023）［2］，由此看来，区域协调发展是实现高质量发展的工具，也代表了对高质量发展的目标期望。

三、区域协调发展理论的演进与深化

从辩证的视角看，区域协调发展理论与中国区域发展实践的变化是辩证统一的。纵观新中国成立至今七十多年的历史，大致经历了低水平协调的均衡发展、不协调的非均衡发展、区域协调发展和高水平协调发展四个阶段（李兰冰，2020）［3］；同时，区域协调发展理论也经历了分工与协作、要素流动与一体化、建设全国统一大市场等创新发展，指导了中国区域协调发展四个阶段的转变过程，逐渐形成了新时代区域协调发展理论，具体如图1所示。

（一）区域协调发展理论的源起：分工与协作

中国区域协调发展的第一个阶段是低水平协调的均衡发展阶段。新中国成立之初，为建立战略防御型经济布局，着力改变工业集聚于沿海地区的状况，我国实施向内地推进的均衡发展战略。毛泽东同志在《论十大关系》一文中提出“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”。毛泽东同志的这一论述强调通过均衡布局发展经济，最终走向共同富裕。这一阶段中国区域间生产力分布不平衡的现象得以缓解，区际关系的矛盾极大改善；但整体经济发展水平较低，整体经济增长优势不明显。这就需要区域协调发展理论的指导，解决区域经济发展和整体经济增长之间的矛盾。

分工与协作理论转变了低水平协调发展的现实情况，改善了区域经济发展和整体经济增长水平都较低的状况。分工与协作理论的核心思想是，如果每个地区都根据自然优势和竞争优势进行生产，地区经济必然能得到发展；每个地区找到并利用自己的优势来发展产业，整体经济必然也是一片繁荣。一方面，亚当·斯密的分工理论认为各地区根据自然优势和竞争优势进行生产，能够为区域经济发展提供专业化基础。超乎人力范围之外的气候、土地、矿产和其他相对固定状态的优势是自然优势，经济和科技发展所取得的更好的生产条件是竞争优势。按照自然优势和竞争优势不同而形成区域经济地域分工，提升生产效率和实现规模经济，有利于促进地区经济的繁荣。另一方面，各地区通过因地制宜和分工协作，可以形成经济发展的集体力。对于协作，马克思在《资本论》第一卷第十一章中提出，“结合劳动的效果要么是单个人劳动根本不可能达到的，要么只能在长得多的时间内，或者只能在很小的规模上达到”，“这里的问题不仅是通过协作提高了个人生产力，而且是创造了一种生产力，这种生产力本身必然是集体力”。区域协调发展的形成，就是这种集体力发展与壮大的过程。

（二）区域协调发展理论的演进：要素流动与一体化

区域协调发展第二个阶段的特征是不协调的非均衡发展。改革开放以来，中国采取了梯度推进区域协调发展的战略路径，极大地调动了东部地区经济发展的积极性。改革开放至2010年以前，中国多数年份经济保持两位数左右增长。但是经济发展中一个突出问题是东部地区经济增长速度明显高于欠发达的中西部地区，沿海地区与内陆地区的发展差距拉大。为此，中国区域发展的思路要从“效率优先，兼顾公平”向“效率与公平兼顾”转变，地区发展战略由突出重点区域向各地区协调发展转变。这一过程中，倒逼了区域协调发展理论的创新发展。

不协调非均衡发展的区域协调发展实践，倒逼区域协调发展理论向市场驱动的要素流动和政府引导的区域一体化演进。要素流动和一体化既可以增进区域之间的产业分工，也能够密切区域之间的经济联系，是区域协调发展向更高阶段演进的体现。一方面，要素资源在空间上高效集聚，深化区域分工程度，有利于实现地区经济发展。在实践中，由于各个地区的自然优势和竞争优势存在客观差异，各地区的要素报酬也必然存在差异（李晨，2024）［4］。在区域之间不存在流动壁垒的情况下，资本、劳动、创新和数据等要素遵循要素报酬最大化原则，流向边际收益更高的地区（洪银兴，2020）［5］，使得要素配置和空间分布格局更有效率。根据新经济地理理论，运输与贸易成本是阻碍要素流动与规模集聚的重要制约因素。为促进资源要素流动，降低落后地区资源要素流动成本，这一时期我国相继建设青藏铁路、西气东输、西电东送、国道主干线西部路段和大型水利枢纽等一批重点工程，强化了要素流动和规模经济。另一方面，区域一体化能够有效地突破各地区所形成的地方保护主义以及由行政边界形成的市场分割（李洪涛和王丽丽，2020）［6］，实现整体经济的“普遍沸腾”。区域之间通过统一的领导，编制一体化的发展规划，制定一体化的发展政策等措施，有利于促进交通与信息一体化、制度一体化、区域与产业之间的协作以及强化经济联系与区域贸易（孙久文，2021）［7］，实现更高层次的区域协调发展。在区域一体化理论的影响下，2004年政府工作报告提出，“要坚持推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局”，通过打破行政区划限制和体制障碍，朝着市场一体化的区域经济新格局迈进。

（三）区域协调发展理论的深化：建设全国统一大市场

经过区域协调发展战略实施阶段，中国区域协调程度有了明显提高，呈现重点地区优先与协调发展并进的特征（李兰冰，2020）［3］。然而需要认识到，在区域协调发展阶段，虽然要素流动性和市场一体化水平显著提高，但全国统一开放、竞争有序的市场环境并没有真正形成，市场主体地位和产权归属、市场保障体制机制没有确立、重点行业领域垄断现象突出，部分地区的市场分割行为或者地方保护现象仍然存在。对此，需要进一步深化区域协调发展理论，以经济合作和区域分工打破行政壁垒、破除地方保护主义，加速构建全国统一大市场，实现高水平区域协调发展。新时代高水平区域协调发展的开启，标志着中国在促进区域协调发展的同时，兼顾公平与效率的导向，注重提升经济增长的质量。

建设全国统一大市场是区域协调发展理论的再一次深化。建设全国统一大市场具有规模巨大、结构完整、功能强大、机制灵活和环境优化等内在性质，有助于打破地域界限、降低交易成本和提高信息透明度，实现区域协调发展。一方面，建立统一的市场机制有利于实现资源要素自由流动。新古典学派认为生产要素的自由流动是实现区域经济均衡发展的关键。在市场机制下，市场遵循内在的运行规律，通过价格、竞争、供求、激励和约束等机制共同调节要素自由流动（洪银兴，2020）［5］，提升要素报酬和整体经济效率，形成集聚外部性和扩散效应，促进区域协调发展。市场机制包括以下方面：首先，市场价格决定机制，即各类市场参与者能够依据价格信号评估其经济行为的机会成本，并依据市场交易原则，在给定的约束条件下追求最大利益，从而推动资源向更有效的配置方向流动；其次，市场通过选择机制，决定市场主体的优胜劣汰；再次，市场具有激励作用，通过奖惩分明的机制，激发要素和微观经济主体的积极性。根据市场机制，厂商会比较各地区成本收益的结构，会选择劳动力充裕，工资低廉的地区进行投资。劳动力也会根据就业机会和工资水平流向那些低失业率、高收入的地区。发挥不同地区的绝对优势、比较优势或要素禀赋优势，实现资源要素的自由流动，从而有助于缩小地区经济差距。另一方面，发挥政府职能是必要保障，要加快形成政策统一、规则一致、执行协同的全国一体化运行的大市场体系（刘志彪，2022）［8］。事实上，在解决地区差距问题上不能依据新古典经济理论倡导的“放任主义”，而是要强化政府的引导作用。这就要在市场一体化基础上，继续深化改革，加速推进政府职能转变，针对行业垄断和不当竞争行为，瞄准“画地为牢”和地区封锁等顽疾，全面拆除有形无形的壁垒，促进高水平协调发展（肖金成等，2022）［9］。

四、新时代区域协调发展的具体实践及面临的新问题

党的十八大以来，新时代区域协调发展逐渐步入高水平协调发展阶段，我国区域经济格局发生了深刻变化，区域协调发展也面临一些新问题。

（一）新时代区域协调发展的具体实践

1. 战略基础：四大板块和三个支撑带

“四大板块”和“三个支撑带”战略构成区域协调发展的战略基础。一方面，四大板块的协调是考虑地理位置并以行政区划所形成的“政策覆盖区”的协调发展，强调的是对区域板块的政策指导和发展定位。“十四五”规划纲要指出：“深入推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，支持特殊类型地区加快发展，在发展中促进相对平衡”。党的二十大以来，习近平总书记围绕新时代推动东北全面振兴、新时代推动中部地区崛起等主题，先后召开座谈会，对新时代四大板块提出了更高要求。第一，鼓励东部地区加快推进现代化，发挥其在实现中国式现代化新征程中的引领作用；第二，开创中部崛起新局面，搭建起东中西区域良性互动协调发展的桥梁，建成全国统一大市场的空间枢纽，具体要将武汉、长株潭都市圈定位为长江中游城市群的轴心，在长江、京广、陇海、京九沿线打造中高端产业集群；第三，推进西部大开发形成新格局，将成渝地区双城经济圈定位为具有全国影响力的重要经济中心，将关中平原城市群建设作为促进西北、西南联动的关键支柱；第四，推动东北振兴取得新突破，在改造提升装备制造等传统优势产业的基础上，立足东北三省实际，适时培育寒地冰雪、生态旅游等新型业态，以全国需求引领带动加快融入全国大市场。另一方面，“三大支撑带”（3）与“四大板块”形成了叠加效应。回顾“十一五”“十二五”期间采取的四大板块划分思路，尽管在地理上实现了对国土的全面覆盖，但同时也暴露了板块间发展水平差异显著以及相互联系不足等问题。“十三五”期间，中国提出“三大支撑带”战略，形成了“四大板块”和“三大支撑带”的区域新格局。“三大支撑带”强化了“四大板块”之间的内在联系，并通过叠加效应促进区域协调发展。其中，共建“一带一路”促进了东北地区融入东亚新发展格局，加强了东北在东北亚区域合作、联通国内国际双循环中的战略地位和作用；长江经济带是连接东部、中部和西部的关键纽带，有助于促进东中西板块之间良性互动；京津冀协同发展战略通过辐射效应，带动东北和西部地区联动发展。

2. 极点支撑：五大经济区

五大经济区建设通过辐射作用带动区域协调发展。党的十八大以来，国家实施京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展战略，培育了全国的增长极和动力源。五大经济区以一域带全域、以发展促平衡，解决国土空间的重点区域发展问题。京津冀结合北京科技创新优势和天津先进制造研发优势，深化对河北的帮扶，通过创新合作和知识溢出联通京津冀技术创新廊道，建设北京城市副中心和雄安新区两个新城，落实疏解北京非首都功能任务；长江经济带坚持以科技创新为引领，结合本地科研优势和人才优势，推动形成新场景新业态新模式，形成区域发展新动能，统筹经济发展和生态保护，提升区域融合水平，增强区域协同联动；粤港澳大湾区借鉴纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区的跨行政区边界共建经验，参考东京湾区“多核互联”的跨区治理经验，建设广州都市圈、深圳都市圈、珠江口西岸都市圈、汕潮揭都市圈、湛茂都市圈，同时借鉴旧金山湾区多组织协同的网络治理经验，部署“产业链+创新链+人才链+资金链”深度一体化融合，推动多主体联合创新和知识溢出；长三角实现创新链和产业链的深度融合，推动科技成果顺利转化，统筹龙头带动和各扬所长，发挥引领带动作用；黄河流域以水定产、以水定城、以水定人，修复生态和盘活经济并举。

3. 功能分工：主体功能区

以主体功能区战略促进高水平区域协调发展。党的二十大报告提出“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局”。主体功能区的提出，标志着国家已经意识到区域协调发展要从产业分工向功能分工转变。从国际经验看，美国、德国和日本等发达国家都经历了产业分工向功能分工的转变。Bade等（2004）［10］对德国在互联网时代城市产业专业化的研究发现，德国的城市产业专业化经历了由部门专业化向功能专业化的转变。Duranton和Puga（2005）［11］发现，美国城市的部门专业化水平也在逐渐降低，而功能专业化水平在不断增强，城市间产业分工正由部门分工向功能分工转变。主体功能区以空间功能分割为基础，强调区域间的功能联系，有利于破除区域竞争思想，避免局限于区域“小循环”，实现区域间良性互动，进而使资源要素在区域间自由流动、有序共享，实现高水平区域协调发展。按照不同地区的主体功能定位中国对城市化地区、主要农业区和生态地区进行分类精准施策，形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。第一，以城市化地区作为空间动力源。2022年6月，国家发展和改革委员会发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》指出，“超大特大城市要率先形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构，有序疏解中心城区一般性制造业等功能”。这就需要提升城市群、中心城市的人口和经济的承载功能，发挥边缘城市生产制造功能，形成产业链延伸的区域协调发展新格局。第二，以农产品主产区推进“三农”现代化。优化农业生产布局，加大农产品科技投入和推广，延长农产品产业链，培育商贸零售、文化旅游等新业态，优化农产品主产区的空间结构。第三，以生态功能区协调经济发展和生态治理。转变高消费、高污染的工业化发展方式，发展低消耗、低污染、高附加值产业。在遵循主体功能区和区域分工要求的前提下，中心城市和城市群等经济发展优势区域的承载能力进一步增强，农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区的保障能力将进一步提升。

（二）新时代区域协调发展的新问题

1. 区域要素流动受阻问题

建设全国统一大市场、实现高水平区域协调发展还存在堵点，主要体现在要素资源市场（刘志彪，2022）［8］。

一方面，数据作为新型生产要素，在区域间的交易流通中存在堵点。随着新一轮科技革命和产业变革的到来，数据成为数字经济和区域发展的核心要素，是加快构建全国统一大市场的重要支撑。与传统有形要素不同，数据要素不受物理空间限制，可以在虚拟的网络世界传播，具有非排他性、非竞争性、低成本复制等特征（蔡跃洲和马文君，2021）［12］，与其他生产要素有机结合会带来放大、叠加、倍增效应。但与此同时，数据要素面临的情境变得更加复杂，空间错配现象可能更为严重（董直庆和胡晟明，2020；陶长琪和徐茉，2021）［13-14］。一是，相较于传统要素而言，以比特形式传播的数据要素涉及复杂的权属关系、权益分配、隐私保护和国家安全等多个方面问题，在区域间的流动受到多方面因素制约（蔡跃洲和马文君，2021）［12］。二是，数据要素被圈定在垄断企业和大市场中，新进入企业的市场空间受到挤压，导致垄断企业所在行业和区域的数据资源配置失衡。大型机构和龙头企业，特别是互联网巨头企业控制大量数据资源，形成了数据垄断并提高了市场进入壁垒和转换成本。这些大型企业大多集聚在中心城市和城市群等增长极地区，造成的数据垄断导致数据要素在区域间流动性较弱。

另一方面，土地、资本和劳动力等传统要素难以在地区间自由流动和合理配置，制约了高水平的区域协调发展。当前，中国商品端有97%的商品和服务价格由市场定价，但要素端的土地、资本、劳动等要素配置的效率低、质量差，导致资源的低效配置和利用，为区域协调发展带来了巨大的负面效应（中国社会科学院工业经济研究所课题组和张其仔，2021）［15］。微观上，要素不合理配置导致企业难以获取所需的生产要素，使用者需要为僵硬的交易和管理制度支付高要素成本，降低了企业的生产效率和竞争能力；中观上，资源在某些区域或行业过度集中（王怡颖，2023）［16］，而在其他区域或行业则出现短缺，造成资源的浪费和效率的下降，导致产业结构失衡和区域差距扩大；宏观上，不合理的要素配置导致资源未能得到有效利用，无法实现社会总产出和居民福利最大化，影响区域协调发展。

2. 区域发展极化问题

区域发展极化问题存在于城市群和腹地之间。城市群和都市圈具有极化效应和扩散效应的两面性，对于长三角城市群、粤港澳大湾区这类发展成熟的城市群，扩散效应发挥主要作用，城市群可以通过集聚效应促进周边地区经济增长，是区域经济发展的空间动力源。而对于成渝都市圈、关中城市群等内陆城市群和都市圈，极化效应占主导地位。这些城市群和都市圈处于培育过程，尚未到发挥扩散作用的阶段。同时，老工业基地的中心城市自身老化问题突出，例如，东北地区至今没有一个万亿元城市，中心城市的市场潜能不足，扩散乏力（张可云，2024）［17］。这种差距导致了城市群与周边区域的不平衡，限制了区域发展。

区域发展极化问题也存在于城市和农村之间。城市吸引了农村资金、劳动力等要素集聚，导致区域极化现象始终存在。自改革开放以来，中国经济取得了巨大的成功。这一成功的背后，最为明显的特征之一，即各类经济活动的微观主体和各类经济要素向具有更高经济效率和经济收益的城市汇聚，在地理空间上向城市聚拢，产生了集聚效应（张可云等，2022）［18］。由于集聚效应的存在，城市吸引了农村大量的资源要素，在提高城市生产效率的同时，也带来了一系列的城乡公平问题（孙久文和李承璋，2022）［19］。就如何摆脱上述农村经济发展的困境，学理上和实践中有大量文献或做法从顶层设计、制度优化、机制设计等层面进行了探索，包括提出就地城镇化、三产融合等举措。然而，农村仍然面临一些现实困境，如空心村、“3861”等问题。这些问题的根本症结在于农村缺乏产业支撑，导致人才流失和收入不均等现象。

3. 区域功能分工程度较低问题

尽管功能分工思想为区域协调发展提供了理论依据，主体功能区战略为区域功能分工提供了实践思路，但在实践中，由于存在信息壁垒、中心城市带动力不足等问题，中国区域功能分工和空间布局尚未完善。第一，地区间数字基础设施水平的差异限制了区域功能分工。企业跨区域交流需要考虑通信费用、组织成本和时间成本等信息沟通成本，由于不同地区、不同规模城市的数字和信息基础设施水平存在差异，企业跨空间组织和沟通成本较高。这限制了以“总部+基地”“研发+生产”“生产+服务”等形式布局产业链的延伸和功能分工。第二，城市化地区的战略性新兴产业和未来产业的同质化现象突出。随着中国转向高质量发展阶段，战略性新兴产业和未来产业成为中国区域发展的动力引擎。从产业生命周期的角度来看，战略性新兴产业和未来产业尚处于产业扩张阶段，这一阶段需求增长的空间比较大，产业技术进步快，具有较大的利润空间。因此，各个区域大力推进战略性新兴产业和未来产业发展，打造“千园一面”的创新示范区和产业园区，导致区域间产业竞争激烈。同时，服务业、数字创意产业和新能源产业则呈现高地区集中度状态，存在地区垄断、恶性竞争的可能。第三，农产品主产区和生态功能区以传统产业为主，产业缺乏创新化、品牌化和高端化意识，容易导致企业陷入价格竞争，造成市场饱和与利润下降。这种现象在落后地区更为明显。例如，过去在集中连片贫困地区，由于缺少跨县域层面的统筹协调与总体规划，部分资源禀赋相近的贫困县并未遵循差异化与错位发展思路，确定产业项目时会出现跟风趋同现象（李冬慧和乔陆印，2019）［20］。

4. 区域产业转移缓慢问题

随着要素成本持续上涨、外贸环境变化和疫情冲击叠加效应出现，当前中国沿海地区产业向中西部地区转移势头明显减弱。如以纺织业、服装业为代表的劳动密集型或外向型加工行业加速向东南亚等地区转移，从而削弱了中西部欠发达地区承接产业转移的机会（叶振宇，2023）［21］，影响产业转移过程和产业链完整性（李雯轩和李晓华，2021）［22］。这导致无论是新兴产业还是传统产业，基本仍呈现东中西的梯度分布。一方面，产业转移在东部地区集中化态势更为明显。包括化纤、纺织、钢铁、多元化工等在内的传统制造业逐渐向更有效率和成本优势的东部地区集聚，挤占地理空间并抬高要素成本，不利于新兴产业和未来产业发展（芮明杰，2018）［23］。另一方面，“雁阵”模式的大规模产业转移并没有发生，中西部和东北地区缺乏足够的产业支撑和发展动力。这是因为随着高铁等快速交通工具普及化，劳动力要素的空间流动更为便捷，劳动力差价反映的只是附着在劳动力上的生活差异，不是中西部地区的劳动力成本优势；同时，东部地区也存在土地要素成本较低的区域。中西部地区的传统要素优势不足，导致产业向本地区转移缓慢，就业问题十分突出。姚鹏等（2022）［24］发现，要素价格扭曲、市场营商环境等进一步扩大了东部地区的区位优势和市场优势，削弱了中西部地区的相对成本优势，导致传统产业转移被抑制及产能回潮现象出现。

五、实现新时代区域协调发展的具体思路

新时代实现区域协调发展，需要完善资源要素流动的体制机制，优化重大基础设施布局，细化区域功能分工，完善区域协调发展政策体系，以新质生产力赋能区域协调发展。

（一）完善资源要素流动的体制机制

要加快新型要素和传统要素流动的体制机制改革。党的二十届三中全会进一步强调，“完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制”。这就要求加强区域间改革举措的协调配套与联动集成；关键是完善数据、土地、劳动力和知识等要素流动的体制机制。对于数据要素而言，加强市场数据登记平台与区块链存证平台、公证机构等的互联互通，引导市场内的数据产品安全合规地开展交易；建立数据市场统一的数据标准，完善数据交易基本法律法规，构建数据监管与治理的协同机制，在全国范围内建立起数据要素统一大市场。对于土地要素而言，需要扭转地方政府依靠土地财政的发展模式，改革地方政府垄断土地市场制度，推动城乡土地“同地同权”，构建信息平台以减少信息不对称问题，建立交易平台提供交易场所，确立划拨、出让、转让、租赁、入股、抵押等各种形式的交易路径、交易规范和监管保障机制，加快乡村土地要素流动和市场自由配置。对于劳动力要素而言，强化户籍制度改革的目标，进一步改善人口登记制度、户籍制度改革与地方政府激励挂钩的制度化关联，降低区域间劳动力流动成本，加快乡村剩余劳动力转移。对于知识要素而言，增强国家科技治理能力，完善国家科技治理体系，优化科技体制的顶层设计，建立规范有序、充满活力、互联互通的知识产权运用网络和统一规范的交易制度，建立科技成果与市场需求的双向沟通机制（苏继成和李红娟，2021）［25］。

（二）优化重大基础设施布局

协同推进重大基础设施建设是新时代区域协调发展的基本需求。首先，要加快推进新型基础设施平台搭建，深入实施“东数西算”等重大生产力布局项目，构建“互联网+”对接平台。围绕强化数实融合、智能优化、融合创新支撑，布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施。其次，要构建互联互通的交通网络格局，推动公路、铁路、港口等多种传统基础设施建设，加强点对点连接，优化交通网络布局，形成区域之间的高效网络连接通道，促进各类生产要素和商品服务的流通，助力形成高效产业循环体系。合理、可持续规划现代流通体系，打通流通基础设施建设“最后一公里”。最后，促进线上线下基础设施的互动发展。以智慧物流为发展目标，完善智慧物流的技术配备，制定新计划，推进物流企业智能化改造，培育超市、驿站、物流中心等新物流业态（何黎明，2019）［26］。加快建设数字化流通企业，树立一批先进的流通行业标杆，实现行业之间的信息共享（汪旭晖和赵博，2021）［27］。同时也要建立健全流通行业法规，明确流通管理部门权责，推动管理理念、管理方式的创新，在价格制定、交易规则、质量标准等多方面建设完善的评价体系，促进现代物流体系的品质建设。

（三）细化区域功能分工

细化区域功能分工，有利于强化区域联系、促进区域协调发展。第一，要深入分析区域特征、因地制宜提升区域专业化水平。根据城市的比较优势，打造创新型城市、青年发展型城市、低碳城市，提升城市综合竞争力和人才吸引力；要充分利用农产品主产区的当地资源、人力优势，培养经济支柱产业、壮大特色优势产业、推动农产品主产区一、二、三产业深度融合，培育新产业新业态，改善地区产业结构单一的局面，以特色产业带动地方经济发展；对于生态脆弱地区，要有序迁出部分人口，降低生态压力，对于迁出人口可以实施一定生态补偿；开展退耕还林、退耕还草工程，加大生态环境保护修复力度；还可以建立资源开发补偿机制、衰退产业援助机制、新兴产业扶持机制。第二，加快提升区域的国际化、文化汇聚和智能化功能，将传统的单一功能向多功能转化，通过细化的区域功能划分，提升各个区域的复杂性和多样性，增强区域发展韧性。第三，把功能分工提升到区域战略高度。细化区域战略的空间尺度，由现在的东中西部和东北的“四大板块”向西部地区演化，分为西北和西南两部分，形成“五大板块”；抑或向东部沿海地区演化，分为沿海北部、沿海中部、沿海南部，形成“七大板块”的空间格局。

（四）完善区域协调发展政策体系

新时代实现区域协调发展，要构建高水平、均衡化和现代化的区域协调发展政策体系。第一，以全国中心城市和区域中心城市为核心，打造城市群和都市圈两大增长极。培育城市群和都市圈成为中国人口、产业的重要载体，增强城市群、都市圈综合承载能力。同时，优先发展大城市周边县城，重点完善交通和产业配套设施，做大城市配套产业，同邻近大城市做好产业关联、要素流动和基础设施配套，把周边县城建设成为大城市周边交通便利、功能互补、产业配套的卫星城。周边县城也要发展特色优势产业，挖掘县城历史文化，以城镇特色产业带动乡村产业发展，促进农村一二三产业深度融合，利用现代技术打通县城和乡村的物流通道，连接县城和乡村的产业加工链。第二，落实区域重大战略，推进经济带、经济区的协同发展。以长江经济带和黄河生态带为主轴，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈为主要支点，联合哈长、辽中南、山东半岛、粤闽浙沿海、长江中游、中原、关中、兰西、呼包鄂榆、天山北坡、北部湾、宁夏沿黄、山西中部、滇中、黔中等城市群，形成国家国土空间布局的骨架。第三，四大板块并重，加快大经济区之间的协调发展。东部地区作为中国经济发展的先行区，其发展模式和产业结构正逐渐向高技术和高附加值方向转型，要吸引并整合优势资源，实现创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，加快前沿领域技术突破；在中部崛起和西部大开发新格局中，要充分发挥可再生能源和矿产资源、生物资源、自然和文化景观等比较优势，在开发过程中注意生态保护；推动东北全面振兴要把握好体制机制的深层次矛盾，理清政府和市场的关系，持续深入优化营商环境。党的二十届三中全会强调，“深化东中西部产业协作”。东中西部协作能够实现跨区域优化资源配置，是形成四大板块合力、提升中西部地区产业发展水平的重要途径。第四，开发海洋国土，推进陆海统筹发展。中国有300万平方公里的海洋国土，陆海统筹要促进陆海在空间布局、产业发展、基础设施建设、资源开发、环境保护等方面全方位协同发展。协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护。建立沿海、流域、海域协同一体的综合治理体系，节约集约利用海洋资源，促进海洋开发方式向循环利用型转变，打造可持续海洋生态环境。

（五）以新质生产力赋能区域协调发展

发展新质生产力是新时代实现区域协调发展的未来思路。新质生产力是指由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级催生的新时代先进生产力，是习近平经济思想的又一大理论成果（孙久文和周孝伦，2024）［28］。通过发展新质生产力推动区域协调发展，一是围绕产业链部署创新链，推动短板领域补链、优势领域延链、新兴领域建链，形成产业链、创新链、人才链、资金链相互渗透、交叉重组融为一体的创新动态，形成和谐一致、配合得当的创新体系。要充分发挥龙头企业链主优势、平台效应和示范引领带动作用，持续推动科技创新、制度创新，促进创新链与产业链的深度融合，产业链上下游协同发展。二是政府要支持各地围绕禀赋优势、着眼未来发展，前瞻布局谋划新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等重点行业领域的融合集群发展，打造细分领域的标志性产业，以产业需求牵引教育、科技、人才发展，推动前沿技术多方向、多路径探索和跨学科跨领域交叉应用，开辟新的巨大增长空间，打造国际竞争新优势，增强产业链、供应链的竞争力和安全性。三是以实体经济作为基础，提高实体经济智能化水平。通过连接物理世界和数字世界，实现数字技术对物理世界的赋能和升级。具体要加强工业数据中心、智能计算中心建设，推动5G、工业互联网、新材料等技术领域发展，引入自动化设备和智能控制系统，提高生产效率和产品质量，从而加快传统制造业数字化、网络化、智能化改造；加强信息技术对制造业和服务业的融合，推动产品创新和服务创新并举，协同共建新的产业形态。

注 释：

（1）2022年，我国人均GDP达到了85 698元，按年平均汇率折算，达到12 741美元。根据世界银行公布的数据，2022年人均国民总收入低于1 085美元的为低收入国家，1 086～4 255美元的为中等偏下收入国家，4 256～13 205美元的为中等偏上收入国家，高于13 205美元的为高收入国家。2021年高收入国家的下限为12 695美元。详见：https：//blogs.worldbank.org/opendata/new-world-bank-country-classifications-income-level-2022-2023。

（2）国家“十一五”规划明确提出以四大板块为主体的区域经济发展总体战略：坚持实施推进西部开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。

（3）党的十八大以来，中央从战略和全局的高度，在继续深入实施区域发展总体战略的同时，谋划布局并推动实施了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，统筹东中西、协调南北方，进一步优化经济发展空间格局。

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［26］何黎明.发展智慧物流的四个关键［J］.物流技术与应用，2019，24（6）：69.

［27］汪旭晖，赵博.新发展格局下流通业促进形成强大国内市场的内在机制与政策思路［J］.经济学家，2021（10）：81-89.

［28］孙久文，周孝伦.迈向中国式现代化的高质量国土空间体系：内容构成、动力机制与构建思路［J］.改革，2024（3）：104-112.

［责任编辑：陶继华］

收稿日期：2024-05-30

基金项目：国家自然科学基金面上项目“中国沿海地区高质量发展的综合评价与政策耦合研究”（42071155）

作者简介：孙久文（1956—），男，北京人，教授，博士生导师，博士，享受教育部的政府特殊津贴，研究方向：区域经济；

殷 赏（1996—），女，河北石家庄人，博士研究生，通信作者，研究方向：区域经济，数字经济。