全域土地综合整治与国土空间详细规划联动路径研究

摘要：为进一步优化“三生”空间格局，提升土地资源利用率，自然资源部开始推进全域土地综合整治试点工作。在分析全域土地综合整治与国土空间详细规划问题与挑战的基础上，探讨全域土地综合整治与国土空间详细规划联动路径。

关键词：全域土地综合整治；详细规划；联动

中图分类号：F301.2；TU98 文献标识码：A 文章编号：1008-9500（2024）10-00-03

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Research on the Linkage Path between Comprehensive Land Consolidation and Detailed Planning of Territorial Space

JIN Lei1， HUANG Li2， HE Yun1

（1. Zhongshan Planning and Design Institute Co.， Ltd.;

2. Zhongshan East District Street Urban Construction and Management Bureau， Zhongshan 525403， China）

Abstract： In order to further optimize the spatial pattern of the “Three Lives” and improve the efficiency of land resource utilization， the Ministry of Natural Resources has begun to promote the pilot work of comprehensive land consolidation. On the basis of analyzing and sorting out the problems and challenges of comprehensive land consolidation and detailed planning of territorial space， this article research the linkage path between comprehensive land consolidation and detailed planning of territorial space.

Keywords： comprehensive land consolidation; detailed planning; linkage

目前，全域土地综合整治与国土空间详细规划在规划传导、目标、编制与实施等方面存在一定的错位，需探索二者的联动路径，从而促进城乡融合协调发展、提升土地利用率[1]。

1 全域土地综合整治与详细规划联动现状

全域土地综合整治与国土空间详细规划都是国土空间规划体系的一部分，二者的工作重点、工作方向、规划范围、规划依据等不尽相同，联动困难，面临传导衔接缺位、目标导向错位、联动融合乏力、空间难以统一及评估反馈不全等困境。

1.1 传导衔接缺位，实施管理困难

统一的国土空间规划体系作为国家顶层设计，是国家和区域空间发展的指南和可持续空间治理的蓝图，也是各类国土空间开发保护利用的基本依据[1]。国土空间详细规划侧重于用地性质、边界、开发指标等方面的管控。全域土地综合整治与国土空间详细规划（控制性详细规划、村庄规划等）在传导衔接上存在缺位，缺乏具体的技术指导和保障措施，导致实施管理困难。

1.2 目标导向错位，重点差异明显

全域土地综合整治强调全要素、全地域、全周期的土地整理和生态保护修复，解决农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化，注重用地指标的调整和落实[2]。在实践中也存在过度强调增加耕地面积指标、提升耕地质量等别、优化永久基本农田布局等单一目标导向的问题[3]。详细规划是以国土空间总体规划为依据，在底线管控的前提下，对规划范围的用地功能、道路系统、公共服务设施、市政基础设施等做出的具体安排，并提出容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高等控制指标要求，或直接对建设项目做出具体的安排和规划设计，是实施城乡建设活动的法定依据，注重用地、控制指标和公共服务设施等。二者在目标导向上存在一定的错位，重点内容存在明显的差异。

1.3 规划指引缺乏，联动融合乏力

自构建“五级三类”国土空间规划体系以来，我国先后出台详细规划方面的相关通知、编制指南、实施细则与指引，明确了详细规划的工作内容和重点事项。尚未发布能统筹、指导不同全域土地综合整治项目的实施办法、标准、规范、指引，造成全域土地综合整治与国土空间详细规划在编制内容与实施过程中融合困难。

1.4 规划范围不同，空间难以统一

全域土地综合整治以乡镇为基本实施单元，详细规划的规划范围是规划单元、行政村等，规划范围存在明显的差异，再加上二者的目标、工作内容不同，导致规划在空间布局、功能分区、开发强度等方面存在差异，从而难以实现统一。另外，二者在时间上不一定能够完全同步，在空间上也可能存在重叠或空白区域，可能导致时间和空间上的错位，使得规划的实施和管理变得复杂和困难，进而影响空间的统一性和协调性。

1.5 统筹力度不够，评估反馈不全

虽然全域土地综合整治和详细规划均由自然资源部门主管，但涉及农业农村、乡镇、村集体等多方主体，各自从自身的利益出发，协调难度较大。全域土地综合整治具有“麻雀虽小、五脏俱全”的特点，涉及面较广、项目类型复杂，但要从整体性、系统性进行统筹还存在很大多困难[4]。国土空间详细规划实施以来，各地方根据自身特点、需求颁布了相关评估指南。全域土地综合整治暂未出台相关评估指南，评估反馈机制尚未建立，缺乏明确、可量化的评估标准和指标体系，导致二者之间缺乏有效的反馈渠道和机制。

2 基本原则

2.1 坚持生态优先，切实保护耕地

坚持生态优先，切实保护耕地，对于促进可持续发展具有重大意义。注重人与自然和谐相处，合理利用生态环境资源和自然资源，不得占用永久基本农田。

2.2 坚持规划引领，节约集约用地

坚持规划引领，合理编制规划，明确土地利用性质、结构和布局，确保规划能够落地实施。合理确定新增建设用地指标和用地布局，严格控制建设用地总量。

2.3 坚持底线约束，推动改革创新

根据国土空间总体规划划定的“三区三线”，明确相关管控措施，强化刚性管控内容。同时，应在坚持底线约束的基础上积极推动改革创新。

3 联动路径探索

3.1 注重传导衔接，明确底线管控

全域土地综合整治和国土空间详细规划均应衔接“五级三类”的国土空间规划体系，落实相关专项规划的管控要求。在编制和实施过程中严守生态保护红线，不得擅自调整、占用生e1k//LxESctqtSdxLJfqOv8h6PzzOnIOuSR6IN5WVPU=态保护红线；严守永久基本农田，稳定耕地面积，提高耕地质量，涉及永久基本农田调整的，坚持“总体稳定、微调优化”的原则，调整规模不超过国家、地方的相关规定。

3.2 坚持目标导向，识别重点区域

在规定用地功能、道路系统、公共服务设施、基础设施及各项控制指标的基础上，兼顾考虑全域土地综合整治中农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复等方面的内容。全域土地综合整治应结合详细规划的主要内容，识别重点区域，统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等，优化国土空间布局，改善生态环境和生产生活条件。二者在目标上寻求一定程度的统一，相辅相成，优化空间资源配置，提高土地资源利用率。

3.3 构建指引体系，协同推进

全域土地综合整治与国土空间详细规划的联动，需要在已有详细规划编制指南、实施细则与指引的基础上，将全域土地综合整治目标、工程布局和考核指标分解到具体地块，加快出台全域土地综合整治试点实施方案编制指南，明确整治区域范围，系统考虑和统筹安排试点各项工作，将整治任务分解到各个建设项目[5]。全域土地综合整治和国土空间详细规划均涉及自然资源、农业农村、生态环境、住房和城乡建设等多个部门，全域土地综合整治可与国土空间详细规划同步编制，相互校核反馈，建立以政府为主导，自然资源部门统筹，其他部门参与的联动工作机制，协同合力推进。

3.4 整合空间资源，优化用地布局

目前，无论是国土空间规划还是全域土地综合整治，最主要的共性问题就是空间上难以相互关联[6]。全域土地综合整治是以乡镇为基本实施单元，可结合区域位置、交通条件、自然界线以及功能分区等编制详细规划，尽可能实现详细规划范围与全域土地综合整治范围相协同。在范围协同的基础上，整合空间资源，优化用地布局，确保规划的顺利实施和土地资源的合理利用。

3.5 搭建联动平台，完善评估机制

在全域土地综合整治和详细规划实施过程中，各职能部门应明确职责分工，合理划分各参与方的职责和权限；设立专门的协调机构或工作小组，负责联动机制的日常管理和运行，确保各项任务顺利推进；利用现代信息技术手段，搭建信息共享平台，实现数据实时更新和互通有无；定期组织联席会议、工作交流会等，加强各参与方之间的沟通与合作，及时解决联动过程中出现的问题。目前，国土空间详细规划评估已出台了相关评估指南，全域土地综合整治暂未有评估指引，应尽快研究出台全域土地综合整治方面的评估指引，确定科学合理的评估指标体系，并将评估结果相互反馈，及时总结成效和经验教训。国土空间规划体系与全域土地综合整治工作内容及评估反馈关系如图1所示。

4 结论

全域土地综合整治与国土空间详细规划对于优化国土空间布局、提高土地资源利用率及城乡建设至关重要。在具体的实践过程中，全域土地综合整治与国土空间详细规划的联动仍存在一定的问题，需要政府部门、技术单位、专家、公众等各方共同努力，进一步探索联动路径，及时总结经验并推广，提高国土空间治理水平，促进城乡协调发展。

参考文献

1 严金明，迪力沙提·亚库甫，张东昇.国土空间规划法的立法逻辑与立法框架[J].资源科学，2019（9）：1600-1609.

2 江 涛.土地综合整治项目现状及改进建议[J].水利规划与设计，2024（9）：6-9.

3 孔雪松，王 静，金志丰，等.面向乡村振兴的农村土地整治转型与创新思考[J].中国土地科学，2019（5）：95-102.

4 周远波.全域土地综合整治若干问题思考[J].中国土地，2020（1）：4-7.

5 吴家龙，苏少青，李晓澄，等.广东省全域土地综合整治探索与思考[J].农业与技术，2021

（18）：98-103.

6 廖 德.基于国土空间规划的全域土地综合整治规划编制要点研究[J].西部资源，2024（2）：110-112.