美国制裁与国内阻断法下企业的困境及出路

摘 要：在美国制裁不断扩张的背景下，阻断体系的建立使企业陷入遵守制裁法和阻断法的两难境地。为了维护企业利益，应当从企业自救和完善国内阻断法体系两个角度出发。企业方面，在面对制裁时，应加强同其他企业的合作，并积极寻求美国国内和国际层面的救济途径。同时，企业应严格遵守阻断法，并将其作为自我保护的法律依据。国家方面，为更好地维护企业利益并释放更多的生存空间，我国的阻断体系需要进一步完善。在发布禁令上，除了被动报告外，还应赋予工作机制主动认定的权力，即主动发布属于禁令范围的法律，以供企业参考。在豁免机制和政府支持上，应落实相关的实体及程序的规定，并明确违反阻断法的处罚标准。此外，阻断法中的追偿诉讼也应更好地与国内民事法律体系相衔接，为诉讼提供合理、正当的法律依据。

关键词：单边制裁；阻断法；企业困境；美国

中图分类号：D922.295；D996 文献标志码：A 文章编号：1003-5559（- 2024）08-0111-11

一、引言

当前，国际力量对比正在发生深刻变化，全球格局加速演进。我国坚定秉持人类共同体的理念，高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，深化拓展平等、开放、合作的全球伙伴关系，积极践行共商共建共享的全球治理观，坚定不移地走团结合作之路。然而，随着各国实力的演变，欧美主导的世界格局正面临挑战，单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治又有了新的表现形式。特别是中国综合实力的提升，使得奉行本国优先的美国产生强烈的危机感，开始采取冷战时期对苏的手法打压中国。美国基于其国内法对中国企业实施单边制裁和“长臂管辖”，不仅给相关企业带来困扰和挑战，也对我国经济发展和主权利益造成严重冲击。

单边制裁作为一种针对违反国际法的国家单方面决定和实施的强制手段，现已逐渐沦为部分国家实现政治目的、推行霸权主义的工具[1]。美国、英国、加拿大、澳大利亚和日本等国都曾运用法律制裁手段以达到其政治f452f87323bd7f1cdf70b709ff89538c目标，特别是美国为遏制中国发展，大规模对我国企业和个人发起制裁。截至2024年7月6日，已有689个中国实体和个人被美国财政部列入制裁清单（该数据包括特别指定国民清单和非特别指定国民清单），这严重制约了我国经济的发展和企业的利益。

面对如此复杂严峻的外部环境，我国于2021年1月公布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（简称《阻断办法》），并于2021年6月通过了《中华人民共和国反外国制裁法》（简称《反外国制裁法》），逐步构建我国的阻断法体系。然而，这也给我国企业的生存和发展带来了双重压力：一方面，遵守美国的制裁法律将损害我国的主权，并助长美国制裁的嚣张气焰；另一方面，严格执行我国阻断法律可能使企业面临制裁，失去市场，遭受巨大的利益损失。企业在遵守制裁法和阻断法之间陷入了进退两难的境地，任何一方的惩处都可能对其造成毁灭性的打击。

针对美国制裁的现实问题，虽然学界已产生了一系列反制裁研究，但多数研究主要聚焦于制裁手段的合法性或阻断法的立法完善，较少关注企业在制裁和阻断中的应对策略。因此，本文将从企业视角出发，探讨在严格实施阻断法的背景下，如何尽可能维护中国企业的利益，为制裁下的企业发展寻求切实可行的路径。

二、美国制裁行为下的企业难题

随着国际格局的变化，国家间的竞争已从“热战”转向“冷战”。尤其是经历一战后，各国开始考虑用成本更低的措施实现自身的国家利益。制裁作为一种“没有硝烟的强制措施”，逐步凸显效力，国际社会也渐渐形成了以共同经济制裁向违法国家施压的共识[2]。不少发达国家利用自身的优势，将其转化为单边制裁的“武器”，以实现其政治目的。当前的国际关系体现出现实主义的模式，主权国家在无政府状态下自行决定并实施行为，往往忽视其他国家的发展诉求和国家间相互依赖的现实[3]。经济制裁通常依赖于强国的经济实力或相对优势来实施，虽然对于目标国可能造成重大损害，但并不总是能达成预期的制裁效果。因而，对制裁的使用应当采取合理审慎的态度。然而，以美国为代表的单边制裁的实施和设置已超过必要限度，引起了国际法层面的合法性的争议。

早期美国的经济制裁主要通过全面禁运等贸易措施遏制他国的经济发展，时至今日更多依托总统命令和公法的形式进行。目前，美国的经济制裁主要包括四种类型：贸易禁令、金融禁令、旅行禁令和允许对第三方国民提起诉讼[4]。通过美元的国际地位和金融交易市场的主导作用，美国进一步强化了其制裁的影响力。当前，美国在确定制裁目标的政策上显得较为宽松，制裁名单的数量也呈现出过度扩张的趋势，仅OFAC的最主要的特别指定国民和封锁人员名单（以下简称“SDN名单”）就涵盖了大约12000个与制裁目标相关的条目。美国的制裁法律体系相对完善，为制裁过程中的各项行动提供了充分的法律依据。了解美国制裁的模式和机制，有助于企业规避相关风险并探索应对策略。

（一）模式：一般法与特别法相结合

在立法层面，美国为实现其域外管辖的效果以及保证实施制裁能够“有法可依”，进行了大量立法，构建了较为完备的制裁法律体系。一方面，美国以保护人权、维护国家安全等为由，设立大量针对性制裁的法律。如1996年颁布的《赫尔姆斯—伯顿法》不仅以对古巴实施制裁和对民用飞机使用武力为由，还声称古巴违反人权，以此为借口限制与其的经济交往[5]。再如2021年底，美国总统拜登签署了针对我国的《维吾尔族强迫劳动预防法》，打着维护人权的幌子，捏造新疆“强迫劳动问题”，禁止美国从新疆地区进口产品。诸如此类的法律有许多，皆是以人权、国家安全为由，针对他国的制裁法律，为美国发动制裁提供“理由”。另一方面，美国除了颁布提供制裁理由的法律依据外，还设置了一系列的执法和立法的程序法律依据。如美国于1977年通过的《国际紧急经济权利法》（The International Emer-gency Economic Powers Act，IEEPA），授权总统可以宣布国家紧急状态并决定应急措施，是目前美国发布制裁的重要法律依据。IEEPA颁布后，数任美国总统都通过IEEPA实施特定制裁活动，如奥巴马曾为应对“跨国犯罪组织”和“从事恶意网络活动的人”的威胁宣布进入经济状态，特朗普也曾宣布紧急应对“外国对手”，因为他们正在“制造和利用信息通信技术和服务的脆弱性”[6]。此外，2007年美国通过《国际紧急经济权力增强法案》（International Emergency Economic PowersEnhancement Act，IEEPEA）。相比IEEPA，该法案大幅增加违反经济制裁的处罚额。上述法案规定了总统的紧急立法权，赋予财政部内的外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）有权依法对违反制裁者进行调查、惩处和罚款，为实施各类经济交易的规范提供法律依据。美国制裁法在实施中相对灵活，随着国会和总统的外交政策变化，美国总统可以随时停用和激活OFAC作为特定制裁工具[7]。综上，美国的制裁在专门法和一般法律规范相结合的法律组合拳下，形成了严密的经济制裁法律体系。

在执行层面，经济制裁和行政部门紧密相关。前文提到的OFAC作为美国经济制裁中的核心管理机构，职权广泛，依法对违反美国制裁法的实体和个人进行执法活动。美国大量制裁都是总统以国家处于“紧急状态”为由作出决定，总统通过行政部门下发行政命令，并明确具体的制裁计划，最后由OFAC负责执行[8]。美国的制裁计划包括以广泛地理范围为基础的制裁类型和针对特定个人和实体的制裁类型，当前主要通过“黑名单”的形式对特定行业或行为进行针对性制裁。尽管制裁对象由总统、内阁成员和财政部门共同确定，但只需要达到“合理相信”的标准就能被列入“黑名单”。此外，尽管在制裁法律下，美国总统的制裁行政命令需受到司法审查，但是法院的态度多是回避或支持，司法审查对行政行为的制衡效果大大减弱[9]。因此，制裁对象的确定具备一定的政治性和自由性。

美国的单边制裁的实现是通过立法和行政部门相结合的模式，由立法部门为制裁的实施和总统令等行政命令的发出提供充分的法律依据，并设置专门的行政部门处理和执行单边经济制裁计划，严密的制裁法律网络为美国的执行提供了诸多执行主动性和国内法的合法性。

（二）效果：美国经济制裁政策的域外适用

讨论制裁中的域外适用，不得不提及初级制裁和次级制裁中所体现的立法管辖权的域外适用的法理。欧盟和联合国的制裁并未区分初级制裁和次级制裁，美国财政部和OFAC也并未对“初级制裁”进行过官方解释，但在立法层面，此二者都达到了美国法域外适用的效果，并因连接点要求不同而产生不一样的效果。

国家行使立法权是国家主权的体现，从国内法层面而言，一国只要符合本国的立法程序等条件，所立之法便是有效且不受他国干涉的。但在国际法层面，一国之法应不侵犯他国的主权和不干涉他国内政。著名的荷花号案对国际法层面的法外治权有清楚的论述，“对各国具有约束力的法律规则源于各国自己的自由意志，这种自由意志表现在公约或被普遍接受为表达法律原则的惯例中”[10]，表明了国家的法律虽是各国的自由意志，但应受到国际法原则和规则的限制。目前国际法所认可的正当的域外管辖权包括：客观属地原则，效果主义，保护原则，国籍原则和消极人格原则，但只有基于该国与有关的人、财产或行为有充分联系主张上述管辖权原则才是合理的。因此，一国为获取行使域外管辖权的正当性理由通常会从对连接点（Nexus）的解释入手。美国初级制裁的适用对象限于美国人和与美国有连接点的非美国人，要求美国人和与美国有连接点的非美国人遵守制裁法规，限制或禁止与制裁对象的经济往来。从制裁对象来看，初级制裁直接针对的是美国领土范围上的人、财产和行为，但实质上是一种立法上的域外管辖[11]。不过，由于初级制裁的连接点更充分，其在国际法层面的争议相对较小。而美国的次级制裁主要通过IEEPA第1705条实现，该条规定：任何人（包括美国人和非美国人）违反、意图违反（attempt to vio-late）、共谋违反（conspire to violate）和导致违反（cause a violate）IEEPA该章规定所发布的许可、命令、法规或禁令，均属违法。如在法国巴黎银行案中，法国巴黎银行被指控从2004—2012年利用美国金融系统为苏丹、伊朗和古巴三国转移资金，美国司法部认为巴黎银行的行为造成了美国人违反初级制裁规则，随即对巴黎银行进行了制裁[12]。从立法和实践中均可看出，美国次级制裁中连接点的实际联系弱化，反馈出美国次级制裁连接点设置并不合理，并不具备充分的国际法依据，是一种滥用和扩张解释连接点的行为，因此，美国的次级制裁饱受国际法上立法管辖权域外适用的正当性的争议。

次级制裁利用最低联系原则和效果原则，使用美元清算系统、美邮系统等均有可能成为美国施行次级制裁的依据，因而连接点几乎覆盖了全球的贸易、金融交易，极度扩张了美国管辖别国国民和企业的权利。当前，美国的次级制裁主要是针对伊朗、朝鲜和俄罗斯等国家，若同上述受制裁国家或受制裁事项开展相关业务，即使该非美国人与美国没有直接连接点，也可能被列入制裁名单。次级制裁针对同美国无直接连接点的人与受制裁国的交易，且随着美国制裁范围的扩大，对其他国家的伤害范围与影响程度持续增长。美国所实行的诸多制裁都是滥用其在世界金融体系中的地位并通过公共金融机构进行的金融制裁，对国际贸易、金融市场造成严重影响。如2018年，特朗普总统撕毁伊核协议，重启对伊朗的次级制裁后，欧洲企业因担忧被隔绝在美国金融体系之外，不得不放弃了欧盟市场，造成欧盟对伊朗的进出口大幅下降[13]，对欧盟和伊朗的贸易发展产生不小的冲击。

（三）逻辑：利用优势地位施压

在权利与相互依赖理论中，享有较强的权利资源的行为体有能力促动变化或以变化相威胁[14]，经济制裁的往往通过不同国家的经济实力的差距进行，一般而言，国家经济实力越强、比较优势越明显，制裁的效果就越明显。如在俄乌冲突中，俄罗斯就充分利用其能源优势成功冲击了欧盟对俄罗斯的能源制裁。因而，作为制裁方，美国各方面的优势地位作为一种权力资源往往能够转化为影响他国决策的施压手段，这也是制裁效果产生的主要动因。

1.美元霸权地位和美元清算系统的垄断性

美国目前仍是世界第一大经济体，拥有世界领先的科技和金融领域的霸权地位，这些也是当前美国主要制裁措施的支撑力量。在美国诸多类型的制裁中，影响最大的莫过于金融制裁和贸易制裁。金融制裁的威慑力源于美国是全球的金融中心、美元的中心货币地位、美元交易体系的垄断地位和美国金融机构在全球的监管能力[15]。而贸易制裁的效果发生，亦同上述理由离不开关系。不同的是，金融制裁通常具有较强的非对称性，制裁国无法像贸易制裁一样采取报复性措施或者其他方式逃避制裁，也就更难进行有效的阻断和反制，具备更大的危险性。

“在中心——边缘理论的框架中，美元的中心地位形成了对他国经济和金融能力和势力的话语权和竞争力优势[16]”。布雷顿森林体系崩溃后，已经成为“国际公共物品”的美元彻底抛锚，脱离了有效的监督与制衡，也让美国有机会通过美元进行财富“掠夺”和政治“胁迫”[17]。可以说，美国的制裁之所以有充分的威慑力，恰是因为利用了美元的“国际公共物品”属性，将美元在国际货币市场上的主导权延伸到了经济制裁领域，影响制裁法的域外适用。

除美元的霸权地位外，美元清算系统的垄断性也是制裁威慑力的来源之一。世界贸易同美元和CHIPS、SWIFT有着密不可分的联系，美国制裁效果的发挥，纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）和环球银行金融电信协会（SWIFT）提供了巨大助力。CHIPS是世界上最大的私营美元账户资金转账系统，在以美元为中心的世界经济体系下，很少不通过美元结算进行的交易，禁止CHIPS向制裁对象提供服务无疑将其排除在世界金融体系之外。而SWIFT是金融机构与金融机构之间的信息收发传送系统，也是目前国际支付中使用最多的通信系统，负责在资金结算期进行信息传递。一笔跨境支付往往需要通信系统进行信息传递并在清算系统上得到双方确认。一旦切断了SWIFT系统，就几乎相当于中断了制裁国所有的外汇交易业务。实际上，SWIFT作为国际金融公共产品本应保持中立地位，但受制于美元国际货币的地位，不得不同CHIPS联合进行跨境结算，进而帮助美国实现利用SWIFT进行制裁的目的[18]。金融制裁和贸易制裁都是在美元的国际地位背景下制裁措施，第三实体和个人往往难以承受金融制裁巨大风险和压力和选择避开同制裁对象交易，导致制裁效果的实现。

2.全面的信息收集能力

美国在信息和情报获取方面的优势提升了在制裁领域的执法能力，使企业的违规风险和成本都有所提升，也使大部分企业收起逃脱的侥幸心理。一方面，美国通过降低处罚等方式鼓励企业主动披露和报告违规行为，减轻了查处违法交易的执法压力。如美国司法部下设的国家安全司（National security Division， NSD）于2019年12月13日发布的《商业组织出口管制和制裁执行政策》（Export Control and Sanctions Enforcement Pol-icy for Business Organizations）中就涉及自愿披露的内容，鼓励企业披露潜在的违反美国政府主要出口管制和制裁制度的法规，将自愿披露、充分合作和及时适当地进行补救作为优惠政策的条件，并在政策中明确了自愿披露、充分合作和及时适当的补救的认定标准，符合要求的企业可能获得不起诉协议（non-prosecution agreement）、不缴纳罚款等的资格。另一方面，美国政府的发达的情报收集系统也对制裁的执行至关重要。除了通过FBI、媒体和个人举报外，美国可以要求境内外的金融机构按照《报告、程序和处罚条例》报送可疑信息，并通过已建立的金融信息网络主动查处违规行为。“9.11”事件后，美国借反恐之名加大了对SWIFT的控制，对全球的资产流动进行了实时监控，形成了金融情报系统，几乎全球的交易流通包括同制裁企业的资金流动都在该监控下无所遁形。此外，从受到处罚的或接受监督的实体中获取有效信息等也是情报的重要来源，如在孟晚舟事件中，受美国监督的汇丰银行正是美国政府对华为进行调查的关键证据来源处。可以看出，美国对于违反制裁法的信息获取层层布局，在严密的监控下违法难度增高，大部分企业自然会选择遵守制裁法。

3.盟国协助

由于相近的对外政策，美国的盟国同步施行制裁也放大了经济制裁的封锁效果。尽管美国的制裁往往通过单边制裁进行，但在其主导下往往会扩散至其盟国的同步制裁，尤其是在北约盟国中，往往由于同美国相近的对外政策而参与美国主导的制裁。如俄乌冲突以来，在美国的主导下，欧盟对俄罗斯发起了大规模的、长时间的经济制裁，以达到对俄进行“经济围剿”的效果。根据GSDB的统计，1992—2022年期间，美国共发起227次经济制裁中，有盟国参与的经济制裁达到了70次[19]。因此，一旦受到美国的经济制裁，可能将面临与世界主要国家为敌的局面，因而国家联盟的影响成为各国实体遵守美国制裁法的促力之一。

三、阻断法律下企业权利维护不足

美国的制裁范围从原本的“一级制裁”扩展到“次级制裁”，辐射对象日益变广，过度扩张使用制裁，引发了其他国家的不满，也掀起了各个国家的阻断立法潮。同时，美国政府运用国内法对我国企业和个人进行次级制裁的频率越来越高，单边制裁已经成为美国打压中国的重要手段。对此，党的二十大报告指出，要健全反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”机制，完善国家安全力量布局，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。因而，我国加快涉外法治领域建设，初步建立起阻断法律体系。我国商务部于2020年和2021年先后颁布了《不可靠实体清单》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（简称《阻断办法》）。同时，2021年全国人大常务委员会通过了《反外国制裁法》，从阻断外国法的效力和反制裁两个方面构建起我国反制体系的盾和矛。《阻断办法》通过“禁令”的方式阻断不当域外使用的法律和措施，向因他人违反禁令受损失的当事人提供了诉权，并规定了申请豁免的制度以灵活法律适用。《反外国制裁法》主要是对歧视性限制措施进行反制提供法律依据，并规定了任何组织和个人都不得执行或协助执行该限制性措施，对违反规定执行或协助执行的有权起诉要求其赔偿损失。两者均具有阻断法的性质，是阻断法律体系中的重中之重。

考虑到阻断法都具有一定的政治敏感性，为避免该立法体现出明显的对抗色彩，我国的《阻断办法》采取了高度概括性的立法模式[20]。实际上，无论是《阻断办法》还是《反外国制裁法》在制度设计和实施上都留出了更多的法律空间。但这也导致了程序适用和法律后果不明确的问题，表现出可执行性和可操作性不强的缺陷，使我国阻断法律体系有所虚化和搁置，也不利于企业利用国内阻断法体系保护自身合法权益。

（一）禁令、豁免程序缺陷

《阻断办法》第五、六、七条规定，受限制的中国公民、法人或其他组织报告受限制的行为经工作机制评估，符合禁令标准的由国务院商务主管部门发布“不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的”的禁令，并赋予申请豁免遵守禁令的权利，即“报告——评估——禁令——豁免”的路径。由于规定的高度概括性，该机制在执行过程中可能遇见两方面的问题。一方面，自《阻断办法》发布以来，尚未发布任何禁令，只明确了禁令认定的标准。禁令的报告机制包含着企业自身进行初步判断的过程，但对于企业来说，如何判断一项法律是否需要报告增加了企业的法律负担。一国国内法的域外适用并非当然违反国际法，而是使用是否超出边界导致违反国际法[21]。确定禁令认定的标准赋予工作机制一定的自由裁量权，工作机制可以根据是否违反国际法和国际关系基本准则、对中国国家主权、安全、发展利益可能产生的影响等认定某一法律是否存在不当域外适用。且不说部分制裁本就争议性大，大多数企业可能不具备这样一个法律判断基础，即使能够进行分辨，企业也无法保证自身对于一项外国法律的适用的初步判断是否正确，进而无法预估商业行为的法律后果，还有可能因报批丧失交易机会。即在禁令不明确的背景下，企业的做法很有可能与《阻断办法》背道而驰。若企业能够高度明晰某部法律或某项政策属于禁令适用的范围，企业便能够积极进行报告，后等待禁令并遵守或申请进行豁免，避免同制裁联系的高风险商业活动。但由于并不具备判断实例参考，可能出现企业先以未认识到法律属于不当域外适用为由遵守外国法，待不愿再进行交易再借阻断法逃避合同义务的投机行为，显然不符合阻断法的立法意图。即使企业的确未认识到外国法律的适用属于禁令的范围，故未上报，并在无认识的情况下已经遵守了具有不当适用情形的法律规范，在意识到所面临的外国法律的适用时属于不当域外适用时，因为无法确定报告后是否能够获取豁免，最后选择将错就错。由此也引出了该机制另一方面的问题：申请豁免制度和提供的支持的条件不明晰。《阻断办法》的出台并非要同美国的“长臂管辖”一争高下，而是为了使我国公民和企业在面临他国法律的不当约束时，能够寻求国家维护其合法权益。在实施阻断法的路径时，在维护国家主权的同时又能够尽量保护企业权益，豁免制度和申请补偿无疑是一个重要突破口。《阻断办法》第八条规定申请豁免应当包括理由和申请范围，主管部门在30日内作出决定，申请豁免的程序要求和实体要求未有其他进一步规定。也就是说，《阻断办法》并未明确在何种情况下可以申请豁免以及获得豁免的标准，对于执行禁令将会遭受巨大经济损失的企业来说，成功豁免的可能性完全未知，而遵守阻断法的损失已知，企业将更加倾向于遵守外国法律。故而，在禁令触发机制中，企业缺乏进行初步判断参考，而豁免程序也充满不确定性。

（二）法律后果不明确

我国的阻断法体系缺乏明确的处罚路径和处罚标准。《阻断办法》第十三条规定了对于未如实报告和不遵守禁令的行为，“国务院商务主管部门可以给予警告，责令限期改正，并可以根据情节轻重处以罚款”，该条仅确定了对于违反《阻断办法》的义务可以进行罚款，但并未明确罚款和违法行为存续之间的关系，仅凭罚款是否能完全抵充其违法行为，还是罚款并不排斥要求企业禁止遵守法律，即罚款和要求企业做出符合阻断法规定并行。在Melli诉德国电信公司一案中，法院就面临着是否能够要求德国电信公司继续维持合同的路径选择。同时，该条对于具体的罚款标准亦无规定，罚款的浮动范围并不明细，也就无以显现我国对阻断法的态度。选择性遵守法律是目前大部分跨国企业采取的“两害相较取其轻”策略，在该商业策略含义下，本国阻断法中不确定的处罚和美国的严厉制裁相比，企业可能会遵守已知的美国巨额罚款，阻断法便无法发挥其真正效用。相比之下，许多国家和地区的阻断法都提供了明确的惩罚标准，欧盟《阻断办法》将违反该法的法律后果交由成员国规定，瑞典、比利时、西班牙、法国等国都规定了违反阻断法的处罚方式和标准[22]。德国出台的《对外贸易与支付条例》（Foreign Trade and payments Ordinance）则规定若仅因经济制裁而拒绝开展或终止与制裁对象的业务，在协议中约定遵守经济制裁法律法规，将遭受50万欧元的罚款。此外，除了处罚，对因遵守阻断法而受到损失的企业的法律补偿也极为重要。《阻断办法》第十一条规定因遵守禁令遭受重大损失的，政府可以给予必要的支持，但没有给出获得支持的标准和支持的形式，如何衡量重大损失没有明确规定，对于何种形式的支持以及支持程度也未可知。只有立法明确政府支持的形式和类型，表明阻断法的实施是为了更好地维护中国公民和企业的权益，才能激发企业对遵守阻断法的积极态度，更好地发挥法律的指引作用。

（三）法律的衔接有待完善

制度的法律效果能够实现离不开配套制度和规定的协作，我国阻断效果的实现，需要配套的法律之间进行良好的配合和协助才能发挥出更大的合力。在法律位阶上，《阻断办法》《不可靠实体清单规定》都属于部门规章，《反外国制裁法》属于基本法律。但《阻断办法》《不可靠实体清单规定》都规定了豁免制度，而《反外国制裁法》作为上位法，其豁免制度却有所缺位。且在性质上，相对于《阻断办法》《反外国制裁法》兼有制裁和阻断的双重效果[23]。因此，《反外国制裁法》不仅涵盖了阻断的效果，对抗色彩也更浓，更应提供豁免制度增添灵活性，但该制度在《反外国制裁法》中的缺位导致法律规范间的自洽性及协调性不足，难以形成协力配合的问题[24]。

此外，《阻断办法》和《反外国制裁法》规定了阻断体系下的诉权，《反外国制裁法》第十二条第二款规定，“因执行或协助执行歧视性限制措施侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。”《阻断办法》第九条第二款规定，因根据禁令范围内的外国法律作出的判决、裁定受损致使中国公民、法人或者其他组织受损的，可以向人民法院要求获益的当事人赔偿损失。在我国的阻断体系下，企业受损享有了诉求权，但与此相关的司法程序却未做出相应衔接。阻断法诉讼涉及外交和政治，在司法的过程中因针对此类诉讼的特殊性作出额外的程序规定，但目前法院对于此类案件管辖依据、举证责任仍不清晰，可能导致企业在司法救济中遭到阻滞。如在欧盟的实践中，侵权行为或准侵权行为由侵权行为发生地或可能发生7igMCXa8V1lOpsOj7kJ4uQ==地管辖，此规定使欧盟对境外的侵权行为行使管辖权受到阻碍，为受理此类诉讼，欧盟成员国法院会对此做出特别解释，或通过其国内法对确立管辖权的连接点做出特别规定[25]。但我国的《民事诉讼法》尚未对此类案件的管辖权作出具体规定和特别解释，新修订的《民事诉讼法》对涉外民事关系中完善中可能适用至此的为第二百七十六条，“因涉外民事纠纷......涉外民事纠纷与中华人民共和国存在其他适当联系的，可以由人民法院管辖”，其中“适当联系”的解释对于法院是否能够受理阻断案件具有重要影响。目前，我国阻断体系中的私权诉讼可能涉及违约之诉和侵权之诉[26]，但我国当前合同纠纷和侵权纠纷对涉及制裁域外案件的连接点设置有所不足，难以提供恰当的管辖依据。职是之故，无论是“适当联系”的新管辖依据，还是传统的违约之诉、侵权之诉都有需要跟进之处。（四）制裁和阻断法下的企业两难

阻断法和制裁法的性质决定了二者的冲突地位，也让企业陷入“腹背受罚”的两难处境。2021年，伊朗Melli银行诉德国电信公司一案引起了巨大关注，该案正反映了在阻断立法和制裁之下企业的两难之境。2018年，美国退出伊核协议后，重新开始对伊朗的制裁，并于2018年将伊朗的Melli银行列入SDN清单。在被列入SDN清单前，Melli银行德国分行同德国电信公司签订了服务协议，在Melli银行被列入SDN清单后，德国电信公司认为继续交易可能使本公司遭受美国的次级制裁，便通知Melli银行终止双方所有合同。Melli银行随即向德国汉堡地区法院提起诉讼，认为德国电信公司违反欧盟《阻断条例》的规定，要求其继续维持合同。在该案中，德国电信公司即面临着两难的境地：德国电信公司在美国的市场业务量占其总营业额的50%，若严格按照阻断法的目的和精神继续维持同Melli的交易，将会受到包括罚款和丧失美国市场的严厉惩罚，但若遵守美国的制裁法律，则有可能因违反欧盟反阻断法而同样受到巨额罚款。对于这样一种局面，欧盟的公权力机关也陷入了两难：为贯彻阻断法的实施，发挥阻断法的效用就必须使其维持这一合同或严厉处罚违反者，阻断美国法律的域外效力，但这样的做法无疑会使欧盟的企业自身遭受巨大损失，法律成为伤害域内企业的尖刀。欧洲法院佐审官关于此案的法律意见书提出应对违法者进行严厉处罚以发挥阻断法的效果，但在实际判决书中却考虑到企业面临的经济损失等因素，在符合比例原则的情况下进行处理[27]。

阻断法是一种刻意制造法律冲突的法律规范，其不可避免会使企业陷入难以同时遵守两类法律的局面。阻断的目的是使一国难以将其法规适用于其他国家的国民，即立法者通过阻止其国民承认和执行具体的外国法，来阻断外国法的在本国的适用[28]。前文所提及的“伊朗Melli银行诉德国电信公司”案中，欧洲法院佐审官也在法律意见书中指出，反阻断的实施使欧洲公司“面临着两种不同的、直接对立的法律制度带来的不可能且相当不公平的困境”[29]。中国企业在交易过程中面临着一方面需考虑到美国日趋严厉和频繁的制裁政策，另一方面阻断法的实施要求其不能遵守他国的政策的两难局面。尤其是在美国市场有巨大利益的企业来说，强制其不得遵守美国的制裁法，无疑会使其受到巨额罚款且有可能丧失美国的市场。因此，我们国家的阻断法更能够保护中小企业免受美国次级制裁的危害，但对于在国际市场有巨大利益的中国企业来说，严格地阻断外国法的实行，可能使企业在利益衡量后采用选择性遵守的策略。

四、破除企业困境的应对措施

（一）企业层面的自我救济

1.加强企业间合作

凡事皆有度，美国对制裁的滥用终将削弱其制裁的实际效果。经济制裁本质上是对一国经济的围堵和孤立。过去，当参与围堵的国家众多、封锁的产业集中时，制裁效果确实显著。然而，近年来，美国制裁的数量不断增加，制裁范围日益扩大，反而预示着其制裁效力的减弱。随着制裁对象的增多，围堵的实行者相对减少，围堵方与被围堵方之间的实力对比发生变化。受制裁者开始采取抱团政策，形成了更大的合作空间。制裁数量的增长并未削弱受制裁者的实力，反而增强了他们的联合力量，甚至可能削弱制裁者的力量。美国的盟国政策虽能放大制裁效果，但美国与其盟国并非总能目标一致。经济制裁是双刃剑，既损害他国经济，也影响本国经济。美国虽拥有强大的经济实力和资源，能在一定程度上承受制裁的反冲力，但其盟友却未必如此。随着美国制裁范围的扩大，受制裁产业种类的增多，其盟友的损失也相应增加。例如，俄乌冲突后，美国对俄罗斯能源的制裁导致欧盟因对俄能源的高依赖度而未能完全停止与俄的交易，反而对美元市场造成了一定冲击。

从制裁原理上看，美国制裁的数量越多、范围越广，制裁效果反而越弱。而从受制裁方出发，加强受制裁企业间的合作以及潜在受制裁企业与其他企业的合作，都能显著增加美国的制裁成本，进而影响其制裁政策。国际社会的实践表明，对于被制裁企业之间的商业交易，美国很难做出进一步的限制[30]。例如，我国珠海振戎公司在受到美国制裁后仍与伊朗保持石油交易，确保了我国长期、稳定的原油供应渠道。潜在受制裁企业更应积极寻求全球企业合作，提升自身在供应链中的地位和重要性，扩大经济影响范围，从而提高美国制裁的成本。

2.充分利用各种有效的救济和抗辩

针对美国的单边制裁，企业在法律层面可寻求的救济途径包括国内法、美国法及国际层面的支持。首先，我国已初步确立的阻断法律体系为企业提供了突破美国制裁的国内法依据。尽管存在施行上的不足，但大体上已为我国企业破除美国制裁政策提供了法律支撑。企业除可向有关部门报告、申请豁免、提起赔偿诉讼外，还可在美国诉讼中援引阻断法内容进行抗辩，如利用外国主权强制或美国国际礼让原则。其中，外国主权强制原则在主权冲突下更为可行，强调尊重他国法律对当事人的效力。然而，由于各国的阻断法的追责未能很好地落实，当前将阻断法作为合理抗辩的难度增加[31]。因此，欲通过阻断法进行抗辩，需在执法和司法领域落实，同时提升企业对阻断法的法律意识和遵守度。

其次，企业应充分利用美国制裁制度中的救济途径。鉴于美国霸权思想，除非其外交政策目标发生改变，否则不会将我国企业从制裁目标中移除。但根据美国法律，企业可通过行政复议和司法救济尝试从制裁名单中移除。行政复议虽难，但中国已有成功案例，如中国长城工业[32]。面对美国金融和贸易方面的制裁，企业还可选择同OFAC和解、缴纳罚款以减小影响。此外，美国国内司法救济作为最后手段，在制裁过程中的重要性也不容忽视。

最后，企业应积极寻求国际法层面的救济。相对于我国主动采取反制措施，通过国际争端解决机制处理制裁争议，不仅能避免合法性争议，还能给对方带来法律和舆论压力[33]。如美国单边制裁可能违反WTO框架下的t+MpFOGGdUtS4nlxoPRxWQ==国民待遇、公平公正待遇，企业可据此向WTO提起诉讼。尽管WTO争端解决机制正面临挑战，但其在国际贸易领域的认可度仍高，《赫尔姆斯—伯顿法》发布初，欧盟就曾因第三编事项向欧盟起诉美国[34]。中国企业应与欧盟、加拿大等经济体一道，捍卫WTO等多边机构的权威，维护自身权益，抵制美国不当域外管辖。

（二）我国公共执行机制和司法救济机制

1.公共执行制度的法律完善

首先，关于禁令的发布，根据《阻断办法》第五、六、七条的规定，当前机制是基于中国公民、组织报告后的被动触发机制，由工作机制对报告进行再评估后发布。鉴于商务部尚未发布任何禁令，这给企业确定报告类型和从事相关商业活动带来了一定困扰。在阻断法的域外经验中，欧盟采用附件形式列举需阻断的法律，明确了欧盟企业应报告的阻断对象。例如，为了应对美国撕毁伊核协议后的金融制裁对欧盟的影响，欧盟在2018年将美国对伊朗的部分制裁列入《阻断条例》的附件中。英国则赋予相关国家机关对不特定的外国法律进行阻断的权力，并在阻断法中明确规定不得遵守外国多倍赔偿规则[35]。在经济制裁日益频繁的背景下，为增强法律对企业涉外活动的指引作用，明确企业需报告的不当域外适用法律，能在一定程度上减少企业不必要的担忧。然而，个案评估制度增添了阻断的灵活性，减弱了阻断法的对抗性，亦符合我国国情和当前国际形势，值得肯定。因此，建议在未来的阻断法体系构建中，融合商务部主动发布禁令范围内的法律和企业报告后评估发布禁令的触发方式。对于明显违反国际法原则、破坏国际经济秩序，特别是对我国针对性强、影响较大的不当域外适用法律和措施，商务部应主动查明并通过附件形式公布，以使企业明确不当域外法律类型及国家的坚定态度，促进个人和企业主动履行报告义务，同时保留“报告——评估”的法律规定，确保阻断机制的灵活性。

其次，从维护企业合法权益的立法精神出发，应落实和细化申请豁免制度的法律规定。豁免条款在国际组织、国家立法中均占据重要地位。美国制裁法中的通用和特定许可证等豁免类型，以及欧盟阻断法律体系中的“严重损害”申请理由等，均值得参考。在我国阻断法体系中，建议在《反外国制裁法》中明确豁免制度，并与《阻断办法》和《不可靠实体清单》等法律规范相衔接。对于现有豁免制度，应明确申请豁免或获豁免的评估标准，围绕企业困境展开。鉴于阻断法实施可能使企业陷入两难，应允许因遵守阻断法可能遭受严重损失的企业提出豁免申请，方能鼓励企业遵守阻断法。因此，豁免标准可基于遵守相关法律和损害程度来评估：一是企业是否严格遵守我国阻断法律，包括是否积极、真实地履行报告义务；二是不遵守域外法律和措施与损失之间的因果关系及损失程度；三是企业损害对国家经济的影响，特别是对核心产业或供应链安全的企业应审慎考虑。此外，为增强条款适应性，可考虑增设其他豁免的兜底条款。

最后，阻断法的违法处罚标准和政府支持内容必须明确，以确保法律后果的可预测性。在设定处罚标准时，应明确对不当域外适用法律的态度，是选择严格的执法路径还是为企业留下较大生存空间。鉴于美国的经济制裁可能对企业造成巨额罚款甚至刑事处罚，我国的阻断法处罚标准应与之相协调，以强化阻断法的效力。采取严格的阻断态度虽然可能使企业面临两难选择，但更能推动阻断法的实施，形成良性循环：高违法成本使企业更加倾向遵守法律，而阻断法得到更广泛遵守亦会增强其效力和强制力，企业在诉讼中利用阻断法抗辩也更具说服力。因此，建议采取较高的处罚标准，并通过豁免机制和政府支持来灵活处理因制裁危及企业生存或遭受巨大oUBQhofpD3+IXMHdtRwHtA==损失的情况。在处罚路径上，应采取一般处罚与行为强制相斥的策略，避免企业因执行阻断法而再次受到美国制裁，造成“一事二罚”。政府支持作为遵守阻断法的积极效果，应明确支持的申请方式和类型，以鼓励企业积极遵守阻断法律法规。对于因遵守禁令而遭受重大损失的企业，政府应提供必要的支持，作为申请豁免的替代性补偿措施，其认定标准应低于豁免标准。对于未申请豁免或申请未获批准但仍遭受重大损害的企业，可考虑给予税收减免、出口补贴等政府支持形式。2.配套法律制度的衔接

在现有的民诉法律体系下，需要进一步明确和完善相关诉讼管辖权和诉讼程序的规定，以确保阻断制度在司法层面的有效实施。《阻断办法》第九条第一、二款分别规定了针对直接侵权（即遵守外国法律、措施的行为）和间接侵权（即因外国裁决获益的行为）提起的诉讼。《反外国制裁法》第十二条则明确了可以对执行或协助执行外国歧视性限制措施的组织和个人提起侵权诉讼。值得注意的是，《反外国制裁法》中的禁止性条款属于《民法典》第一百五十三条的强制性规定，可能涉及合同效力问题。尽管《阻断办法》为部门规章，但根据全国民商事审判工作会议纪要（法[2019]254号）的指导原则，当规章内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗时，违反该规章可能导致合同无效。因此，这两部法律文件均有可能成为引发违约之诉的依据。也就是说，我国的阻断法诉讼制度可能适用于侵权之诉和合同之诉的场景。阻断法与民事法律诉讼的衔接至关重要，它不仅为追偿提供了法律依据，还要求相关程序规定与之相匹配。在管辖上，鉴于此类诉讼的政治敏感性和对我国重大利益和外交立场的影响，应对管辖法院的级别作出特殊规定。《民事诉讼法》第十九条明确，重大涉外案件由中级人民法院管辖，因此制裁类案件的追偿诉讼应由中级人民法院或更高级别的法院管辖。同时，为确保案件处理的谨慎性和公正性，建议法院在接收此类案件时履行上报义务，报请最高人民法院审查和批复，由最高院审理或指定管辖。在解决侵权纠纷和合同纠纷时，应对连接点进行特别解释，并在民诉解释中明确“适当联系”的具体认定标准。此外，管辖原则中应吸收保护管辖和效果原则，以充分Lc6tZPHkm8TI/KEORHqY4Q==发挥司法能动性，为法院受理案件提供明确的管辖依据。关于举证责任，考虑到民商事活动中行为目的的不确定性，被侵权或被违约企业往往难以证明对方行为是出于遵守外国法律。为确保我国企业的合法权益，建议采取举证责任倒置的方法，由行为方证明其决策并非出于遵守制裁法，而是基于其他正当的考虑。

五、结语

经济制裁与阻断或反制本质是国家实力之间的博弈，阻断、反制的政策和法律是影响结果的重要因素之一，而国家在国际社会的地位和综合实力则是另一方关键因素。从美国制裁的逻辑和动因出发，美国次级制裁威慑力源于其美元霸权地位和自身国力，对美国货币、市场的依赖性是受制裁胁迫国的阿喀琉斯之踵。为减少美国制裁对国内企业的影响，提升中国的综合实力和推进人民币国际化是长远之计。在“一带一路”背景下，我国应当加强国际合作，扩大人民币在国际贸易中的使用范围，推进人民币跨境支付系统（Cross-border Internet Payment System，CIPS）的应用，并不断探索数字人民币等新的结算方式，为中国企业的全球化经营提供有力支持。在提升我国国力的基础上，再通过完善相关法律规则的解释、理解，为企业提供进一步指引，方为更优解。

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The Predicament and Solutions forEnterprises underU.S. Sanctions andDomestic Blocking Laws

QUE Fengmin

（East China University of Political Science and Law， Shanghai 200042， China）

Abstract：Against the backdrop of the continuous expansion of U.S. sanctions， the establishment of blocking sys-tems has placed enterprises in a dilemma between complying with sanction laws and blocking laws. To protect theinterests of enterprises， solutions should be sought from both the perspective of corporate self-improvement and theimprovement of the domestic blocking law system. On the corporate side， when facing sanctions， enterprisesshould strengthen cooperation with other companies and actively seek remedies at both domestic and internationallevels. Additionally， enterprises should strictly abide by the blocking laws and use them as a legal basis for self-pro-tection. On the national side， to better safeguard the interests of the enterprises and provide more room for survival，the blocking system in China needs further improvement. In issuing prohibitions， beyond passive reporting， theworking mechanism 149a76233bbbfc61d12334ef169a665d1405befda96d790dce656b5557250f99should also be granted the power to proactively identify and issue laws that fall within thescope of prohibitions for enterprises' reference. In terms of exemption mechanism and government support， rele-vant substantive and procedural provisions should be implemented， and the standards for penalties that violate theblocking laws should be clarified. Furthermore， recovery litigation under blocking laws should be better integratedwith the domestic civil legal system to provide reasonable and legitimate legal grounds for litigation.

keywords：unilateral sanctions; blocking laws; corporate dilemma; the United States