邀约式执法的三维论析:价值、挑战与控制

摘 要：邀约式执法是管理行政向服务行政理念转变的基层智慧结晶与创新成果。邀约式执法创新实践面对着创新能够带来的共性问题：对现有规范的突破，行政目标与行政方式缺乏匹配，顶层设计与基层实践产生形变。邀约式执法创新价值体现为违法责任豁免和推动涉企行政合规，但同时也面临着行政检查混同导致的不依法履职的风险和新裁量要求突破现行规范的风险。长期来看，涉企行政合规工作需要推动行政合规整体法律体系的建设;短期则需要在具体试点实践中贯彻落实顶层设计，规范协议内容与程序，保障执法创新依法展开，完善对创新执法的监督并保障相对人的救济权利。

关 键 词：邀约式执法;行政协议;依法行政;服务行政;创新行政

中图分类号：D927 文献标志码：A 文章编号：1007-8207（2024）10-0094-12

2023年11月，江苏省交通运输厅、司法厅印发了《江苏省交通运输领域涉企行政合规全过程指导工作试点实施方案》（以下简称《交通合规试点方案》），成为我国率先落实邀约式执法的地方性方案文件。该方案是对国务院《优化营商环境条例》、江苏省《优化营商环境条例》、江苏省《关于推行涉企行政合规全过程指导工作的意见》（后文简称《合规指导意见》）等一系列旨在“推动经济高质量发展、深化企业法律保护制度和包容审慎监管制度，创新行政执法理念和方式，维护企业合法权益，服务和促进企业发展”的法治精神的落实。《合规指导意见》指出，行政监管创新工作可能带来的廉政风险和履职风险，要求建立相应的防控机制，压缩和堵塞权力寻租空间，按照边试点、边总结、边提升、边推广的原则，要求用3年左右的时间依法有序推进该项工作。

邀约式执法是涉企行政合规指导工作的创新转化，按基层执法实践的理解，邀约式执法是指，“由企业主动申请，约定检查时间与内容后，执法机构依约上门，现场帮助解决安全生产难点问题，指导隐患排查并提出整改建议，检查结果不纳入执法管理程序，不实施行政处罚”[1]。服务行政理念自上而下的贯彻，推动了基层执法创新的百花齐放，但基层执法机构与人员受政策影响与理论知识不足的束缚，难以厘清执法创新形式对依法行政内涵的冲击与影响。从整体上来说，邀约式执法以服务行政方式在某种程度上表现出了放松管制的趋势。在那些放松或者解除管制的领域，在法律体系的系统性、整体性、协同性的法治统一要求下，需要研究规范与实践层面通过何种法律形式及其组织措施，保障创新法治举措的法治化、规范化、长效化法治效果。从基层执法实践的理解来看，邀约式执法在多个面向上区别于传统的行政执法模式。

一、邀约式执法的价值与性质

邀约式执法是对涉企行政合规全过程指导工作中部分工作的具体落实，江苏省发布的《合规指导意见》并未对邀约式执法予以规定。从规范文件表述来看，江苏省级工作部门文件创新了“邀约式”用语措辞——“持续推行‘邀约式’安全检查创新实践”，具体到淮安市淮阴区政府文件《涉企“邀约式”执法检查工作实施方案》（以下简称《实施方案》）才转换为“涉企邀约式执法检查工作”。从国务院《优化营商环境条例》到江苏省《合规指导意见》，再到江苏省政府工作部门文件《交通合规试点方案》与县级行政单位的《实施方案》，行政目标与具体行政行为在层层流转过程中既涉及具体落实也存在创新形变。面对旧有问题停滞不前不能解决的问题，往前探索才有出路，但是探索并不是没有底线，对于邀约式执法创新举措的底线理解，需要从该行为的法律效果出发对其法律性质予以梳理。

（一）邀约式执法的价值

⒈规范价值：违法责任的豁免。邀约式执法方案的规范目标在于豁免相对人该次邀约执法中的违法责任。“邀约式”概念最先出现在江苏省政府工作部门文件《交通合规试点方案》中，方案提出，在推行涉企行政检查体检中要持续推行邀约式安全检查创新实践。对于邀约主体鼓励通过三种形式予以进行，包括“所在地交通运输执法机构”“执法机构聘请第三方”以及“法律服务站及公职律师”。从落实到淮阴区的执法实践来看，其方案未对邀约主体予以细化，各单位通告的联系单位皆为“所在地综合行政执法机构”，而邀约结果为“三不承诺”，即“承诺服务指导结果不作为执法检查结论，不纳入执法程序，不录入执法系统”①。《交通合规试点方案》中相关要求寻求的是通过“执法与服务相结合、处罚与教育相结合，在合规指导中由执法机构对企业进行针对性指导，发现企业发生违法行为依法要求企业进行合规整改，如果企业能够在观察期内有效整改并及时消除或者减轻违法行为危害后果，则可以依法从轻或者减轻对其进行的处罚”。“三不承诺”从规范层面是对前述依法监管要求的突破，存在着合规指导的针对性指导工作向邀约式执法实践转化的合法性论证需求。立法部门现阶段并未针对行政检查制定专门的法律与行政法规，实践中现行有效且制定较为完善的《广东省行政检查办法》关于行政检查的导向性理念在于尽量减少行政对市场的侵扰。推行“综合查一次”制度，鼓励采取合并检查、联合检查、跨区域检查等检查形式，除直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域外，市场监管领域的行政检查主要通过“双随机、一公开”的形式予以开展。另外，在现行法律法规以及部分行政内部政策性文件的严格约束下，从《交通合规试点方案》中要求的“第三方出具的意见仅供行政执法机关参考，不得作为行政执法的依据”来看，当“邀约式”主体为不具备行政执法资质的主体时，基于工作的纯指导性可以当然豁免相对人该次邀约中的违法责任;但是当“邀约式”主体为具备执法资质的行政主体时，需要考量如果在法律框架下豁免相对人该次邀约执法中的违法责任。根据行政检查的不同情况，分别作出不同的处理已经在现行法律体系中有相对明确的规定。尽管有“按照法律法规、规章规定的其他情形处理”的兜底要求，但并不存在豁免发现违法行为的处理情节规定。从有限的邀约式规范与执法实践开展中，能够看到基层开展此项工作，存在豁免被检查或者说指导对象当次违法责任的规范效果需求。

⒉社会价值：推动涉企行政合规。社会管理创新的基本法治界限要求创新举措和制度规范的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。[2]邀约式执法作为服务行政逻辑激发的社会管理创新，其出发点在于利用基层创新实践发现推动市场参与行政的有效路径。现代行政服务中服务者与服务对象不能再依靠单向输出与输入模式保障公平正义，多元参与能够有效提升市场与行政效率，成为提升行政民主性与效果的有效工具。相对行政监管中的行政处罚而言，从传统对违法行为查处行政行为的启动上来说，主要有6种途径，包括行政机关径行检查，个人、法人及其他组织举报再经行政机关核实，行政机关的上级机关交办，下级行政机关报请，其他有关部门移送，兜底的其他途径。这6种途径中相对人参与的主要形式是举报，通过市场主体的内部监督获取违法行为线索。但此种途径的参与相对于邀约式检查的参与，仍然具有外部性。邀约式检查行为的启动，期望通过自愿的形式由企业自己主动提出申请，以某种形式上的行政让渡，激活企业自我合规管理的主体性意愿。但是传统启动行政处罚的行政检查的兜底途径并不排斥邀约式执法企业主动申请的形式，要想豁免此种启动途径下的法律责任，需要对现行行政处罚法所规定法定从轻减轻等情节作出扩充解释。

邀约式执法作为社会管理的创新举措，其归宿在于保障运行在法治轨道上的社会经济的高质量发展。邀约式执法方案的上位政策依据是《合规指导意见》，该意见指出：为维护企业合法权益，服务和促进企业发展，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）《优化营商环境条例》《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》等法律法规和政策性文件规定，决定推行涉企行政合规全过程指导工作。优化营商环境意旨在于推动社会经济高质量发展，将《行政处罚法》置于法律法规和政策性文件的首位，既意指应以法治方式作为保障社会经济高质量发展的首要方式，同时也表明社会经济的高质量发展首先要运行在法治轨道上并依法推进。因此，邀约式执法要以打造治理完善、管理规范、合规经营、守法诚信的法治企业，实现企业运行于合规经营的法治轨道上为目标。淮阴区具体执行方案的结论形式是《“邀约式”执法检查指导意见函》，如果行政机关完全秉持诚信政府的理念，不依据该文件采取进一步的行政处理，则邀约式执法整改意见的社会效果则完全取决于邀约者的自愿执行。一旦这种自愿执行的成本过高，而行政机关又缺乏依据整改文件采取进一步行政处理的路径，则邀约式执法难以实现涉企行政合规全过程指导工作试点的目标。

（二）邀约式执法的性质

⒈行为论视角：邀约式执法指导。以淮阴区《实施方案》为范本，对整个行政程序予以考察。在此过程中，各领域执法部门需通过发布邀约式执法检查通告，通过主动联系企业告知企业邀约式执法检查服务模式，激发企业邀约意向。具体方案中下达了月“主动询问”指标以及月开展邀约式执法检查指标。具体操作包含以下步骤：第一步，由各主管部门主动公开本部门《涉企检查事项清单》;第二步，企业根据《涉企检查事项清单》结合企业实际需求，下载填写《“邀约式”执法检查申请书》，提出检查时间、领域和内容，通过多种途径向主管部门申请;第三步，主管部门作出承诺，签署提供《“邀约式”执法检查承诺书》，告知企业检查时间，作出“三不承诺”;第四步，指派人员依约履诺，提供“靶向式”指导与服务，并下发《“邀约式”执法检查指导意见函》，提出最为合理的整改意见。

邀约式执法以企业合规指导为名，通过主动服务、靠前指导为径，经由邀约式执法承诺，意图在日涨的“减少检查频次，最大限度降低对企业正常生产经营的影响”呼声中，开辟出创新亲清政商关系的通道。单纯从行政行为论的视角看，第一步行政机关主动公开本部门《涉企检查事项清单》是不针对特定对象的非具体行政行为，《涉企检查事项清单》是各部门在自身履职范围内履职事项的一个类型化梳理与公开，并不因此增设相对人的权利义务，属于行政事实行为。第二步是企业实施的行为，企业通过事实行为的作出似乎是要为行政机关增设义务，如果邀约式执法属于授益性事项，企业是否是作出了一个获益申请，并因此由于行政机关的后续不作为而使得其对企业的回应与否及回应合法性具有可诉性值得考察，此步骤在实施方案中要求行政机关需于3日内予以回应，但具体的救济途径都有待根据行为性质予以进一步定性。第三步的行政机关签署“三不承诺”，由于不能产生对相对人权利义务的调整仅能视为行政事实行为。因此，尽管方案中具体的履约行为需要有相对人的申请启动而突破行政行为的相对单方性，第四步的依“三不承诺”约定的履诺，将邀约式执法带入“非强制性”为主要特征的行政指导行为定性中。[3]颇有疑窦的是，在第四步中行政机关下发的《“邀约式”执法检查指导意见函》，导致整个行政指导行为无法形成闭环。

⒉过程论视角：行政指导外观下的协议。行政过程给行政活动提供了一个聚焦行政结果、进行整体观察与分析的视角，有助于准确理解行政合同过程，从而将视野扩展到关注实然性问题、评价过程中发生的所有问题。[4]单纯行为论难以统摄行为与行为集合之间的局部与整体关系，其救济体系也难以保障对行政机关整体行为的监督以及对相对人整体权利的保护，体现在邀约式执法实践中的就是行政指导行为对行政协议行为的遮蔽。由于行政指导不具有强制性或拘束力，而邀约式执法实践中一旦发现必须予以纠正的违法行为，其最终实现的社会效果与单纯承诺行为的法律效果之间就产生了显明的张力，由此不得不抛弃孤立地审视某一行政行为效果的行为论范式，进而在动态行政过程中将法律效果视作判断法律行为性质的核心要素。[5]

邀约式执法检查通告由行政主体发布的事实表明了该事项中行政权能的存在，因此不能将其视作漫无目的缺乏价值内涵的一般社会事实行为。发布邀约式执法检查通告属于具有特定行政目的的行政表意行为，签署提供《“邀约式”执法检查承诺书》是行政权的实际运用，产生豁免相对人该次邀约执法中违法责任的规范效果需要放置于特定行政目的下考察。从行政机关发布的邀约式执法检查通告到《“邀约式”执法检查承诺书》的签署，达成了对相对人该次邀约执法中违法责任的豁免。主动靠前服务目标已经达成，似乎一个行政行为已经形成闭环，但一旦靠前服务的过程中发现了需要矫正才能维持特定行政秩序的违法行为，这个闭环就面临着缺漏。现阶段的邀约式执法检查最终针对此处缺漏意图通过《“邀约式”执法检查指导意见函》予以弥补，但对此行为如果疏于定性，就会影响整体行政效果的实现，同时也为未来的行政争议埋下了隐患，其意欲表现的指导与服务来说，只是在行政过程中给进一步的行政协议披上了温和的行政指导外衣。

邀约式执法是指导涉企行政合规工作的组成部分，它的社会效果要求指导意见函的内容须落到实处。服务型政府要求行政机关采取协商、合作、指导、提醒等方式进行行政管理，但这并不意味着行政机关可以放弃执法的严肃性和严格性。行政机关在执法过程中可以在一定程度上表示出软弱或妥协以表达出某种程度的行政谦抑，但行政最终必须有效维护社会公正和法治统一。这就决定了邀约式执法不是一种无底线的妥协，而是要求相对人最终依据意见函实施一定的合规整改，使得它在某种程度上需要进一步扩展为附条件的协议，符合“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”的表征，是体现了多元主体参与行政的行政协议行为。邀约式执法检查不属于查实违法行为行政上的检查，是作为进一步签署行政协议的过程行为的组成部分，此过程中的邀约式执法邀约不是要约的完成形态，不是“邀约式”执法检查通告的要约的完成承诺，相反它是启动后续具有实质内容的行政协议的一个行政环节。

二、邀约式执法的逻辑与挑战

（一）受服务行政逻辑的激发

随着市场经济的建立和发展，行政管理理念从注重“权力”行使、以管理为目的依靠命令向注重“权利”保障、以服务为宗旨依靠协商的多重转变需求被提出。[6]行政理念是由行政法理论界和实务界长期以来共同书写的行政法治篇章贯穿着一条红线，其价值既体现在行政法学的发展路径中，也体现在各个领域的行政法治实践中。[7]党的十九大报告指出：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”党的二十大报告再次强调：“为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。”以法治国家、法治政府、法治qi0BXEh5oA8Kmygc4o+5hw==社会一体建设为抓手，通过扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法，以法治保障人民满意的服务型政府建设。经过改革开放四十多年的法治实践与理论探索，建设服务型政府的理念已经落实在了规范实践中。

服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式，其职能结构的重心显然将偏位于社会服务，而这种偏位离开公民的参与是难以实现的。[8]公民参与从而有效实现政府职能结构的重心向社会服务的偏位，必然要求现代政府克服传统“命令-服从”式的权势政府形态。有效激活公民参与的民主价值，要求政府在互动中服务。因此，服务型政府建设从理念到规范再到治理实践的具体落实都要求行政机关在实施行政行为的过程中，秉持以人民为中心的发展理念，以服务为导向，注重满足公众的需求和利益，采取协商、合作、指导、提醒等方式，引导公众自我管理、自我约束，实现行政管理目标。邀约式执法鼓励相对人参与行政决策，使得相对人能够更好地了解行政管理的目的和过程。通过与相对人协商的方式，相对人能够更全面地表达诉求并对行政工作进行监督，由此更好地保障相对人的合法权益;过程中相对人的自愿配合，还能减少行政过程中的阻力，提高行政效率。同时，相对人的参与也能够增强其对后续行政结果的认可，减少行政争议。双方通过平等协商的方式，既有利于行政管理目标的实现，也提升了双方的行政法治意识以及对法律的信任和尊重。

（二）对依法行政实践带来挑战

在政策传导中产生的实践形变挑战了依法行政的要求。作为服务型政府建设工作，《合规指导意见》提出了坚持依法依规的基本原则，要求将涉企的行政合规全过程指导工作约束在法律框架内进行，不得随意扩大范围突破法律法规规定，对于实施免罚轻罚、包容审慎监管的行政行为必须依据明确的法律法规规章。但服务型政府并非在法治政府的建设愿景中始终呈现和谐景象，当服务型政府建设举措缺乏相应的规范指引，就容易处于权力越位的危险边界。在服务型政府建设理念提出之初，服务者可能异化为强制者、腐败者、浪费者的警醒就已经被提出。[9]在经济层面，法律代表的对既得利益的保障与创新所代表的未能获得法律认可的利益之间存在着明显的利益冲突。在技术层面，法律的规范文本所表现的向后看的传统与创新中技术不确定性所表现的向前看的方向之间同样存在着明显的张力。在知识力量层面，立法者与创新者在未知领域之间同样存在深邃的认知鸿沟。使得依法行政在服务行政的要求下，不得不面对着新兴领域和不同话语的冲击。

⒈行政执法的行政检查与导致行政处罚的行政检查的混同，产生不依法履职的履职风险。行政执法是行政处罚的上位概念，但在具体的行政过程中易将行政执法与行政检查、行政处罚简单混同。涉企行政合规指导工作的目的就在于发挥行政执法的教育与引导功能，以软治理更好发挥硬处罚难以实现的法律效果与社会效果的统一。为了凸显行政执法的教育与引导，需要通过法定形式对行政处罚功能予以淡化，因此涉企行政合规指导工作不能将目标聚焦于行政处罚，即使开展行政执法工作层面的行政检查也不能与行政处罚相关的行政检查完全重合，需要将行政执法的行政检查与导致行政处罚的行政检查进行区分。笔者调研发现淮安市淮阴区8个部署了邀约式执法的单位中有3个通知联系单位是综合执法部门（淮阴区农业综合行政执法大队、卫生监督所、交通运输综合行政执法大队）。各领域的综合行政执法部门职责是将本领域内执法门类的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能进行整合，其职责主要在于行政处罚。综合行政执法队伍中具备执法资格的人员在缺乏履职豁免规定的情况下，对于违法现象不依法采取法定措施，是对法律权威的挑战并产生依法行政的未依法履职风险。

⒉服务行政生成的新裁量要求，产生突破现行规范要求的廉政风险。尽管服务政府理念是处于法治政府理念下第二位阶的行政法理念，但服务型政府和法治政府的建设具有一致的目标。法治政府建设应当也能够包容服务型政府建设，由此才启动了法治政府与服务型政府的同步建设。但在具体治理实践中，需要具体把握服务型政府建设与法治政府建设之间的位阶关系，以更好地满足公众的需求和在合法形式下服务型政府建设生产出大量的自由裁量需要。但这种自由裁量的空间到底有多大，裁量的规定权限如何分配，具体进行裁量的裁量情形如何落实，涉及宏观的制定规范与微观的动态调整。教育和处罚相结合与服务执法本身并不冲突，而且行政上的检查也具有双重性，既有可能是去查实违法行为，也可能只是去督促相对人遵守法律，或者核实申请人是否符合行政授益条件。[10]但是，如果行政机关缺乏有效的控制机制和内部监管，将所有以上服务、教育、处罚、查实违法行为行政上的检查、督促相对人遵守法律的行政上的检查、核实行政授益条件的行政上的检查都授权于同一个执法单元，并最终落实到同一个或同一批执法人员身上，行政人员很难有效依法进行如此多重身份的切换，增加了“在作为和不作为的可能系列中作出选择的自由”[11]的外在影响因素，增加了权力滥用和腐败的动机与可能。

三、邀约式执法的合法性控制

（一）建设行政合规法律体系

随着社会数字化程度的不断提升，数字化推动的基于行为的监管，向基于数据的监管转向。[12]立法执法与市场主体间的知识、技术、数据鸿沟，推动传统的执法“检查-处罚”模式的转型势在必行。企业合规作为近年来研究的热门话题，在放松管制服务行政的理念指引下，其研究领域主要集中于“行政执法和解”[13]“行政处罚协商”[14]“企业合规不起诉制度”[15]等方面。邀约式执法通过与相对人形成协议，达成包括当次执法检查中违法责任的豁免、对当次发现的违法行为的纠正、相对人对后续未能履行纠正违法行为协议的处理结果的积极认同等数项目标。邀约式执法只是实现强化行政执法事前指导和事后服务行政合规目标落实的一个面向，而推动行政执法机关及其执法人员主动服务、靠前指导需要整套的行政合规法律规范保障。

如果说行政和解制度可能因为适用条件的模糊，存在根据调查原则和证明责任规则维持行政合法性的利益裁量或者合目的性要件的困难，难以落实。那么通过行政协议的形式对行政结果的实现赋予一定的条件，就是对适用行政和解制度模糊的条件和困难的补充。帮助企业熟悉和把握相关法律政策、建立健全内部管理机制、发现和化解违法风险、依法消除不利影响，既需要充分激发行政执法队伍的专业法治效能，更需要通过多元参与形式在保障依法依规的前提下，注重通过法治激活多元主体的治理活力。协同共治、多方参与的行政合规工作格局仅凭善意、无责的行政指导难以实现，以对现有行政法理念的突破为契机，对现行行政法治体系针对多元主体参与行政需求予以依法调整，形成完善的行政合规法律体系。行政合规法律体系是实现行政合规工作法治化的基础工程，需要在立法层面凝聚修法或立法共识，或者通过对现行行政法律体系予以行政合规支撑改造，或者进一步需要明确行政合规的内涵和外延。长期来说须设立制定专门法律法规和规范性文件的目标，例如制定行政合规法或者企业合规管理条例等文件。短期修法可优先考虑修订《行政处罚法》，对行政处罚的“从轻”“减轻”“免除”裁量情节予以行政合规适用改造，确保行政合规协议适用的合法性。但不论何种途径，目的在于在立法层面为涉企行政合规工作提供合法性依据，通过明确行政合规管理的定义、原则、内容、程序和责任等，对行政合规工作中行政双方的权利义务予以规范和约束。

（二）规范邀约目标、内容与程序

行政执法在我国行政法体系中并非径界分明的法律概念，从对不断发展的立法规范的梳理来看，行政执法从主体层面必须由行政机关及其具备行政执法资格的工作人员开展，从依据层面则必须依照法定职权和程序。而以此审视当前的邀约式执法试点工作，以邀约式执法为名由行政主体对当次执法检查的违法责任予以豁免，显然是超出当前规范授权的。修正当前工作开展的合法性，可以从修正行政行为的名称及调整开展工作的具体人员两方面着手。一是将试点工作名称调整为“邀约式行政合规指导”，以此规避“行政执法”行为的合法性约束;二是将开展“邀约式行政合规指导”工作主体调整为“执法机构聘请第三方”以及“法律服务站及公职律师”。

明确邀约式执法协议目标a87b0eab8152cb1dbbb08990fe8ef4f9，补充依指导意见落实整改责任的执法邀约协议内容。在当前实践中，邀约式执法通过行政机关发布邀约式执法公告形成“要约邀请”，公告《涉企检查事项清单》公示相对人可拟邀约的检查内容。企业填写《“邀约式”执法检查申请书》，提出检查时间、领域和内容，将填写好的申请书送交行政机关形成“要约”。行政机关在规定的期限内回复申请企业，签署提供《“邀约式”执法检查承诺书》，作出豁免检查到的违法行为责任的承诺。需要考虑在什么环节将后续“依整改意见在约定期限内完成整改，并接受检查依据检查结论依法自愿接受处理”内容补入现有协议中。当前实践已经形成了从“要约邀请”到发出“要约”作出“承诺”的完整环节，具备了订立行政协议成立的基本要件。由于“整改意见”“整改约定期限”具有不确定性，它们的内容与具体的执法检查以及企业的实际情况相关联。“依整改意见在约定期限内完成整改，并接受检查依据检查结论依法自愿接受处理”的具体内容，需要在申请书中由企业提出，由行政机关在承诺书作出豁免其此次检查违法责任的内容，将“整改意见”与“整改约定期限”内容约定根据具体检查结果作出补充协议规定。

要在程序中充分保障相对人的参与权，以参与保障执法效果的有效、公正、服务。行政程序是行政秩序与行政行为公平公正的保障，涉企合规行政指导试点工作的目标是在具体的行政实践中发掘能够发挥行政效能的行政方式及其程序。尽管我国法治实践还未进展到对行政程序法的制定，但明确的行政程序能够“更加明确地确认和保障公民在行政程序中的权利”[16]，这是确定无疑的。邀约式执法与推动服务型政府建设的行政理念转换同向，撇开羁束式行政的依法行政基本要求，具备裁量空间的服务则需要问需于民，主动服务、靠前指导需要切中企业需求，而需求的取得则离不开企业对服务行政的参与。首先，可以在发布“价目表”的要约邀请环节增加相对人参与，由行政双方共同把脉规范科学简约“价目表”。此环节对于人工智能、大数据、基因工程等新兴产业极为有价值，能够有效弥合立法行政与市场间的知识鸿沟。其次，可以在邀约式执法检查中增加其他相对人参与，被检查者因豁免违法责任而产生参与动力，其他相对人更因无责性与可学习性而乐于参与。在基础上激活了每一次此类行动的示范价值，同时还能够依靠同行业其他企业的专业能力发挥问诊效果，邀约式执法活动的问诊效果还产生倍数增量。最后，在出具“整改意见”与“整改约定期限”环节增加相对人参与，如果继续走行政机关径行下发《“邀约式”执法检查指导意见函》的传统执法模式，则不能发挥邀约式执法“卸下心防”的功效。相对人基于整改压力仍然会对存在问题藏着掖着甚至无人响应邀约式执法而被束之高阁，最终相对人整改责任的承担也不能得到相对人的认可，徒增行政争议。

（三）完善邀约式执法监督与救济

依法依约监督，保障邀约式执法创新举措运行在法治轨道上。邀约式执法监督工作涉及两方面的监督事项，一是依法履职监督，二是依约履约监督。依法履职在于防范行政主体突破依法行政的要求，违法行政。法无授权不可为的行政原则要求依法行政的关键在于有法可依，需及时依托邀约式执法试点工作将其中的问题与需要向立法部门汇总反馈，依托行政合规法律体系与行政协议法律体系的立法建设工作，合理配置作为保障服务型政府建设与服务行政的法律支撑的法效果的法律监督机制。合理构建行政层级监督机制、行政公益诉讼机制;充分发挥数字政府与数字社会建设优势，建设邀约式执法信息公开、公示平台与监督交流机制;进而内外并举，通过行政体制内部监督的完善与外部监督机制的科学构建相结合，充分借助外在于政府和企业的社会力量，特别是成熟的社会组织和普通的社会公众，击破政企间可能借由创新结成的利益交换藩篱，有效规范行政协议中政企潜在的交换行为。履约监督在于防范行政主体突破协议约定要求，防止违约行政。邀约式执法的行政协议性质决定了行政过程的重点在于行政协议的制定，协议制定的空间就是行政自由裁量的空间，履约监督在这个层面上来说也就是依法监督，要求监督机制监督协议内容符合法定要求，即协议的主体具备相关事务的合法行政权、协议内容符合法定授权的裁量空间。面对行政相对人的违约，行政主体依法具有行政优益权，能够采取多种措施敦促相对人履约。

同时，相对人对于行政主体的违约则缺少相对平衡的敦促机制，这就需要对邀约式执法的救济予以完善，可以考虑将邀约式执法协议纳入人民法院行政诉讼受案范围。由于行政机关可以基于除邀约式执法协议之外的6种途径启动对行政相对人的行政检查，所以是否基于邀约式执法协议与行政机关对行政相对人进行进一步的行政处罚无关，行政相对人对于基于邀约式执法协议的行政处罚是否具有行政复议的救济途径并无影响。行政相对人基于邀约式执法协议对行政机关进行的行政处罚提起行政复议时可以提出邀约式执法协议由复议机关审查合法性合理性。关于行政诉讼，《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定了当前行政诉讼可以受理救济的行政协议类型，最高人民法院2019年对人民法院受理行政诉讼受案范围的行政协议做了解释，将此类协议定义为“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。基于前文分析邀约式执法并非简单地通过协议形式放弃该次执法过程中的行政处理权，而是在于附条件地对所发现的相对人违法行为法律责任的豁免，该条件为限定期限内的“整改意见”的落实。行政机关由此负有了在一定期限内容忍相对人违法行为的义务，相对人则背负了在一定期限内按照“整改意见”落实的义务。按照一般合同，行政双方对于对方违反约定义务都应当赋予相应的救济手段。基于邀约式执法协议行政机关的行政优益权，应当赋予行政相对人对行政机关违约行政的救济支持。基于行政协议是一个系列行政行为的集合的特征，行政相对人应基于邀约式执法协议对行政机关提起行政诉讼，而非由行政机关基于组成行政协议的系列行政行为逐一抗辩。

结 语

创新在我国现代化建设全局中已经居于核心地位，是重大的时代命题。创新不但推动了科技、经济与社会发展，同时也对保障创新发展的法治体系提出了挑战。面对各方面创新带来的新问题，进行法治创新势在必行。邀约式执法在行政创新中所产生的问题，是创新行政执法方式所带动的也是必须面对的。创新与改革一样，都需要注重并处理好其与法治之间的关系。行政创新需注意到科技急剧创新所造成的市场与立法、行政之间巨大的知识鸿沟，未来治理更需要借助多元主体的智慧才能弥合治理鸿沟。既要认识到创新为法治建设提供了丰富的实践基础，更要注重通过法治保障创新成果不断发展完善。协议行政作为引入多元主体参与治理的有效路径，须及时对治理过程中与之相关的行政创新予以反思并以法治力量予以保障。

【参考文献】

[1]翟永威.执法护安全 有精度更有温度[N].中国交通报，2023-10-18（08）.

[2]莫于川.行政法治视野中的社会管理创新[J].法学论坛，2010（6）：18-24.

[3]本书编写组.行政法与行政诉讼法学[M].北京：高等教育出版社，2017：182.

[4]徐肖东.行政合同程序论[D].上海：华东政法大学硕士学位论文，2019：51.

[5]王青斌.论行政规划的法律性质[J].行政法学研究，2008（1）：24-29.

[6]崔卓兰.行政法观念更新试论[J].吉林大学社会科学学报，1995（5）：75-78.

[7]马怀德.行政法学精论[M].北京：中国检察出版社，2022：1.

[8]施雪华.“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件[J].社会科学，2010（2）：3-11+187.

[9]张书克.“服务行政”理论批判[J].行政法学研究，2002（2）：64-69.

[10]余凌云.行政法讲义[M].北京：清华大学出版社，2019：247.

[11]金太军，袁建军.政府与企业的交换模式及其演变规律——观察腐败深层机制的微观视角[J].中国社会科学，2011（1）：102-118+222.

[12]黄竹智，王之.电子技术监控设备行政应用的规范进路[J].浙江理工大学学报（社会科学），2023（3）：316-324.

[13]解志勇，石海波.企业合规在行政执法和解中的导入研究[J].行政法学研究，2023（5）：66-78.

[14]杨彬权.行政处罚协商程序构造论[J].财经法学，2023（5）：145-160.

[15]陈瑞华.企业合规不起诉制度研究[J].中国刑事法杂志，2021（1）：78-96.

[16]（德）哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000：90.

The Legal Effect， Challenge， and Control of InvitationBased Law Enforcement

Huang Zhuzhi

Abstract： Invitation based law enforcement is the grassroots wisdom and innovative achievement of the transformation from management administration to service administration. The innovative practice of invitation based law enforcement faces common problems that innovation can bring： breakthroughs in existing norms， lack of matching between administrative goals and methods， and deformation between top-level design and grassroots practice. Through the analysis of the normative and social effects of invitation based law enforcement innovation， as well as its legal nature， it is found that invitation based law enforcement has non guiding characteristics. In the long run， administrative compliance work involving enterprises needs to promote the construction of the overall legal system for administrative compliance. In the short term， it is necessary to implement top-level design in specific pilot practices， standardize agreement content and procedures to ensure that law enforcement innovation is carried out in accordance with the law， improve supervision of innovative law enforcement， and safeguard the relief rights of counterparties.

Key words： invitation based law enforcement; administrative agreements; administration in accordance with the law; service administration; innovative administration

（责任编辑：王正桥）

作者简介：黄竹智，扬州大学法学院高级工程师，研究方向为数字行政法学。

基金项目：盐城市社会科学研究课题“盐城社会治理中的‘枫桥经验’实践与数治激活”，项目编号：24skB363;江苏省高校哲学社会科学课题“习近平法治思想视角下省域法治建设与治理现代化关系研究”，项目编号：2024SJSZ0890。