新中国成立以来我国高等教育国际化政策变迁研究
2024-10-25石耀月吴合文
摘 要：新中国成立以来，我国高等教育国际化政策经历了“艰难探索—规范发展—提质增速—巩固完善”四个阶段的转型。历史制度主义作为中长期制度变迁的经典理论，对高等教育国际化政策的历史嬗变具有较强的诠释力。按照“宏观结构—中层制度—微观行动者”的理论分析框架，我国高等教育国际化政策变迁受到经济制度、政治体制、文化观念等深层结构因素的制约；构建成本、学习效应和协同效应的联合作用下催生出路径依赖现象，在外部动力的驱使下，制度微调、制度置换、制度转换和制度断裂进一步促进高等教育国际化政策的转型；政府、高校和学生个体的理性选择成为推动政策变迁的内部动力。通过历史制度主义的整合研究，得出以下结论：我国高等教育国际化政策由强制性制度变迁转向强制性制度变迁与诱致性制度变迁共存；以“渐进式”发展为主，呈现出良性的路径依赖现象；重大转型源于历史“否决点”的外部冲击；发展格局由国家一元控制转向多元主体参与。
关键词：高等教育国际化；政策变迁；历史制度主义；制度逻辑
新中国成立以来，我国高等教育国际化发展日臻完善，已迈入跨境文化交流的大国行列。党的二十大报告进一步指出：“加快建设世界重要人才中心和创新高地，促进人才区域合理布局和协调发展，着力形成人才国际竞争的比较优势。加强人才国际交流，用好用活各类人才。”[1]高校人才国际交流将继续成为我国高等教育现代化进程中的关键环节。当前，高等教育国际化进入新的历史变革期，国际政治局势动荡加深、后疫情时代的潜在冲击、信息通讯技术的更新迭代以及高等教育内在的变革需求等，都在挑战其传统的发展模式。
政策工具是政府为解决社会问题或达成一定的政策目标而采用的可以控制的手段。高等教育政策工具是教育行政部门为解决高等教育的政策问题而采用的可以控制的手段。[2]回溯以往我国高等教育国际化的政策研究，可以发现，国内学者多以“出国留学”[3]“来华教育”[4]“中外合作办学”[5]等单一类型的政策文本分析为主，鲜少从宏观角度出发对高等教育国际化政策的历史沿革进行系统研究。只有进一步厘清我国高等教育国际化政策的发展脉络和作用机制，才能更好地迎接历史变革期的机遇与挑战，以政策工具为引领，重塑高等教育国际化发展的新样态。基于此，本研究从教育部、国家政府网等相关部门的官方网站收集1949至2023年间与高等教育国际化政策相关的文本资料，借助历史制度主义的理论框架探寻高等教育国际化的政策变迁历程，以期为我国高等教育国际化发展模式的调整与优化提供有益参考。
一、理论基础与分析框架：历史制度主义
历史制度主义一经产生，便受到学界的广泛关注，国内外学者对其进行了细致深入的研究与探讨。作为中长期制度变迁的经典理论，历史制度主义建构的“宏观结构—中层制度—微观行动者”分析框架，对高等教育国际化政策的历史嬗变具有较强的诠释力。
（一）历史制度主义理论阐释
历史制度主义作为新制度主义的主要流派之一，对旧制度主义进行了批判性继承与改造，同时吸取了行为主义和理性选择主义的相关理论基础。彼得·豪尔（Peter Hall）和罗斯玛丽·泰勒（Rosemary Taylor）总结了四大特征：（1）从相对广泛的角度界定制度与个体行为间的相互关系；（2）强调权力在制度运作过程中的非对称性；（3）注重分析制度发展过程中的路径依赖和意外后果；（4）关注整合研究。[6]历史制度主义强调制度更改不仅取决于当前的操作与事件，还取决于之前的一系列事件。[7]国内学者认为，历史制度主义主要包括两大部分：时间理论通过对时间序列和关键节点的分析来发现制度变迁之间的内在联系；制度理论研究制度如何受到经济、政治等因素的驱动发生变革。[8]
总结而言，历史制度主义一定程度上恢复了对“政治”的研究。[9]它将制度演进与历史进程有机融合，重点考察中长时间跨度内制度的产生、演进、终止等内容，为研究政策变迁及后续的政策变革提供了一种适切的理论分析框架。
（二）历史制度主义的分析框架
新制度主义通过采取“算计路径”和“文化路径”两种方式解析制度问题。“算计路径”关注微观层面，强调行动者的利益需要和理性选择；“文化路径”则强调宏观层面，侧重于从制度背后隐藏的深层结构出发探究制度问题。[10]历史制度主义将以上两种路径进行联结，它将理性主义的“行动者”和结构主义的“深层结构”相统一，构建一种“宏观结构—中层制度—微观行动者”的解释框架。[11]因此，本研究尝试从宏观、中观、微观三个层面对影响高等教育国际化政策变迁的因素进行梳理，并最终得出分析框架图（如图1）。
第一，宏观层面—结构分析。制度是“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”[12]，结构主义理论认为所有制度背后潜藏着一种“深层结构”，正是这些结构影响和制约着制度系统的生发与演变。
第二，中观层面—制度分析。一般包含路径依赖研究和动力机制分析。“路径依赖”指政府在某一领域做出的决策颁布实行后，除非有足够的力量克服最初形成的制度惯性，否则基于此构建的制度模式将会被一直持续和强化。“动力机制”分为外部动力和内部动力。当社会大环境发生变化，外部动力有所调整，制度也会随之产生变化。
第三，微观层面—行动者分析。理性主义将个体视为自我利益主体，其行为主旨在于追求个体功利的最大化。通过分析各行为主体对稀缺资源的利益角逐，可以探究制度变迁的内部动力。
（三）历史制度主义与高等教育国际化政策分析的适切性
作为一种重要的政策分析工具，历史制度主义是教育政策研究的新理论基础之一[13]，适用于对中长时间跨度内的教育政策变迁进行制度与历史的整合研究。基于不同的时代背景和历史节点，我国高等教育国际化政策经历了曲折上升的发展过程。运用历史制度主义研究我国高等教育国际化政策的嬗变具有较高的理论适切性：其一，历史制度主义把时间要素、关键节点、断裂平衡等进行有序串联，再现政策发展的基本脉络，能够帮助我们更好地了解时间序列和关键事件在政策演进过程中的重要影响，为探究高等教育国际化政策变迁的制度逻辑提供了切实有效的研究路径。其二，历史制度主义融合结构观、历史观和理性主义观，综合分析制度在何种社会背景和动力驱使下进行生成、转换、断裂、终止等过程，剖析制度存续或转化的作用机制，可以更加全面地阐释高等教育国际化政策变迁的运行机理。其三，通过考察制度变迁的轨迹和影响因素，历史制度主义更加详细地刻画了制度行动过程，从而有助于我们更好地把握制度发展的内在规律，为后续高等教育国际化政策的转型和优化提供有益的经验借鉴。
二、政策演变：高等教育国际化政策的历史嬗变
时间的连续性构成了历史的序列性，事物当前的样貌是由历史的沉淀和转化而来。通过对我国高等教育国际化政策发展的时间序列和关键节点进行剖析，将政策的演变历程划分为艰难探索阶段（1949-1977年）、规范发展阶段（1978-1991年）、提质增速阶段（1992-2016年）、巩固完善阶段（2017年至今）四个时间波段，每个时间波段有其独特的发展特征。
（一）艰难探索阶段（1949-1977年）
中华人民共和国成立后，面对一穷二白、百业待举的国内环境和复杂的国际政治格局，高等教育国际化的发展也随之进入艰难探索时期。这一历史阶段，受公共外交和意识形态的深刻影响，我国高等教育国际化政策呈现出明显的政治依附性、出国留学政策单一化、来华留学政策规范性较弱的特征。
高等教育的跨国交流具有强烈的政治依附性。新中国成立初期，确立了“以俄为师”的建设方针，教育领域开始全盘借鉴苏联的教学模式，派遣优秀师生进行跨国交流。1950年《中苏友好同盟互助条约》签订，为两国间的教育流动提供了有利的外部环境。同年，中国与匈牙利、波兰、罗马尼亚、捷克斯洛伐克、保加利亚等东欧五国签订留学生派遣协议，开展以历史和语言学科为主的双向派遣和以工程技术类为主的单向派遣交流活动。随后，我国与少部分西方资本主义国家的关系趋于缓和，国家批准了《关于接受资本主义国家派遣留学生来我国学习的修改意见》，改变以往“一边倒”的教育外交政策。20世纪50年代末，中苏盟友关系破裂，迫使我国重新探索高等教育国际化的新路径。1965年，国务院通过《关于向资本主义国家派遣自然科学留学生问题的请示报告》，计划向英国、法国等国家输送留学生。1973年，《关于接收来华留学生计划和留学生工作若干问题的请示报告》显示我国教育交流的合作国涉及东欧国家、第三世界国家以及资本主义国家。
出国留学形式和留学专业较为单一。这一时期，我国高等教育的合作国以苏联和东欧社会主义国家为主，派往西方资本主义国家的人员数量占比较低。出国留学的形式单一化，公费留学是唯一选择。此外，建国初期出于大力发展社会生产力和公共外交的需要，我国派遣的留学生主要以学习理工类和语言类为主。20世纪50年代，国家制定了“严格审核，争取多派，理科为主，兼顾全面”[14]的政策方针。数据显示，1956年派往苏联交流的留学生中，理工类专业的占比在75%左右。[15]20世纪60年代，国内俄语人才相对过剩、其他外语人才紧缺的局面促使政府部门进一步提出“增派语言类留学生”的政策，60年代中期共计派出1221名留学生学习34种外国语言。[16]
来华留学政策的弱规范性。1954年，原政务院颁布《各人民民主国家来华留学生暂行管理办法（草案）》，对外国留学生的入学资格、教学安排、学习年限、管理制度、毕业要求等进行初步规定。紧接着，高等教育部印发《关于各兄弟国家派来的留学生的费用负担办法的通知》，进一步为学费管理制定政策方案。1962年，国家教育委员会等部门联合印发《外国留学生工作试行条例（草稿）》，对来华留学生的接受、教学、思想、生活等方面的管理工作做出具体规定。这一阶段，国家相关部门陆续发布来华留学的政策文件，但内容较为分散，数量有限，且一般由中央政府进行直接管理，尚未形成规范性、系统性的政策体系。
（二）规范发展阶段（1978-1991年）
1978年，十一届三中全会顺利召开，我国开始实行“对内改革、对外开放”的经济政策，推动全国各项事业的全面进步。在教育领域，高等教育国际化政策更趋开放和规范，人员国际流动形式不断丰富，出国留学人员的管理工作更加科学，并将来华留学生的学位管理纳入了法治化进程。
重点关注人员国际化，以公派和自费双向结合的形式开展国际交流。1981年，国务院批准通过《关于自费出国留学的暂行规定》，指出自费与公费均作为培养留学人才的渠道，国家要在政治上对两类留学人员一视同仁。自此，我国正式开启了自费留学的基本政策。1984年，国务院再次批准《关于自费出国留学的暂行规定》，对以往的规定内容进行细化，放宽了自费出国留学的限制，留学人员数量呈现上升态势。1985年，根据“要坚决大胆放开”[17]的中央指示精神，国家取消了对自费出国留学的资格审核，“出国热”迅速在全国蔓延。据统计，1986至1990年间，中国内地累计自费出国留学人数已攀升至13万人，截至1991年，我国在外留学生人数达到17万人。[18]改革开放后，我国迎来了人员国际交流的留学大潮，自费出国成为高等教育国际化政策的重要组成部分，与公派留学相辅相成，共同促进高等教育国际化向前迈进。
设置专门机构，加强对出国留学人员的专业化管理。1981年，国务院批准国家教委与外交部报告，同意成立“中国教育国际交流协会”，协会以积极推动中国教育界同世界的交流与合作为宗旨，是首个开展国际教育交流的全国性民间组织。1982-1983年间，江苏、上海等地陆续开始筹建地方教育国际交流协会，1984年协会正式对外开展工作。1987年，由国家教委、国务院、外交部等部门组建的“国家对外汉语教学领导小组”正式成立，主要负责制定对外汉语教学事业的发展规划、方针政策等内容，致力于为全球各地区提供汉语教学资源，满足海外汉语学习者的语言需求，促进国际间文化交流。1989年，国家教育委员会设立留学生司，专门负责留学生的管理服务工作和相关规章制度的制定。同年，中国留学服务中心成立，主要为出国留学、来华留学、留学归国以及其他国际教育事务提供相关服务。
推进立法与规章建设，保障来华留学人员的规范化管理。1980年，国务院学位委员会颁布《中华人民共和国学位条例》，从法律角度对国外留学生的学位管理制度进行规范。1985年，《关于教育体制改革的决定》开启了我国教育体制全面改革的新征程，首次明确提出要扩大高校办学自主权，高等院校在国际教育交流事务中的管理权得到提升。自此，高校有权自主灵活地开展国际学术交流活动。同年，为进一步提供政策依据与法规支持，国务院发布《外国留学生管理办法》，对留学生的接受与教学、专业实习、思想政治、生活管理等方面进行详细规定。1991年，国家出台了有关来华留学生学位管理的试行办法，更加细化了留学生学位管理的内容要求，明确了相关学位的质量标准。
（三）提质增速阶段（1992—2016年）
1992年，邓小平同志发表南巡讲话，全国范围内再次掀起新一轮改革开放的热潮，我国经济改革进入快车道，与世界其他国家的联系也变得日趋频繁。基于此社会大背景，我国高等教育国际化政策也随之步入快速发展期。这一阶段，在人员国际化规模持续扩大的基础上，国家政策开始关注机构国际化，坚持“引进来”和“走出去”相结合的原则，以政策带动高等教育国际化的多元发展，不断提升高等教育国际化的战略定位。
扩大人员交流规模，提高教学质量。1993年，《中国教育改革与发展纲要》提出要继续扩大留学生派遣规模。1998年，教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，要求加强国际学术交流，针对性派遣国内优秀学者前往国外一流大学展开研修学习，并邀请海外知名专家教授来华进行短期讲学，通过采取多种措施提高国内高校的教学质量。随后，国家相继颁布系列政策，如《2003-2007年教育振兴行动计划》（2004年）、《国家优秀自费留学生实施细则》（2004年）、《国家公派出国留学研究生管理规定（试行）》（2007年）等，推动人员国际化的发展。2010年，国务院审核并通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，开始更为关注来华留学教育的质量提升问题。数据显示，2016年我国已经成为世界最大的留学输出国和亚洲重要留学目的国。[19]
逐步推进机构国际化，开展中外合作办学。机构国际化是高等教育国际化的重要组成部分。这一时期，我国围绕“引进来”和“走出去”相结合的原则，不断探索推进机构国际化的进程。1995年，国家教委印发《中外合作办学暂行规定》，对中外合作学校的机构设置、运行、监督等方面提出具体要求，加强和规范中外合作办学的管理工作。为进一步推动我国优质教育资源和中华传统文化走向世界，2002年教育部通过《高等学校境外办学暂行管理办法》，制定高校境外办学方针，鼓励优先举办国内高等教育的特色或优势学科。2003年，《中华人民共和国中外合作办学条例》确立实施“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”的方针，大力支持国内高校与境外知名高等教育机构开展合作办学，相关机构的合法权益受我国法律保护。2013年，高等教育机构国际化已初具规模，为巩固中外合作办学成效，教育部出台相关文件，对办学机构的布局结构、资源引进、办学管理、质量评价体系等方面进行规定，切实保障中外合作办学的质量与效益。
提升高等教育国际化的战略定位。随着跨境教育逐渐成为我国教育事业的重要组成部分，高等教育国际化在国家政策中的战略地位日益提升。《2003-2007年教育振兴行动计划》首次提出将加强教育国际合作作为国家教育战略的关键部分，进一步扩大国际间高层次学术合作，拓宽国际教育服务市场。2015年，《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》的出台标志着我国高等教育领域迎来了一场里程碑式的战略发展期，高等教育国际化政策从以往重点强调实现教育质量的突破，上升至关注并提高高等教育的国际竞争力和话语权的新高度，通过跨境教育打造国内高校品牌，树立良好国际形象，将高等教育国际化的发展提升至国家文化软实力的战略高度。
探索高等教育国际化的多元路径。《2003-2007年教育振兴行动计划》指出国家实行“政府与民间并举、双边与多边并行、兼顾战略平衡、保证重点、注重实效”的方针，综合运用政府和社会的多种力量，多渠道推动跨国教育交流向全方位、多领域、高层次迈进。2016年，为加强不同文明之间的合作对话，推动区域教育的融合与发展，教育部牵头制定了《推进共建“一带一路”教育行动》，鼓励支持沿线各国互学互鉴、扩大开放，共同构建教育共同体，推动高等教育国际交流的纵深化发展。同年，国务院印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》支持高校配合企业走出国门，鼓励社会力量参与境外办学，不断完善教育对外开放工作的体制机制，稳步推进境外办学工作。
（四）巩固完善阶段（2017年至今）
2017年，中国特色社会主义进入新时代。面对新的历史征程，基于“构建人类命运共同体”的基本理念，我国高等教育国际化政策步入完善发展期，这一时期加快提升高等教育国际化的战略地位和全球影响力、全面提高国际交流合作水平、主动承担人类生存发展面临的共性教育问题成为政策重点。
《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》的细则中，与传统的“人才培养”“科学研究”“社会服务”“文化传承创新”“师资队伍建设”五个指标相并列，“国际交流合作”作为遴选一流大学和一流学科建设的第六项重要指标被提出，表明高等教育国际化的发展已被国家上升至前所未有的战略高度。2017年，《学校招收和培养国际学生管理办法》进一步细化了国内高校关于来华留学生的招收、培养和管理工作。从招生管理、教学管理、校内管理和奖学金方面对高校国际学生的管理办法加以规范。2018年，为实现高等教育内涵式发展，《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》出台，要求高校必须大力推进高水平实质性国际合作交流，坚持“以我为主”创新联合办学机制，加强国际化人才培养力度，完善国际留学生制度体系，促进我国成为全球高等教育革新的参与者、推动者和引领者。2020年，全球新冠肺炎疫情的爆发在一定程度上阻碍了教育跨国流动，但无法阻碍国家间人才竞争的步伐。此后，教育部等有关部门联合颁发《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》，强调新形势下要继续加大教育国际交流的改革力度，克服疫情影响，拓展出国留学空间，做强“留学中国”品牌，适当放宽中外合作办学模式限制，为全球教育治理贡献中国方案。伴随我国高等教育国际化政策的大力扶持和持续完善，2019年我国出国留学生总数达到70.35万人，各类留学回国人员总数为58.03万人。[20]截至2020年底，国内共有中外合作办学机构和项目2332个，本科以上中外合作办学在读学生超30万人。[21]2022年，教育部、财政部和国家发改委联合印发《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》，提出要“建立健全与高水平教育开放相适应的高校外事管理体系，探索与世界高水平大学双向交流的留学支持新机制；深度融入全球创新网络，提升参与教育规则标准制定的话语权，积极参与应对全球性挑战，促进人类共同福祉”，将关注焦点转向全面提升国际交流合作水平和解决人类生存发展的共性问题上。
三、理论阐释：高等教育国际化政策变迁的作用机制
历史制度主义分析了制度变迁的动力学：（1）社会经济和政治环境变迁导致潜在的制度变得更加显著和重要；（2）社会经济环境变化和权力的政治平衡会创造一种情境，让旧的制度设置新的服务目标，而新的行动者通过现存制度来追求他们的目标；（3）外部变迁促进现存制度内所追求的目标和策略的转换；（4）政治行动者调整策略适应制度变迁也能推动制度发展。[22]社会结构、制度自身以及政策行动者共同构建了高等教育国际化政策变迁的作用机制。
（一）高等教育国际化政策的宏观结构分析
经济制度决定高等教育国际化政策的变迁轨迹。高等教育国际化的质量和规模受国家经济发展水平的根本性制约。计划经济时代，高等教育国际化政策由中央政府部门统一制定和实施，这一时期公派留学是最主要的留学方式，民间力量鲜有介入，国际教育交流的形式和途径较为单一。十一届三中全会后，我国经济体制改革逐步深入，市场在资源配置中的作用显著增强，尤其是社会主义市场经济体制的确立，极大程度地解放了社会生产力。经济制度的转型直接影响了高等教育国际化政策的转型，推动国际化政策向国家宏观调控与高校自主管理相结合、公费与自费相联结、人员机构化与机构国际化相统一、国际交流规模扩大和渠道多元化等综合方面转变。
政治体制制约高等教育国际化政策的发展模式。新中国成立后，我国高等教育领域实行高度集中的政治管理体制，高等教育国际化政策以学习模仿苏联的教育模式为主。随着社会主义三大改造的完成，中国进入社会主义初级阶段，苏联和东欧社会主义国家成为重要的跨国交流目的国。20世纪60年代初，与部分西方资本主义国家关系的缓和加之中苏盟友关系的破裂促使我国高等教育国际化的合作国逐步向发达国家转移。20世纪80年代以来，我国政治体制改革持续深化，高等教育国际化政策开始学习借鉴西方发达国家的有益举措，对外交流由建国初期培养理工科人才为主逐渐向重视各类学科均衡发展、培养综合性人才转变。美国、英国、澳大利亚、加拿大等发达国家逐渐成为我国学生的主要留学目的国。
文化观念影响高等教育国际化政策的推广速度。改革开放前，国内社会对于世界各地优秀文化的接收渠道较为闭塞，文化观念呈现传统化、单一化的特征。人民群众对于自费留学的兴趣不高，参与度较低。社会主义市场经济时代，随着国家政治体制和经济制度的深化改革，社会文化观念也随之产生变化，呈现出开放、多元、包容的特征，越来越多的人意识到培养国际化人才的紧迫性与必要性。由此，高等教育国际化政策更加注重拓宽跨境交流的路径，如出台《关于自费出国留学的暂行规定》系列文件、颁布《中华人民共和国中外合作办学条例》、实施“一带一路”教育行动等，自费留学和中外合作办学成为教育交流的重要组成部分。进入21世纪，国际化教学理念日益成为培养高质量人才的基本前提，大学生渴望参与国际教育交流的热情持续攀升，政府部门也相继颁发系列政策持续规范和完善高等教育国际化的发展。
（二）高等教育国际化政策的中层制度分析
1.路径依赖分析
政策形成是一个动态发展的历史过程。高等教育国际化政策在生发机制、实施路径和政策效果等方面既受制于前一时期的有关政策，又会对后一阶段系列政策的制定和实施产生制约。新中国成立以来，高等教育国际化政策历经艰难探索—规范发展—提质增速—巩固完善的发展阶段，受成本投资、学习效应、协同效应的影响，各项政策措施关联交错、互为补充，从而形成了良性的路径依赖。
构建成本。高等教育国际化目标的实现，需要有配套的教育国际化政策提供支撑，而政策的实施与推广则需要投入高昂的构建成本。教育部数据显示，2012年我国出国留学教育预算为11亿，2019年高达52亿9千7百万元。预算大幅增长的主要原因在于出国留学生规模增加、奖学金标准提高。[23]自2018年起，教育部对“出国留学教育”预算的解释从“主要反映教育部资助国家公派出国留学生的支出”改为“主要反映教育部资助出国留学生的支出”，不再强调是否公派，资助范围进一步扩大。高等教育国际化政策的变迁过程，是政策不断发展完善的过程，这一进程中成本投资持续增加，既包括巨额的物质成本还包括人力成本的大量投入，进而催生出强大的报酬递增效应，推动高等教育国际化政策的自我强化。
学习效应。一项制度被实施后，制度推动下持续重复的活动会促使个体学习如何更有效地展开行动，而且其经验也会对相关制度下的活动产生影响。[24]我国高等教育国际化政策的发展经历了不同的历史时期，探索期的留学方式较为单一且具有较强的政治依附性。经过一定阶段的摸索和尝试，规范时期关于人员国际流动的政策设置更趋合理，并陆续设置专门机构、完善相关法规建设以促进国际交流活动的规范化管理。随着前期经验的累积和教育质量的提升，高等教育国际化政策开始有序进入提质增速阶段，对外教育交流途径更加多元，管理更趋科学。政策演进的时间跨度越长，其学习效应的影响就越为突显。进入社会主义新时代，高等教育国际化政策历经七十年的变迁，形成了强大的制度惯性，走向自我存续与巩固的完善阶段。
协同效应。当某项政策的利益相关者在制度运行过程中获益时，便会产生出与制度协同运行的规则。七十余年来，国家大力推进高等教育国际化的发展进程，出国留学政策、来华教育政策、中外合作办学政策等系列辅助性措施相继颁布，形成相互关联的矩阵制度网络。以出国留学政策为例，据不完全统计，新中国成立至今，政府部门颁布的以“出国留学”为主（包括公派与自费）的政策方针高达三十余项。在此背景下，出国留学教育、来华留学教育、合作办学等子政策在各自领域内分别建立了一套相对独立又互为补充的运行体系，这些纵横交错的制度矩阵共同发挥协同效应以实现国际教育交流效益的最大化。
2.制度变迁的动力机制分析
制度微调。“小步走，不停步”是制度微调的典型特征。制度设计过程中，决策者受制于有限理性制约，并不能很好预期日后的所有情况，因此在政策运作过程中需采取必要的调整措施，以保障制度的延续。以高等教育国际化政策中的中外合作办学项目为例，1993年出台的《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》，首次以国家文件的形式对中外合作办学问题进行初步规定。此后，为进一步拓宽国际教育交流平台、扩大中外教育合作，政府部门又相继在原有政策文件的基础上对其内容进行调整和完善。如后续的《中外合作办学暂行规定》（以下简称《暂行规定》）对相关机构的设置、运行、监督提出具体要求；2003年《中外合作办学条例》及其实施办法对《暂行规定》的内容进行全面修正和细化；2007年《关于当前中外合作办学若干问题的意见》对时下政策推进过程中存在的突出问题提供指导意见，以推动教育交流活动的稳步健康发展；2012年《关于加强涉外办学规范管理的通知》，继续加强涉外办学的管理和整顿工作，提升高校对外交流水平。
制度置换。社会经济制度的变化和政治体制的改革可能产生某种特殊的情势，制度序列会随之发生变化，原来重要的制度变得不重要，原来不重要的制度则可能变得重要，从而引发制度置换现象。[25]新中国成立初期，中央政府部门是高等教育国际化政策的唯一颁布主体和实施主体，其发展目标是在特殊时期为国家培养特定的社会主义建设人才。1978年后，教育对外交流成为改革开放的重要组成部分，原有的国家单一指令性质的教育国际化制度式微，市场在教育领域发挥愈加重要的影响，逐渐建立起以市场需求为导向的高等教育国际化发展模式。
制度转换。社会经济系统或政治权力平衡的大范围变化也可能出现一种情势，特别是当新的行动者开始出现并借助现行制度来追求新目标时，旧制度可能开始服务于新目标，从而产生制度转换的现象。[26]在计划经济的直接管理下，高等教育国际化具有明显的政治依附特征和行政色彩。社会主义市场经济的到来，促使政府职能由过去的直接干预转变为间接调控，社会和高校作为新的行动者出现在高等教育国际化政策的演进过程中，如《关于教育体制改革的决定》对高校办学自主权的强调、《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》重视企业在教育对外交流中的重要作用等。高校办学自主权的扩大和社会力量的参与导致旧有的制度功能发生变化，为满足于高校高质量办学和社会对国际化人才需求的新目标，进而催生了制度转换的现象。
制度断裂。当社会政治经济环境的剧烈变化引发巨大的新冲突，而原有的制度又在路径依赖的作用下进入闭锁状态、失去调适功能而不能容纳这种冲突时，就会导致原有的制度出现断裂。[27]“文革”期间，我国教育领域遭受严重冲击，高等教育系统一度瘫痪。1966至1972年，我国高校国际交流系统崩溃，政府部门终止了高等教育的跨国合作，不再公派出国留学生，也终止了来华留学教育。1972年，中美建交为教育跨境交流提供契机，“文革”后期我国开始逐步恢复对外教育交流工作。这种“突变式制度断裂”对高等教育国际化发展造成一定程度的冲击。
（三）高等教育国际化政策的微观行动者分析
历史制度主义强调行动者的理性算计，行动者被视为追求自我利益最大化的主体。教育国际交流的行为主体涉及政府、高校和学生个人等，这些行动者出于维护自身功利的需要，共同构成了高等教育国际化政策的内部驱动力。
第一，政府的理性选择。高等教育国际化是“在院校与国家层面，把国际的、跨文化的以及全球的维度整合进高等教育的目的、功能或传递的过程”[28]，借助国际间的知识流动，加速高深知识向社会生产力的转化，从而实现国家在不同层面的战略目标和价值期望。文化软实力视域下，高校人员的跨国流动和学术资源交换，客观上加速了本国优秀文化传播、促进国际间不同地域的文化理解与价值认同，对于增强综合国力、提高国际影响力、维护国家文化安全具有重大的战略意义。出于培养高水平的国际化人才和提升文化软实力的利益需求，党和政府在高等教育领域颁发一系列政策，推动我国高等教育国际化经历了跨时代的发展与变革，在国际化规模、资金投入、发展水平、办学效益等方面取得了长足的进步。
第二，高校的理性选择。高水平对外开放合作是高等教育高质量发展的必然要求。国际化是衡量高校办学水准的重要指标，也是其服务国家战略的使命要求，更是世界高等教育发展的时代潮流。[29]教育跨国合作能够拓展高校学者的国际化研究视野、培养国际化研究思维、提升国际化研究水平，是高校进一步完善学术研究的全球视角、加快与国际学术研究接轨的步伐、提高办学水平的理性选择。高校需要以一种有凝聚力的方式促进和倡导全球知识交流[30]，随着跨境教育合作日渐频繁，活动形式日益丰富，发挥引领和指导作用的高等教育政策工具也在不断地进行调整与完善。
第三，个人的理性选择。出国留学是个体在追求自我内生价值和知识溢出效应驱动下所做出的理性抉择。亚里士多德曾对“高尚的”活动和“有用的”活动作出区分：前者的价值在于带来自我满足，活动的结果使活动者完美；后者的价值在于它们有赖于外界，活动依某人或某些事物为转移。[31]一方面，知识本身即为目的[32]，学生个体借助多元文化的交融与学习，探寻建立在价值自由基础上的高深学问，追求精神层面的独立与解放。另一方面，拥有国际文化背景和跨文化交流能力的综合性人才作为现代社会的紧缺资源，其教育成果的输出质量与经济收入高低紧密相关，在这种工具理性的指引下，出国留学教育为学生个体提供了一种不错的学业选择。
四、结语
借助历史制度主义的分析框架，通过梳理新中国成立以来我国高等教育国际化政策的变迁历程，可以得出以下结论。
第一，我国高等教育国际化政策由国家主导下的强制性制度变迁转向强制性制度变迁与诱致性制度变迁共存。强制性制度变迁强调政府命令和法律引入，政府是行动的发起者，改革程序以自上而下为主要特征；诱致性制度变迁则侧重关注现行制度安排的更迭与替代，个人、企业是行动的发起者，改革程序以自下而上为主要特征。[33]新中国成立初期，政治诉求是我国高等教育国际化政策演进的关键动因。一方面，为了加强与苏联、东欧等国家的政治外交关系，政府积极制定对外交流计划，公费派遣国内优秀学生出国深造；另一方面，为巩固民族独立和人民解放的政治成果、发展国民经济，国家需要大量各级各类专业人才，这给高等教育的国际化政策提供了良好的发展契机。外交需要和国家建设成为这一时期驱动政策变迁的强制性诱因。随着我国市场经济的转型和政治体制的深化改革，市场在资源配置中的作用日益突出，成为推动高等教育国际交流的重要力量。在高校办学自主权扩大、学生个体出国学习意愿增强、社会文化观念转变、民间力量扶持等多重因素的作用下，政府在高等教育国际化政策制定中的绝对制衡地位日渐式微，市场调节作用受到重视，我国高等教育国际化政策由此开始了自上而下与自下而上相结合、自局部到整体的制度性改革。
第二，我国高等教育国际化政策以“渐进式”发展为主要特征，呈现出良性的路径依赖现象。根据性质划分，路径依赖可以分为良性路径依赖与非良性路径依赖两种形式。良性路径依赖指的是一项制度被选定之后，在构建成本、学习效应和协同效应等因素的联合作用下获得相应的报酬递增，促使制度朝着有利的方向不断演进，并且能够持续地优化与完善；非良性路径依赖指的是在制度惯性的影响下，制度被锁定在无效率或低效率的路径之中，呈现出僵化、封闭的特点，阻碍社会生产活动，导致活动发展停滞不前进入“锁定”状态。[34]我国高等教育国际化政策在内外部动力机制的双重驱使下，根据发展需求持续进行制度创新，从最初的“艰难探索”时期经历反复调整、置换、转化和增强，逐步走向“巩固完善”阶段，虽经历了“突变式制度断裂”，但总体上仍以渐进式变革为主，稳步开展高等教育的对外交流活动。
第三，我国高等教育国际化政策的重大转型源于历史“否决点”的外部冲击。在特定的历史阶段，受外部重大事件影响，容易出现断裂式变迁的历史“否决点”。就我国高等教育国际化政策演进的历史否决点而言，主要有三个：一是“文革”时期，高等教育系统的全面崩溃导致高等教育国际化进程被迫中止，原有的对外交流政策一度作废。二是十一届三中全会的召开，我国由此展开了经济体制的深化改革，市场在教育资源配置过程中的作用受到重视，高等教育国际化政策的实施主体由政府控制向政府、市场和高校等多方利益主体协同转变。三是全球新冠肺炎疫情的爆发推动我国高等教育国际化政策的进一步革新与完善。受疫情影响，国际间人员流动受阻，学习方式发生转变，如何克服疫情阻碍，拓宽对外文化交流空间，探索国际教育交流的多元渠道，成为后疫情时代我国高等教育国际化政策的关注重点。
第四，我国高等教育国际化政策的发展格局由国家一元控制转向多元主体参与。历史制度主义视域下，各方利益主体的博弈与制衡是促进制度变迁的内部动力源。基于不同历史时期我国高等教育国际化发展目标和价值定位的差异，政策的行动主体也动态地发生转变。培养单位、社会企业、学生主体等多重力量的介入，要求高等教育国际化政策必须满足不同利益相关者的发展诉求。政府的角色身份逐渐从建国初期的“支配者”向社会主义新时代的“协调者”进行过渡，多元主体参与成为我国高等教育国际化政策发展的主要特征和历史必然。
近两年，我国出国留学总人数仍保持增长态势，但增速放缓。受疫情和国际局势影响，留学生目的国选择和留学生结构发生变化，留学生出国呈现更多元的发展趋势，“来华留学”品牌价值也受到越来越多国际学生认可。[35]面向未来，在国际政治形势复杂多变、后疫情时代的潜在波及、互联网技术日新月异、留学结构更趋多元化等因素的影响下，我国高等教育国际化发展面临着新的机遇与挑战。新的历史发展期，在借鉴传统经验的基础上，高等教育国际化政策将继续优化与变革。
一是要坚持契合宏观层面的深层结构。国际高等教育兼具教育价值和政治价值，并非是一个独立运行体，它受到政治、经济、文化和社会发展等综合因素的影响和驱动。[36]将政策制定嵌入国家的经济建设和政治战略的诉求当中，平衡好国家发展需要和高校培养人才二者间的张力，是高等教育国际化政策始终需要面对的课题。二是要理性对待制度变迁过程中的路径依赖，警惕陷入无效或低效的政策循环。政治制度在旧有的社会结构、制度、民间力量或其他关系因素的作用下容易出现自我强化和维持的制度惯性。良性的路径依赖有利于政策保持在既定的运行轨道，非良性路径依赖则会导致制度陷入一种被“锁定”的恶性循环。这就要求我们在后续政策完善的过程中，科学评估政策实施效果，判断路径依赖类型，及时跳出非良性路径依赖的困境，保持政策前进的应有轨道。三是当社会大环境发生改变，应合理选择制度变迁类型，尤其是要妥善处理历史否决点带来的冲击与挑战。后疫情时代，逆全球化、国际单边主义、保守主义等思潮在全球范围内进一步抬头。高等教育国际化面临新使命和新挑战，也开始尝试新的发展形式，在地国际化就是其中的典型代表。重要制度的变革往往出现在一个短暂的时刻，历史过程中的节点至关重要。政府部门要把握制度变迁的关键节点，充分研判制度变革的内外部环境，努力实现政策创新。四是努力平衡不同行动主体的利益需求，促使行动各方形成合力助推制度的完善与延续。政府部门要构建高等教育国际化政策的长效动态发展机制，在宏观考量的基础上，聚焦人才培养这一根本目标，兼顾市场、高校、学生等利益主体的多元追求，灵活调整政策方案。
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（责任编辑 陈志萍）
