欧盟应与中国相向而行
2024-10-25雷墨
10月30日是欧盟设定的最后期限，公布中国电动汽车反补贴调查最终结果以及关税实施条例。这意味着在这个时间点之后，欧盟针对中国电动汽车的长期关税（为期5年，此后视情况可以延期）随时可能落地。与此同时，中国最近开始或计划中的针对欧盟某些商品的调查，被欧方视为“报复”。无论如何解读，正在发生的事情都凸显了这样一个事实，即中国与欧盟的经贸关系，进入了双方关系史上未曾有过的重塑期。
这轮重塑的影响，绝不会只局限于中欧双边层面。世界排名第二、第三的两大经济体，在重要产业问题上的重大决定，不可避免会影响国际经贸秩序的稳定，尤其是在世界第一经济体美国的作为，对秩序稳定不那么具有建设性的情况下。
中方已经展现了诚意。10月12日的新闻发布会上，中国商务部表示已正式邀请欧方尽快派技术团队来华，“希望欧方能够与中方相向而行，尽早安排来华并以建设性态度加快推进磋商，争取早日达成妥善解决方案”。
不是终局
10月4日，欧盟成员国就欧盟委员会（下称欧委会）对中国电动汽车加征关税进行投票，结果是10票赞成、5票反对、12票弃权。反对的票数没有达到否决所需要的数量，加征关税没有了程序上的障碍。
对于这个投票结果，有些国际媒体定性为分水岭，认为欧盟在对华强硬上达成了共识，中欧经贸关系明显恶化。事实上，去年10月欧委会发起调查，就是关系恶化的信号，但认为10月4日的投票反映了欧盟的共识，显然是把问题过于简单化了。
欧委会在投票结束后发布的声明中，一方面称加征关税“获得了必要的支持”，另一方面表示“欧盟与中国继续努力探索替代方案”。在10月30日这个期限到来之前，中欧双方团队很可能会保持磋商。中方的诚意是一个原因，欧方也有“不得不磋商”的理由。某种程度上说，10月4日的投票结果，本身就是欧委会在声明中表达磋商意愿、探索替代方案的原因。
这次投票动用的是欧盟的“双重多数”（qualified majority）规则，即27个成员国中的多数（至少15个），以及投票代表人口中的多数（占欧盟总人口65%），才能否决欧委会的提案，两者缺一不可。这项2014年开始实施的投票规则，一般用于事关欧盟重大事项的表决。设计的初衷是为了防止成员国滥用否决权，导致欧盟无法就重大事项采取集体行动。门槛无疑很高，所以2014年以来，还没有任何一项欧盟重大提案，被“双重多数”否决过。
但投票不能只看结果，“细节”传递的信息更重要，尤其是涉及复杂的问题时。虽然欧委会声明称“获得了必要的支持”，但毫无疑问这是一种“弱支持”。在总共27张投票中，赞成的票数（10票）占37.04%，反对的票数（5票）占18.52%，弃权的票数（12票）占44.44%。如果从投票所代表的人口占比来看，赞成票的占比是45.99%，反对票的占比是22.65%，弃权票的占比是31.36%。
所以，如果换个角度看，欧委会对中国电动汽车加征关税的提案，无论是赞成的票数还是其所代表的欧盟人口，都没有过半。这样的“弱支持”，不可能不给欧委会造成压力，成为其在声明中表达继续磋商意愿的原因之一。设想一下，如果投票的结果是压倒性多数支持加征关税，很难想象欧委会会有与中方“探讨替代方案”的意愿。更大的可能性，是像美国在电动汽车问题上那样“开局即终局”，不留丝毫谈判空间。
欧委会对中国电动汽车加征关税的提案，无论是赞成的票数还是其所代表的欧盟人口，都没有过半。这样的“弱支持”，不可能不给欧委会造成压力，成为其在声明中表达继续磋商意愿的原因之一。
除了票数不多但所代表人口占比不低（相当于赞成票所代表人口的一半）的反对票，几乎接近一半的弃权票也在传递某种信息。美国大西洋理事会学者弗朗西斯·布鲁维尔，注意到了“超高弃权票”的问题。他的看法是，高弃权票表明很多欧盟成员国政府在这个问题上，不愿意对抗中国。“通过投弃权票，这些成员国政府允许（关税）措施继续推进，但它们也可以告诉北京，它们没有投票支持该措施。”这种“不支持”，对欧委会来说就是压力。
如果对比7月16日那次不具约束力、带有路演色彩的投票，欧委会的压力更加显而易见。那次针对中国电动汽车反补贴调查的投票，结果是12票赞成、4票反对、11票弃权。不难看出，随着时间的推移，欧盟内部赞成加征关税的在减少，而反对和弃权的在增多。在欧洲外交关系委员会学者阿加特·德马赖斯看来，欧盟投票支持对中国电动汽车加征关税，并不是欧盟对华强硬的分水岭，“相反，它表明欧盟在如何处理与北京的关系上仍然存在分歧”。
“今天（10月4日）的决定并不是故事的结束。”弗朗西斯·布鲁维尔也不赞成“分水岭”的判断，他分析称：“尽管欧盟委员会将于10月31日开始征收关税，但它仍为谈判解决留下了空间。中国电动汽车公司可以为其汽车提出最低价格，如果该价格被接受，关税将被取消。”从目前的情况来看，短期内取消新增关税的可能性不大，但中欧双方找到“替代方案”的机会之窗，并没有关上。
欧盟意图
启动对中国电动汽车的调查进而推进加征关税，无论从欧盟的政策力度还是影响面来看，这都是1975年中欧建立外交关系以来的第一次。强势出击并亮出自己的方案，同时又愿意探讨替代方案，欧盟的意图是什么？
从上述分析可以看出，在加征关税问题上欧盟内部是有分歧的。所以，如果绘制出一幅欧盟意愿的路线图，那么呈现的画面将是多条线指向不同方向。而最终的政策，很大程度上将是不同意图之间博弈的结果。
分析欧盟的意图，欧委会主席冯德莱恩是绕不开的对象。从启动调查到推进投票决定加征关税，整个过程都打上了深深的“冯德莱恩烙印”。在贸易纠纷问题上，欧盟的惯例是由相关行业提出申诉，欧委会启动调查，然后再根据调查结果采取行动。但在中国电动汽车补贴问题上，欧委会是直接上场，在欧盟历史上首次动用“依职调查”（ex officio review）的权利，并不是基于欧盟相关行业的申诉。这背后，冯德莱恩发挥了关键作用。
冯德莱恩的意图，有双重政治考量。其一是欧盟内部政治。去年9月宣布启动调查时，冯德莱恩正竞选连任，她的主要选举筹码是把自己塑造为欧盟竞争力的捍卫者。为此，冯德莱恩需要营造出外部“威胁”，而中国就成了最“合适”的对象。2023年，汽车行业为欧盟创造了7%的经济产出，提供了138万个就业岗位。近年来，这个对欧盟经济举足轻重的行业面临困境，后来居上的中国电动汽车就成了被选定的目标。
国际政治是冯德莱恩的另一个考量。她曾称“中国的目标是系统性地改变国际秩序，而且中国端坐中央”。这与美国把中国视为“唯一有能力和意愿挑战现有国际秩序”的说辞，有过之而无不及。在公开的报道中，很难找到其他欧盟主要政治人物这样表达自己的中国认知。某种程度上说，冯德莱恩在往中欧关系中注入战略竞争因素。这是中欧在电动汽车上的分歧很难“在商言商”的重要原因之一。
不过，冯德莱恩的意图不能与欧盟意图画等号。在中国电动汽车问题上，欧盟的政策走向不可能像美国那样完全由战略竞争驱动。美国与欧盟先后对中国电动汽车动手，很容易让人联想美欧是否在联手。不能否认某些欧盟政治人物有联手的动机，但能否做到则需要打一个大大的问号。很大程度上，正是由于欧盟内部包括不希望中欧经贸关系螺旋式下滑甚至升级为对抗的“意图”，欧盟才会有与美国存在明显差异的方案。
近年来的事实表明，美国在自认为重要的领域，往往是以国家安全为由推动与中国的切割。以电动汽车为例，美国不仅把新增关税提升到100%，而且把目标瞄向与电动汽车相关的整个产业链。而欧盟的关税税率（在原有10%关税基础上，加征7.8%至35.3%）不仅没有美国那么高，而且只针对整车，不涉及包括电动汽车零部件在内的产业链。正如美国彼得森国际经济研究所雅各布·柯克加德所称，欧盟在调查时还在遵循世贸组织规则，这表明它不会效仿拜登政府以国家安全为由为关税辩护的“无赖”做法。
从目前的情况来看，短期内取消新增关税的可能性不大，但中欧双方找到“替代方案”的机会之窗，并没有关上。
美国政治新闻网6月的一篇长文，透露了欧盟的另一个意图。这篇采访了欧盟4位外交官和2位高官的文章分析称，欧盟主要想法是利用关税威胁，迫使中国汽车制造商前往欧洲成立合资企业并与欧盟同行分享技术。该报道援引一位官员的话称：“如果我们发现自己处于竞争劣势，棋盘上的强势棋子和位置都被中国车企和中国电池公司占据，那么我们就不应该与之对抗，应该反过来与之合作。”
“欧洲关税的决定并不是一场大规模贸易战的开始，反而可能成为又一波一体化浪潮的开始。”上述文章最后这样写道。不过，鉴于目前的国际地缘政治形势，这个判断充其量只能反映部分“欧洲意图”。即便是中国企业赴欧投资能化解中欧关税矛盾，这背后也会涉及复杂甚至敏感的博弈。是否会有更进一步的中欧融合，现在下结论还为时尚早。
谨慎抉择
虽然中欧电动汽车问题还未到终局，但接下来如何落子布局，将在很大程度上考验双方的政治智慧与责任担当。在可预见的未来，中欧经贸关系都会受到两个突出因素的影响，一是双方经济中会出现更多竞争性因素。这是中国经济、技术发展的必然趋势，中欧都应该正视这一点。另一个是包括但不限于美国对华战略竞争在内的国际地缘政治因素。在这些问题上，欧盟是真正走自己的道路，还是与华盛顿保持同步，将会在很大程度上影响欧盟的政策方向。
就电动汽车问题来说，有学者就建议欧盟不要走美国那种保护主义的道路。在雅各布·柯克加德看来，拜登政府在中国电动汽车问题上采取的是典型的“小院高墙”策略，认为这个策略把美国的电动汽车隔离在高关税之内，但并不利于其走向全球。中国电动汽车的竞争优势明显，这个道理同样也适用于欧盟。就算高关税能阻挡中国电动汽车进入欧盟市场，欧盟车企又如何与中国同行竞争其他市场？
如果中欧之间不能缩小分歧，经贸紧张态势升级，那么很可能出现双输、多输的局面。鉴于欧盟内部在对华态度上的分歧，如果中欧经贸关系走向螺旋式下滑通道，很可能刺激某些成员国出于自身利益考虑，在对华经贸问题上走自己的路。这对于地缘政治局势巨变背景下更加在乎内部团结的欧盟来说，绝非好消息。而且，中欧矛盾升级不可避免会导致国际经贸秩序碎片化，其负面后果绝不会绕着欧盟走。
