重塑与分化：社会投资福利国家的聚类分析（1990—2019 年）

摘要：20 世纪90 年代以来，社会投资成为指引福利国家经济和社会变革的新兴范式。为捕捉社会投资福利国家的相似性和差异性，本文利用经济合作与发展组织社会支出数据库构建了涵盖19 个样本福利国家1990—2019 年的面板数据。通过将福利国家所有的政策支出按补偿—投资分类后，样本福利国家补偿类政策支出规模是投资类政策支出的2 倍以上。分别采用政策支出、政策产出以及政策支出—产出联合变量进行层次聚类分析，样本福利国家稳定地聚集为“五个世界”，这既刻画了欧洲与东亚福利国家在社会投资范式下的重塑，又有效识别出日本、葡萄牙、荷兰在社会投资范式下的分化。然而，这五个集群并未完全脱离福利体制的分类，表明福利国家虽在社会投资范式下历经重塑与分化，社会投资范式转型仍未彻底完成。

关键词：福利国家 社会投资 聚类分析 福利体制 经济合作与发展组织社会支出数据库

一、问题的提出

20 世纪90 年代以来，全球化和后工业社会转型重塑了福利国家的风险性质和结构，福利国家在应对诸如工作贫困、工作—家庭平衡以及代际公平等新风险越来越不理想（丁建定，2023）。为了使福利国家更好地适应当代知识经济的需求和风险结构，“社会投资”（social investment）作为福利国家经济和社会变革指南，在全球引发了一场“寂静的范式革命”（Hemerijck， 2017; 李迎生等，2023）。

在过去的30 年里，学术界也试图去捕捉福利国家社会投资转向的趋势（Garritzmann et al.，2022）。然而，这些研究仍有改进的可能。首先，在范式测量上，既有的研究将社会投资范式简化为个别投资类政策工具及其不同组合下的政策支出（Vandenbroucke and Vleminckx， 2011），然而，补偿类政策和投资类政策均是社会投资范式有机组成部分，政策支出也无法有效反映政策效果，既有研究在范式测量上有完善的可能。其次，在样本选择上，既有研究或仅偏重于欧美福利国家，认为欧美福利国家的社会投资转向可分为“四个世界”（刘春荣，2023）；或仅偏重于东亚福利国家，认为东亚福利国家的社会投资转向趋于分化（Fleckenstein and Lee， 2017; 杨立雄， 2016），然而，社会投资作为一个新兴的席卷整个福利国家的范式，既有研究在样本国家选择上有整合的可能。最后，在分析方法上，既有研究针对特定时点截面数据开展线性描述与分析，然而，截面数据无法在较长时期捕捉福利国家的发展变化，并且“福利国家的变化……并不是线性分布，而是按体制类型聚类”（Esping-Andersen， 1990）。那么，福利国家在历经30 年的社会投资改革后，如何完善社会投资范式的测量？如何在更大范围上同时捕捉欧美与东亚福利国家的社会投资转向？福利国家的社会投资改革是否已实现了范式转换，它在多大程度上超越了经典的福利体制分类？为了回答上述研究问题，本文首先回顾福利国家社会投资转向的理论范式与实证研究；接着，使用经济合作与发展组织（英文缩写OECD，简称“经合组织”）社会支出数据库数据，对福利国家的社会投资转向进行描述与聚类分析；最后，基于研究结果对福利国家的社会投资转向进行讨论。

二、理论回顾与文献述评

（一）福利国家社会投资范式及政策工具

20 世纪90 年代，社会投资成为福利国家的政策范式得益于吉登斯和考斯塔·艾斯平- 安德森等学者的倡导，尽管两者都强调对儿童的投资，并把有效调动人力资本作为社会政策的基础，两者对社会投资范式的目标与性质等仍存在细微的差异。以吉登斯为代表的第三条道路侧重强调“社会投资国家”在促进个人从被动福利到工作福利的作用，社会投资只是被视为通过教育或人力资本，实现个人参与积极劳动力市场的工具性政策（丁建定、裴默涵，2020）。在以艾斯平- 安德森等为代表的社会民主主义看来，第三条道路由于对社会民主政策的选择性挪用而备受批评。一方面，第三条道路认为激活可以代替传统的收入保障，这可能被视为太幼稚的乐观主义；另一方面，第三条道路所强调的人力资源培训和就业等，除非参与者自身已具备必要的能力和动机，否则补救政策不可能有效。因此，作为新的福利国家大厦的基石之一，收入保障是社会投资的先决条件，两者相辅相成，福利国家需要采取以儿童为中心的社会投资，重塑性别和代际契约，以适应经济全球化和后工业社会转型（Esping-Andersen et al.， 2002）。基于这些奠基性理念，社会投资成为福利国家重新配置的核心政策范式之一，并逐步从欧洲向北美以及全球扩展。

作为一种新兴的福利政策范式，社会投资在政策性质、目标与对象、时间维度及政策工具等方面与凯恩斯主义、新自由主义都有所不同。

首先，在政策性质上，随着社会风险的多样化和社会政策提供的差异化，福利国家的政策既要超越国家干预的凯恩斯主义，也要超越市场主导的新自由主义，使福利国家在维持社会公正的同时，创造一个强大的、有竞争力的、以知识经济为基础的社会市场经济。为此，社会投资范式将“社会政策视为一种生产因素”，社会政策可成为经济增长的先决条件，促进和支持经济增长，进而实现福利国家的重新定位。这不但挑战了凯恩斯主义在面对诸如非典型就业、长期失业、在职贫困和劳动力市场排斥等“新社会风险”的不足，还挑战了新自由主义关于平等和效率之间权衡的神话——慷慨福利的提供意味着经济效率的损失，有利于实现经济和社会协调发展（钱宁、陈立周，2011）。

其次，在福利组合方面，社会投资对社会的不同部门——市场、国家和家庭的角色提供了不同的视角。对市场，与新自由主义单纯强调市场万能论所不同的是，社会投资范式既肯定市场的效用，认为市场是多数人社会福祉的来源之一，与此同时，也承认市场失灵所产生的风险远超过个人及家庭的应对能力。对国家，与凯恩斯主义单纯强调国家干预所不同的是，由于在新风险挑战下，社会保障作为风险缓冲器的有效性有所下降，社会投资范式认为，福利国家不仅需要加强对市场的积极干预和指导，还需要在社会保障支出的基础上，进行明智的社会投资。并且，“适当的最低收入保护是社会投资有效的先决条件”，社会投资并不是对社会保障的替代，两者相辅相成，形成良性循环，社会投资政策才会有效。对家庭，与凯恩斯主义和新自由主义所认为家庭承担孩子照料的主要责任不同，社会投资范式则认为，鉴于女性对老龄化福利国家的贡献，以及家庭照顾对儿童认知与发展至关重要的事实，除了家庭对儿童负有照料的责任外，国家也有责任通过福利政策帮助父母实现工作—家庭平衡，以促进女性的劳动力参与，实现强大的家庭（Esping-Andersen et al.， 2002）。

再次，在政策目标对象上，由于福利成本受福利支出和税收基础的影响，福利国家的可持续发展本质上取决于未来受薪劳动者以及纳税人的数量和生产力。与新自由主义通过减少福利供给或提高福利资格门槛等狭隘的方式以缩减福利成本不同，社会投资将政策对象转移到提高受薪劳动者的生产潜力上。并且，与凯恩斯主义主要侧重成年男人，以及事后对风险补偿所不同，社会投资将关注的重点转向“儿童及其所在家庭”，侧重对风险的事前预防和“预分配”，认为福利政策应为个人提前做好准备，以积极应对知识经济的新风险。通过提高劳动力参与市场的能力和机会来提高受薪劳动者的数量和质量，以增加税收，进而促进福利国家财政的可持续发展。此外，在时间维度上，社会投资政策被定义为一种跨期投资，不仅关注当前的平等与回报，也关注未来的回报与代际正义（Esping-Andersen et al.， 2002）。

最后，在政策工具上，与新自由主义采取放松市场管制，以及凯恩斯主义提供社会保障所不同，社会投资范式结合生命历程视角，强调政策之间的互补与衔接（Hemerijck， 2017），它们包括三个环环相扣的核心支柱：（1）提高人力资本和能力的储存（stock），这类政策的目的主要是提高个人的知识与技能，使其更好地适应知识经济的要求，具体的政策工具包括：婴幼儿护理、早期教育、人力资本和培训、终身教育等；（2）促进劳动力市场参与和缓解生命历程的流转（flow），这类政策的目的主要是让劳动者在不同的生命阶段中均可以提高劳动市场的参与，特别针对后工业社会中的非典型就业者——应届毕业生、失业者、女性、灵活就业者等，具体的政策工具包括：失业保险、工作与家庭平衡、带薪育儿假、灵活的雇佣关系和工作时间、终身学习以及长期护理等；（3）维持强大的最低收入普遍安全网，作为社会保障和经济稳定的缓冲（buffer）。这类政策的目的在于使个人或家庭获得最低的保障，从而在风险袭来时一定程度上维系社会秩序的稳定，具体的政策工具包括：最低薪资、失业津贴、灵活就业保障以及最低社会保障等。

总之，为应对后工业社会的风险挑战，社会投资范式试图通过政策协助个人积极准备每个生命阶段，以实现从儿童至老年的过渡与跨越。透过三个核心支柱“套餐式”的政策衔接与协同，实现政策“1+1 ＞ 2”的叠加效应，进而阻断贫困的代际传递。在社会投资范式下，福利政策不仅仅是一张兜底的“安全网”，更是一个协助人生跨越的“弹跳床”。

（二）福利国家社会投资转向的实证

当前学者们对福利国家社会投资转向的实证研究可分为两类：一类以欧美福利国家为中心，通过政策支出或产出的定量比较，认为福利国家的社会投资转向呈现“四个世界”；而另一类以东亚福利国家为中心，通过个案比较，认为日本和韩国的社会投资转向出现了分化。

1. 欧美福利国家社会投资转向的“四个世界”

首先，由于政策支出反映了国家福利政策预算的重点和取向，以欧美福利国家为中心的研究，学者们按照风险的性质，将福利国家的社会支出分为补偿性与投资性两类（Häusermann， 2012），前者主要指应对工业时代旧风险类政策支出，而后者主要指应对后工业社会转型新风险类政策支出。这类研究假定，在一定时期内，福利国家的财政预算相对有限，且补偿类与投资类预算存在资源竞争，通过比较一定周期内两类政策支出比例的变化，依此判断社会投资福利国家转向的可能与发展，这对后工业社会转型中处于“预算冻结”福利国家尤为重要。

在补偿—投资二分法的框架下，Nikolai 较早描述了OECD 福利国家的社会投资政策支出，其贡献性在于将积极劳动力市场政策、家庭政策、小学到大学教育与培训等均视为投资类政策，超越了其他学者狭隘地仅将儿童保育等同于社会投资类政策。然而，其局限在于所纳入补偿类和投资类政策的数量是极其有限的，并且在他的分类中，补偿性政策仅包括被动的劳动力市场政策（失业和提前退休金）以及养老保险，遗漏了与工作能力相关的支出，而投资类政策又忽略了老年护理类支出（De Deken， 2017）。

与此相比，Vandenbroucke 与Vleminckx（2011）相对全面地将OECD 福利国家大部分的社会支出政策纳入补偿—投资的分析框架，其中补偿类政策包括：卫生健康、养老和遗属养老金①以及劳动年龄人口提供的现金福利（从无工作能力福利、失业补偿、收入维持到家庭福利）。投资类政策包括：产假和育儿假、养老机构照顾/ 居家服务、家庭实物福利中的托儿服务、积极劳动力市场、小学和初中教育。这一分类框架的优势在于结合了补偿—投资两类政策所应对的风险及其政策支出形式，而广为后续的学者沿用。然而，这一分类仍遗漏了经济合作与发展组织福利国家的部分社会支出（如住房、家庭、失能相关的政策支出等），使其仍有完善的空间。

尽管如此，学者们基于政策支出的补偿—投资二分法，识别了欧美社会投资福利国家转向的“四个世界”：（1）以北欧国家为代表的整合性社会投资国家，其特点是在补偿性和投资性政策兼顾，两类政策支出并行不悖；（2）以英国为代表的挤出性社会投资国家，侧重投资类政策支出，而忽视补偿性政策支出；（3）以欧洲大陆福利国家为代表的补偿型福利国家，侧重传统的补偿性政策支出，而忽视投资类政策支出；（4）以美国为代表的隐藏性社会投资福利国家，在补偿性和投资类政策支出上均相对有限（刘春荣，2023）。

其次，以欧洲福利国家为中心的研究，学者们还采用了政策产出变量来考察福利国家的社会投资转向。从一定意义而言，政策产出指标有助于修正政策支出指标的不足，例如在经济危机时期，福利政策支出比例上升的导火索是失业率攀升等社会风险，而非源于更好的福利政策设计，并且福利支出所参照的经济总量——国内生产总值（GDP）也会因为经济恶化而缩减，导致政策支出指标可能是糟糕的选择。

在这一路径下，Kvist 将生命历程与社会投资范式相结合，从理论上构建了社会投资福利国家在生命历程、代际、性别等维度下一系列政策产出指标（Kvist， 2016）。依此框架，学者们刻画了欧洲社会投资福利国家在生命历程不同阶段政策支出与产出差异的多个“世界”：北欧福利国家的投资政策集中于儿童和青年阶段；盎格鲁- 撒克逊福利国家的社会投资虽有一定进展，但实际政策效果有限；南欧福利国家的社会投资集中于工作年龄和老年人的收入转移，目前仍无法撼动补偿性政策的主导地位（Kvist， 2016）。然而，鉴于代际、性别等相关的政策产出变量仅在欧盟统计资料数据库（ESSPROS）有限的可得性，也限制了政策产出路径应用在更广泛的比较研究中。

2. 东亚福利国家社会投资转向的分化

20 世纪90 年代中后期以来，为应对国际环境变化及后工业社会转型所带来的风险挑战，东亚福利国家不同程度地采纳和实施了社会投资相关改革。当前对日本与韩国的案例比较研究文献认为，日韩的这种转向是不平衡的，这不仅体现在它们与欧洲的比较上，也体现在两国之间的差异上。

首先，在政策动机上，欧洲福利国家实施社会投资改革的动机源于后工业社会转型的风险结构与性质，以及新自由主义结构调整所导致的社会分化。与之相比，日本和韩国对社会投资的采纳则源于“压缩现代化”发展过程中女性劳动市场参与率有限，以及对诸如生育率低下和人口老龄化等风险所带来中长期社会和经济发展的担忧（Fleckenstein and Lee， 2017）。

其次，在政策内容上，欧洲的社会投资改革以“投资儿童为中心”，通过对在职父母提供儿童补贴以及将儿童早期照顾和教育服务市场化等政策工具，以促进父母就业，实现工作与家庭的平衡，老年人很少成为社会投资改革或积极劳动力市场政策的目标对象。与之相比，日本和韩国的社会投资转向则有两点不同：一是去工业化、提前退休和不充分的劳动力市场等因素结合在一起，使得在经济和社会上处于弱势的老年人不仅是社会福利的接受者，也是社会投资的必要目标。二是日本和韩国所采纳的社会投资政策工具总体是高度不平衡的：与欧洲在积极劳动力市场政策上的扩张相比，日本和韩国仍然是紧缩的；与欧洲在公共教育领域支出扩张所不同的是，私人教育支出在日韩有着悠久且显著的历史（Fleckenstein and Lee， 2017）。

（三）福利国家社会投资转向研究的改进

综合上述理论范式与实证研究进展，福利国家社会投资转向研究仍有下列改进空间。

ffae681cd6004a51950ae987d105e318首先，在概念测量上，无论是以欧洲为中心的定量跨国比较或还是以东亚为中心的定性案例比较研究，它们均将社会投资范式狭隘地简化为一个或几个投资类政策工具组合的政策支出。实际上，在社会投资范式下，投资类与补偿类政策都是社会投资范式的有机组成部分，两者密不可分。并且，使用单一的政策支出或产出变量来测量社会投资范式时，均存在一定的误差，特别是，政策支出变量对政策效果反映不足，也无法分析福利国家的变迁（Clasen and Siegel， 2007），而政策产出变量则存在一定的时间滞后性。这意味着对社会投资范式的测量，既需要将所有的政策工具纳入测量，又需要同时关注政策支出与产出变量。

其次，在样本选择上，当前的研究要么以欧洲为中心，要么以东亚为中心，这都存在一定的样本选择偏差。研究者无法通过仅观测个别的样本（如单独的欧洲样本或单独的东亚样本）而获得关于社会投资改革的处理效应，更无法依此建立坚实的因果关系。这意味着，为了建立更完整且坚实的福利国家社会投资转向的因果关系，在样本选择方面需要实现欧洲与东亚福利国家样本的整合。

最后，在数据和方法上，以东亚为中心的案例比较研究，其挑战在于难以进行大规模的跨国比较；而以欧洲为中心的研究，通过对截面数据的线性分析一定程度上实现了跨国比较。艾斯平·安德森在《福利资本主义的三个世界》中也指出，“福利国家的变化……并不是线性分布的，而是按体制类型聚类”，并由此引发了经久不衰的“福利国家建模的业务”。这意味着，为了在更大范围内、更长周期里获得稳定的结果，除了在数据上将截面数据扩展为面板数据以增加时间维度，并在较长的时间周期内进行分析外，在方法上也需要超越简单的线性分析或案例比较，采用聚类分析技术，以实现在社会投资范式下对福利国家重新分组或群聚，进而有效识别出社会投资福利国家的不同类型。

三、数据、变量与方法

（一）数据来源

本研究使用的数据来自OECD 社会支出在线数据库①（Social Expenditure Database，以下简称SOCX）。SOCX 涵盖了38 个经合组织福利国家1980 年以来详细的社会政策支出数据，这些数据不仅包括强制性的公共支出，也包括自愿性的私人社会支出（Adema and Fron， 2019）。

尽管有学者对SOCX 的数据品质提出了善意警告（De Deken， 2017），与其他公开的福利统计数据库相比，SOCX 数据库仍具有一系列显著的优点：

首先，测量社会投资范式更为理想。与欧盟统计资料数据库（ESSPROS）相比，SOCX 对社会支出的定义更为严格，主要指公共和私营机构向家庭和个人提供的福利和经济援助（Adema and Fron，2019）。SOCX 除了创建“积极劳动力市场政策”支出类别外，还从教育资料数据库中补充了家庭津贴支出，以全面了解幼儿教育和照顾情况，这些对于社会投资范式来说是重要的政策支出项目。

其次，捕捉福利国家的社会投资转向更为广泛和深入。与欧盟统计资料数据库（ESSPROS）相比，SOCX 资料库除了涵盖ESSPROS 中的25 个欧盟国家外，还包括了更广泛的非欧盟国家，并且其公开资料从1980 年跨越至2019 年①，涵盖了更长的时间周期。社会投资作为20 世纪90 年代以来兴起的政策范式，该数据正好可以捕捉这一变化。从资料品质来看，SOCX 数据库不仅包括了福利国家社会投资范式相关的政策支出和产出变量外，还包括了一系列社会和经济等丰富的情境变量，使其特别适合在标准化处理后进行大规模的跨国比较。研究者可在此基础上可建构丰富的面板数据（panel data），与截面数据相比，面板数据可以减少困扰福利国家比较研究中的问题，亦即“案例太少/ 变量太多”而无法做出因果推断的挑战。在分析上，研究者可使用面板数据在较长的时间周期和空间范围上捕捉福利国家社会投资转向的动态变化，进而建立复杂的行为模型和更坚实的因果关系，这对于存在时间滞后效应的政策支出数据来说尤为难得。

（二）变量测量

本文的变量主要包括两类：政策支出类变量和政策产出类变量。

第一，政策支出类变量。为实现对社会投资范式的完整测量，本文将经合组织福利国家的九类社会支出及教育政策支出均纳入分析，按照社会投资理论范式，将它们重新整合为补偿—投资两类（Häusermann， 2012; Vandenbroucke and Vleminckx， 2011），其中补偿类政策支出以现金转移为主，主要应对工业时代的旧风险；而投资类政策支出以实物或服务为主，主要应对后工业社会转型的新风险，每个变量均以政策支出占国内生产总值（GDP）的比重为测量。

第二，政策产出类变量。结合社会投资范式以及当前学者的研究，本文选择了下列政策产出类变量。

（1）经济增长。社会投资范式在理论上被认为通过对人力资本的投资，长期来看将有助于实现经济包容性增长。不同的学者也证实，社会投资范式下的家庭支持政策、教育以及积极劳动力政策支出对经济增长的正面效应（Sakamoto， 2020）。为此，经济效益产出类指标将是最重要的衡量指标，本文以福利国家国内生产总值（GDP）增长率为经济效益的代理指标。

（2）就业数量与质量。就业除了被认为是实现经济增长的中间步骤外，社会投资范式也强调通过一系列政策促进包括女性在内的非典型就业者的劳动力市场参与。鉴于在新自由主义范式下，许多工作数量的增长实际上以非典型工作的方式出现，几乎无法给劳动者带来任何安全或满意度。亦即，除了关注就业的数量外，也需要关注就业的质量，它们包括女性就业率以及长期失业率、弹性保障等。为此，本文以女性劳动参与率、兼职女性雇佣率和15 岁以上人口经济活动率作为就业数量的代理指标，以全体人口失业率、1 年以上长期失业发生率以及女性失业率作为就业质量的代理指标。

（3）社会融合。除了上述经济的维度，针对新自由主义所带来的社会分化，社会投资也强调社会效益产出，例如增强社会包容性和性别平等，实现工作、福利与家庭之间关系的重塑（Esping-Andersen et al.， 2002）。学者们对OECD 国家长期的实证研究也表明，在儿童保育覆盖率较高、工作场所对家庭更友好、社会保障和家庭津贴较高的国家，社会投资政策可以对贫困家庭产生积极影响，使其更有能力协调工作与生活，缓解双职工家庭的儿童贫困率（Plavgo and Hemerijck， 2021）和收入不平等。为此，本文以性别差距（Gender gap）及基尼系数（Gini coefficient）为社会融合的代理指标。

（4）儿童发展。作为一个以投资儿童为中心的政策范式，更高的社会投资被期待一定程度上提高生育率（Billingsley et al.， 2022）和增加儿童生命历程等一系列投资回报。为此，本文并以婴儿死亡率、总生育率、小学净入学率以及小学以上的毛入学率为儿童发展的代理指标。

（三）数据处理与分析方法

在数据处理方面，首先，通过在线获SOCX 数据库，将原始数据导入至统计分析软件包Stata16 后，经过初步的数据变换与清理，形成了以福利国家名称为主要标识ID，以及社会投资范式政策支出和产出类变量所组成的涵盖1990—2019 年长达38 年的平衡面板数据。

其次，在样本选择方面，尽管在SOCX 数据库中有38 个OECD 成员国，然而，由于2000 年以来新加入的成员国部分数据缺失严重，为了能够实现既对现有研究的样本扩展，同时又与此前的福利体制研究对话，最终选择了19 个OECD 福利国家样本进入分析，其中包括：（1）自由主义福利体制的美国、加拿大、澳大利亚、英国、新西兰；（2）保守主义福利体制的法国、德国、奥地利、荷兰；（3）社会民主福利体制的丹麦、瑞典、挪威、芬兰；（4）南欧地中海福利体制的葡萄牙、西班牙、意大利、希腊；（5）东亚福利体制的日本、韩国。

最后，鉴于政策支出和政策产出变量的单位量纲存在差异，为了消除这一影响，研究者对这些变量在计算整体均值及标准化处理的基础上，才进行聚类分析。为了验证聚类结果的稳定性，本文采用平均联结法分别采用政策支出类变量、政策产出类变量以及政策支出—产出联合变量进行了三次层次聚类分析。

四、分析结果

（一）福利国家社会投资支出的描述

通过对19 个OECD 福利国家九类社会支出以及教育政策支出，结合社会投资范式按照补偿—投资二分法重新分类后，这些支出变量的描述统计表明，1990—2019 年，就支出规模而言，针对旧风险的补偿类政策支出占国内生产总值（GDP）的比例历年平均为17.49%，占福利国家政策支出的绝大部分，并且补偿类政策支出约为投资类政策支出比例（为8.52%）的2 倍以上。

就支出结构来看，在补偿类政策支出中，历年均值显示，支出比例相对较高的是两类政策支出占国内生产总值（GDP）的比例，平均值为7.85%：老年福利（old age）的养老金、提前退休养老金与其他现金福利；以及遗属（survivors）抚恤金、丧葬费与其他现金福利。在投资类政策支出中，各类政策支出相对有限，历年均值显示，支出比例相对较高的是小学、中学以及职业教育公共支出占国内生产总值（GDP）的比例，平均值为5.04%。

（二）福利国家社会投资转向的聚类分析

为避免变量测量单位对聚类分析结果产生偏差的影响，研究者在对政策支出变量和产出类变量计算1990—2019 年均值后，对其进行了Z 标准化处理。随后，为考察社会投资福利国家的差异与相似性，我们以标准化后的政策支出变量、政策产出变量以及政策支出—产出联合变量分别进行了三次聚类分析。

三次聚类结果表明，以政策产出变量以及政策支出—产出联合变量聚类时，聚类结果高度稳定，除了日本、葡萄牙在以政策支出为变量的聚类集群中的归属略有不稳定外，其他17 个所选样本福利国家相对稳定地聚集为五个集群，集群1 为：澳大利亚、加拿大、新西兰、荷兰、英国、美国；集群2 为：奥地利、法国、德国；集群3 为：希腊、意大利、西班牙；集群4 为：韩国；集群5 为：丹麦、瑞典、挪威、芬兰。

通过将福利国家社会投资转向聚类的结果与艾斯平·安德森对福利国家的体制分类（Esping-Andersen， 1990）进行对比，发现除葡萄牙、日本和荷兰的归属有所差异外，其他的福利国家分类高度一致（如表1 所示）①。

通过将这些集群与其政策支出、政策产出及所在的制度背景结合起来，这五个集群实际上代表了当前福利国家社会投资转向的不同特征：

首先，以北欧社会民主体制的丹麦、瑞典、挪威、芬兰等福利国家为代表，它们是社会投资范式的奠基者和先锋，这些国家所实施社会投资相关的政策与改革，最早可追溯至20 世纪30 年代。这些国家对几乎所有的社会投资政策领域进行支出，涵盖从幼儿保育到积极劳动力市场、终身学习等整个生命历程阶段的风险，投资类政策支出占GDP 比例远高于其他集群，与此同时，投资类支出与补偿类支出两者并行不悖。在政策产出方面，社会民主体制国家，在促进性别平等和社会凝聚力方面取得了不俗的成绩，例如其长期失业发生率和基尼系数与其他集群相比也较低。

其次，以自由主义体制的澳大利亚、加拿大、新西兰、英国、美国为代表，作为社会投资范式的跟随者，与社会民主体制国家相比，这些国家采纳了相对狭隘的社会投资策略，在20 世纪90 年代早期通过缩减补偿性福利供给的同时放松市场管制，依此激活劳动力市场（林闽钢，2016）。从政策支出来看，这些福利国家对投资类的教育领域支出相对可观，其他领域仍然不发达，相对而言，在这个集群的福利支出中，私人支出占据相当可观的比例。在2008 年金融危机爆发后，这些福利国家均不同程度经历了社会投资支出的减少。由于福利国家只是提供基础的保障，福利政策仍倾向于以资产调查为基础，在劳动力市场政策方面，强调只有满足特定的义务才能获得相应的工作福利，在政策产出上最大的挑战是社会不平等的扩大。

再次，以欧洲大陆保守主义的奥地利、法国、德国等福利国家为代表，作为社会投资战略的晚来者，福利政策的支出仍以补偿性政策支出为重点，虽然近些年试图通过扩大幼儿照顾和教育政策（Seeleib‐Kaiser， 2016），以及改革家庭政策来发展社会投资（Häusermann， 2012），然而，这些福利国家的社会投资进展缓慢，社会投资支出的力度有限。在政策产出上，由于社会投资政策并不能惠及最脆弱的群体（如失业的贫困家庭及其子女），而是被受过教育的中产阶级所用，无法产生包容性的后果，反而进一步强化了社会不平等，导致了所谓的“马太效应”（Nolan， 2013）。

复次，以地中海体制的希腊、意大利、西班牙为代表，作为社会投资范式的落后者，福利国家政策支出的重点仍然是补偿性的，主要面向养老金领取者和劳动力市场内部人员，虽然在2008 年金融危机之后，这些国家开始对家庭政策和积极劳动力政策领域进行社会投资（León and Pavolini，2017），但社会投资领域的支出被补偿性支出所挤对，导致社会投资支出普遍不足，甚至略低于OECD 福利国家整体的均值。在政策产出上也不尽如人意，社会不平等的扩大与政局动荡，与其他集群相比，长期失业发生率和基尼系数仍录得较高的比例。

最后，以东亚福利体制的韩国为代表，虽然韩国传统上均是发展主义（或生产主义）福利国家，社会政策为经济发展的目标服务，福利国家的公共福利支出仍极其有限（田毅鹏、夏可恒，2018）。尽管20 世纪90 年代后，韩国逐步转向社会投资，其投资政策支出的重点仍集中于儿童保育和家庭政策，而非劳动力市场和培训政策，教育仍然高度依赖私人提供（Fleckenstein and Lee，2017）。在政策产出上，尽管韩国的教育支出所占比例较为突出，然而，这并没有反映在劳动力市场上，社会投资政策所创造的工作质量也不尽如人意，使得社会投资并未改变社会不平等，更未提升总和生育率。

除了上述稳定的群聚外，需要注意的是日本和葡萄牙在聚类过程中的归属仍不稳定，此外，荷兰虽在群聚结果中相对稳定，却与此前福利体制分类有所不同，这些都值得进一步分析。

就日本而言，它和韩国均为东亚福利国家，也有着发展主义（或生产主义）福利国家的传统。早在20 世纪90 年代初期，日本先于韩国借鉴和采纳了社会投资的政策范式，是东亚地区社会投资改革的先驱。90 年代以来，日本在家庭政策等社会投资领域也实现了一定的扩张。然而，90 年代后期，日本和韩国对社会投资的承诺逐渐出现了差异（赖定佾、叶崇扬、古允文，2021）。从长期来看，日本政党及其所处的政治制度环境和经济结构限制了社会投资改革的进一步扩大。日本统治党派的执政基础依赖保守及宗教右翼在内的选民，他们的保守意识限制了社会投资政策的偏好，特别是对“传统”家庭价值的坚持，使得他们不愿意支持全职母亲和家庭主妇的利益，这使得社会投资政策改革缺乏明显的社会基础（Fleckenstein and Lee， 2017）。韩国虽为东亚地区社会投资的后来者，韩国党派领导人更有效克服官僚机构的阻力以及较日本更为激烈的党派竞争，特别是，韩国民主化之后所建立的社会保障体系尚未成熟，使政治行动者有宽裕的财政资源转型，这使得韩国在社会投资领域的扩张逐步远超日本（Fleckenstein and Lee， 2017），在后生产主义时代，明确走上了包容性的社会投资之路。

就葡萄牙而言，它与西班牙等国家作为南欧体制成员在20 世纪90 年代末被识别出来（Ferrera，1996）。直到20 世纪80 年代末，葡萄牙仍奉行有限社会保护的自由主义策略，失业保障的覆盖率和慷慨程度仍然很低。与其他南欧国家相比，葡萄牙在90 年代有着更高的女性劳动参与率，且在民主转型过程中挑战了威权体制的传统性别角色。葡萄牙政府在2000 年遭遇经济衰退和失业率上升等挑战时，一方面，采取了更为市场自由主义的方针，减少社会补偿、放松管制、激活工作福利、减少家庭津贴；另一方面，重新设计家庭政策以平衡工作与家庭，通过国家责任大力推动性别平等，较早的采纳亲职假，逐步增加产假和儿童照料服务等措施。尽管十多年以来，欧债危机的紧缩阴影一直笼罩着南欧国家，使得意大利、希腊等南欧国家的社会投资转型改革举步维艰，与它们相比，至少葡萄牙逐步走上了更加包容性的社会投资转型之路。

至于荷兰则是另一个故事。在Esping-Andersen 的福利体制分类中，荷兰虽被归为保守主义体制，实际上却是掺杂了社会民主主义和欧陆保守主义的混合体（Esping-Andersen， 1990）。面对经济低速增长、高失业率和福利依赖的“荷兰病”， 20 世纪90 年代荷兰是欧洲福利国家中第一个跳上社会投资马车的国家。荷兰的社会投资改革以新自由主义为内涵，在主流政党与工会和雇主组织之间达成了强有力的共识，通过减少干预、劳动力市场去管制和市场自由化政策，增强社会保障制度和劳动力市场政策的灵活性，从保障体制向弹性保障过渡的同时，强化针对弱势群体的就业保障和社会保障，从而在弹性和保障之间达到平衡，成功实现了福利减缩与失业率降低的“荷兰奇迹”，这些均表明荷兰的福利体制已经发生明显的重塑。

五、结论

在知识经济浪潮和新旧两类风险挑战下，20 世纪90 年代以来，“社会投资”成为指引福利国家经济和社会变革指南的新兴范式，在全球引发了一场“寂静的范式革命”，近30 多年来，福利国家依此范式实施了不同程度的福利改革。针对既有研究在概念测量、样本选择以及数据和分析方法上的挑战，为了进一步探究社会投资福利国家的相似性和差异性，本文在回顾社会投资范式和实证研究的基础上，利用OECD 社会支出数据库SOCX，构建了涵盖19 个OECD 福利国家1990—2019 年政策支出类和产出类变量的平衡面板数据，描述了样本福利国家社会投资支出规模和结构特征，并进行了三次层次聚类分析。

本文研究发现：第一，通过将福利国家政策支出按照补偿—投资分类后统计分析表明，1990—2019 年，福利国家的投资类政策支出比例虽有所上升，补偿类政策支出仍占据福利国家政策支出的绝大部分，其支出规模大约是投资类政策支出比例的2 倍以上。第二，通过采用标准化后的政策支出变量、政策产出变量以及政策支出—产出联合变量所进行的三次聚类分析表明，除了日本、葡萄牙、荷兰在聚类集群中的归属略有不稳定外，其他所选样本福利国家相对稳定地聚集为“五个世界”。除葡萄牙、日本和荷兰的归属有所差异外，这五个集群与艾斯平·安德森对福利国家的体制分类高度一致，它们实际上代表着福利国家在社会投资范式下不同的政策支出和产出特征。这不仅在更大范围上呈现了欧洲与东亚社会投资福利国家的重塑，还有效识别出了日本、葡萄牙、荷兰在社会投资范式下的分化。

这一结果还意味着，一方面，社会投资范式通过强调社会政策对经济的“生产性”贡献而为福利政策支出提供了新的理由，然而，社会投资范式本身在话语、政策工具以及政策产出上仍有待澄清，投资类支出和补偿类支出之间的关系仍然模糊，特别是，补偿类政策仍与强大的内部利益集团捆绑在一起，投资类政策预期的回报又高度不确定，这些均使得社会投资相关的政策改革很容易被偏于现状的福利改革所取代或牺牲，毕竟社会政策改革将面临较高的政治风险。另一方面，尽管福利国家越来越强调对投资类政策的支出，然而，截止到当前，投资类政策支出规模尚未质变到对补偿类政策支出的完全替代，以致实现福利范式的彻底转变。总之，福利国家虽在社会投资范式下历经重塑和分化，仍难以摆脱路径依赖，福利国家的社会投资转向仍是一场“未完成的革命”（Hemerijck， 2017）。

与此前相关的研究相比，本文的贡献在于：第一，在概念测量上，结合社会投资范式以及当前研究进展，将福利国家的政策支出和产出均纳入分析，完善了此前研究中社会投资范式测量维度，减少了测量误差。第二，在数据和样本上，通过对公开数据的清理和重组，构建了一个涵盖多元变量和较长周期的面板数据，扩展了分析的时间周期。通过将东亚和欧洲福利国家整合在一起，扩展了仅以欧洲或东亚福利国家为中心研究范围。第三，在方法和结果上，采用聚类分析超越了简单的线性分析或案例比较，实现了大范围的福利国家定量比较分析，三次聚类分析均获得了相对稳定的结果，该结果不仅提供了福利国家社会投资转向更加完整的重塑图景，也有效地识别出了部分福利国家在社会投资范式下的分化。

然而，本文仍存在一定的局限。首先，在对社会投资范式测量时，主要采用了补偿—投资二分法对福利国家的政策支出进行分类，不过，已有研究指出不同的政策可能同时具有投资和补偿双重目的，而面临分类的挑战。其次，在样本国家方面，特别是东亚福利体制的样本涵盖范围也有待未来做进一步的拓展。

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