为低空空域经济高质量发展提供财税支持
2024-10-21王桦宇陈伊琳
作为一项新兴的战略性经济产业，低空经济的发展得到了党中央和国务院的高度重视，并开始成为新质生产力的有机组成部分。从2021年2月中共中央、国务院在《国家综合立体交通网规划纲要》中首次提出发展低空经济，到2023年12月的中央经济工作会议进一步强调了打造低空经济的必要性，低空经济在国家战略性新兴产业中的重要地位逐步确立。加快布局和切实推进低空经济的高质量发展，需要推动涉及低空经济运作的法律法规的准许和规范，也需要财税、金融、科技、产业、土地、基建、人才等相关政策的配套和支持。
综上，我们将通过分析促进低空经济高质量发展的财税激励政策、财税政策框架及其具体推进措施，探讨如何通过财税政策供给推动新时期低空经济的高质量发展。
促进低空经济高质量发展的财税激励政策
新兴产业在发展初期往往因为技术研发的基础性和场景应用的初始性，在培育市场和获得订单过程中会经历一个过渡期，使得新兴产业的市场机会难以得到最有质效的发展。为了克服这一状况，政府往往通过实施财税、金融、科技等方面的政策来主动引导和介入，进而促进和加快新兴产业的孵化和发展步伐。在低空经济这一新兴产业中，财税激励政策尤其关键，不仅可以帮助初创企业度过早期资金短缺的窘境，也能有效促进技术研发和市场开拓，从而推动整个产业的健康发展。构建针对性强、科学规范、务实有效的低空经济财税政策框架是确保低空经济高质发展的制度保障。在财税激励政策方面，可以供给更充裕、更系统、更完善的财政资金和政策投入激励低空经济领域企业聚集、头部企业招引、关键核心技术攻关、航线开拓、基础设施建设、应用场景拓展和高端人才引进等。与此同时，在促进低空经济高质量发展过程中，还应对低空经济相关产业链的“强链、补链、延链”这类关键环节的企业进行政策协同和联合激励。
在地方政府层面，当前多个省级或地级政府已经开始积极探索低空经济的财税扶持政策。2024年4月，苏州市召开了低空经济发展推进大会，明确到2026年成为全国低空经济示范区的目标。根据《苏州市低空经济高质量发展实施方案》，苏州市将制定政策充分发挥产业创新集群引导基金和各级各类专项资金推动低空经济高质量发展。2024年6月，四川省政府出台了《关于促进低空经济发展的指导意见》，由省级财政安排2亿元资金专项支持低空经济发展，并优先支持符合条件的项目申报地方政府专项债券，同时要求省直有关部门（单位）在本行业领域加大对低空经济活动的资金支持力度。2024年8月16日，上海市人民政府办公厅正式印发《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024—2027年）》，这标志着上海低空经济正式步入全产业提速阶段。作为国内首个系统性推进低空经济发展的城市，上海将通过包括财税政策在内的强力政策供给来推动低空经济的高质量发展，促进低空经济企业在上海汇集并发挥引领带动作用。
促进低空经济高质量发展的财税政策框架
促进低空经济的高质量发展，在现阶段的主要目标是培育低空经济市场，加快基础设施建设和低空航线网络构建，巩固低拓展空域管理改革试点成果，提升低空领域通用航空制造业水平，加快新质生产力的形成和发展。财税政策供给对低空经济高质量发展的推动，主要围绕上述目标进行制度设计，并分为财政政策和税收政策两个层面来展开。财政政策主要是从政府主动向低空经济提供财政资金或财政扶持性政策的角度来发力，也可以通过减少财政性融资成本的角度来减少低空经济企业的资金成本。税收政策则主要是在现有税收制度的基础上，更科学更妥适地适用税收优惠政策，减轻低空经济市场主体及相关单位的税收负担来推动低空经济相关行业和领域的发展。
从财政政策的角度，需要政府在财政资金方面给予更多支持以及在投融资环节、科技创新、人才引进等方面加大扶持力度。首先，在低空经济市场主体的培育阶段，需要对低空经济的相关创新、研发和孵化等给予前瞻性的扶持，通过设立政府投资基金和园区对低空经济生产要素聚集进行前置引导和资金支持。其次，在低空经济相关企业的生产运营阶段，对相关行业和领域的市场主体给予基础性激励，在政府采购方面加大扶持力度，在产业、用地、租赁等环节提供专项资金、财政补贴或财政融资方面的支持。再次，围绕促进低空经济高质量发展，实施战略科技人才和科技创新团队引领计划，推动低空经济高层次、高技能人才加快集聚，并根据贡献大小给予人才设置专项奖励、人才补贴和综合待遇等。
当前，多个省级或地级政府已经开始积极探索低空经济的财税扶持政策。
从税收政策的角度而言，主要是靠前推进税收政策落地，在企业初创、成长、成熟等阶段促导低空经济企业用好、用足科技创新、小微企业、并购重组等相关税收优惠政策，并积极探索制定新的税收政策的可能性。首先，在科技创新层面，鼓励符合条件的市场主体积极申请高新技术企业及其所得税优惠政策，支持低空经济企业用好、用足研发费用加计扣除政策，减轻税费负担。其次，在小微企业层面，鼓励新创企业充分使用小规模纳税人税收优惠政策和小型微利企业所得税优惠政策，从主体层面进行税收负担的集约安排。再次，在并购重组层面，鼓励企业通过横向、纵向的联合协作和并购重组来提升行业竞争力，并充分运用并购重组的优惠政策，减少税收负担和并购成本。当然，也可以探索针对低空领域的新的税收优惠政策，以推进新质生产力的高质量发展。
促进低空经济高质量发展的财税政策措施
从各地促进低空经济高质量发展的实践来看，各地政府都将制定更有针对性、导向性和实效性的财政激励措施作为扶持低空经济发展的关键政策和重要抓手。这些措施包括：设立低空经济创新基金，激励企业在低空经济领域的技术研发和设备投资，降低企业初期的资本支出压力；设立专项发展基金，支持低空经济的关键技术研发和市场开拓，为初创企业提供必要的资金支持；对年度飞行达到一定架次的通用机场提供运营补贴，并支持低空企业在技术研发、设备购置和市场推广方面的财政补贴；进一步简化低空经济企业在享受税收优惠政策时的具体操作，并对低空飞行基础设施建设和运营、核心技术研发的税收给予优惠和财政补贴；等等。这些政策措施为低空经济高质量发展提供了有效助力，但从制度完善和措施优化的角度，还需要进一步围绕财税政策措施的精准化持续推进。
就财政政策而言，需要更加注重“精准赋能”。政府除了可以设立面上的专项扶持基金对低空经济相关创业投资和技术产权商业化进行先导性投资和普遍性扶持外，还可以参考国际经验设立具有竞争性和动态调整的专项发展基金，比如“低空经济发展计划”等竞争性资助项目，提高财政资金在低空经济产业孵化和培育方面的运行质效，聚焦重点扶持具有显著竞争优势的企业和产品。在通过政府采购扶持低空飞行器或飞行服务等低空经济商品和服务时，既可以是适当增加采购规模，也可以是在采购过程中对符合条件的供应商提供价格补贴，并有效导入市场竞争机制，确保政府采购的规范性和公平性，充分体现财政资金使用的绩效要求。同时，还可以考虑鼓励政府机构和公共部门探索更灵活的采购方式，例如租赁、共享飞行器以及分期付款购买，并提供适当的配套政策支持。
就税收政策而言，需要更加“精准减负”。针对低空经济企业的研发和生产活动，在充分用好现行优惠政策之外，可以考虑加大对低空经济企业特别是核心零部件研发和生产的企业施行有条件增值税退税和所得税投资税收抵免等政策。针对低空经济产业基础设施建设，可以考虑适当降低低空基础设施的增值税税率，并免征城市建设维护税，对企业投资建设起降场地和充电站提供房产税、城镇土地使用税等税收减免。针对贯彻绿色税制观念，可以考虑根据低空飞行器的能源类型、排放量和碳排放量等因素设定税率，对高污染的燃油飞行器征收较高税率，而对环保的电动飞行器征收较低税率。针对促进低空飞行器消费，可以考虑降低金融、信贷机构向消费者发放低空飞行器消费贷款的利息收入的增值税税率，为低空经济消费者提供税收优惠。
（作者王桦宇、陈伊琳分别系上海交通大学凯原法学院副教授、中国人民大学法学院硕士生）
