公益诉讼司法确认机制完善建议

司法确认制度的问题检视

一．磋商过程是否需要第三方参与

目前《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）只规范了生态环境损害赔偿磋商协议可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认，而没有对生态环境损害赔偿磋商过程中是否需要第三方组织磋商进行规定。而根据我国现行关于司法确认的立法和司法解释可知，在对调解协议进行司法确认时要求在调解过程中必须有第三方调解组织的介入，那是否意味着在对生态环境损害赔偿磋商协议司法确认时也需要磋商过程中有第三方组织参与？我国当前无论是从法律规范还是司法实践都没有明确生态环境损害赔偿磋商过程中是否要求第三方组织磋商。

二．磋商协议司法确认是否需要公示

审查生态环境损害赔偿磋商协议与审查人民调解协议差异较大，人民调解协议涉及的利益面比较狭窄、影响小，而生态环境损害赔偿磋商协议往往关系到大多数人的利益，影响大且案件专业性强，情况复杂。但不管是法律条文还是实践做法中，我国均未对司法确认进行过“确认前公示”。再者，在社会大众观念中“民事权利为法无禁止即可为”和“公权力为法无授权不可为”的原则根深蒂固，法院作为公权力的行使者，在没有法律法规授权的情形下，创新地为生态环境损害赔偿磋商协议司法确认增设公示环节会招致外界的质疑。

三．当事人救济途径不够完善

在司法确认裁定作出后，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第374条规定当事人认为其有错误的可以提出异议。但此救济途径还有不完善之处：第一，调解协议内容涉及当事人实体权益，当事人有异议的，应当为其设置诉讼方式的救济途径；第二，此条规定是在当事人认为“确认调解协议的裁定”有错误的基础上设置的救济方式，尚未规定当事人认为“驳回申请”裁定有错误的要采取何种救济方式；第三，《解释》第374条对“异议”的界定也尚未有具体规定，是对司法确认程序的异议还是对调解协议实体内容的异议；若是因对方当事人的原因导致当事人提出的异议成立的，当事人是否有权要求对方赔偿，这些都是值得进一步深思的问题。不能基于无胁迫情况且双方当事人是完全民事行为能力人的理由就可以认定双方当事人自愿达成调解协议。调解是在双方协商和谈判的基础上进行的，在此过程中处于相对强势的一方当事人可以根据自身的学识、财力、精力等优势条件有效应对调解中出现的情况，达成对自身有利的调解协议。而处于相对弱势的一方可以通过在可承受的范围内妥协或让渡一部分权利，满足当事人选择调解以期快速化解纠纷的目的，达成调解协议，节省时间和经济成本。因此当事人以“非自愿”为由申请救济的，仅以“提出异议”的方式进行程序保障力度不足。

四．磋商协议司法确认的审查标准存在不足

我国目前关于司法确认的审查重点在“形式真实、内容合法”，并没有对实质内容作过多的审查。生态环境损害赔偿磋商协议司法确认是我国关于解决生态环境损害赔偿问题的创新性途径。但是生态环境损害磋商协议司法确认与一般调解协议司法确认存在区别，不能以一般调解协议的审查要求加入到生态环境损害赔偿磋商协议司法确认中，这并不符合“保护生态环境的理念”。同时目前我国关于生态环境案件坚持“依法推进，鼓励创新”的原则，我们可以结合实际情况创新性地适用新的审查标准，但是这个新的审查标准应该怎么制定？是否应由专门的立法及其司法解释作出规范？

司法确认制度的完善建议

一．建立完善民事公益诉讼检察调解协议专业机构或者专家参与机制

民事公益诉讼专业性较强，尤其是生态环境与资源保护领域公益损害的鉴定、修复方案等具有专业技术性，检察机关与对方当事人依据现场勘查情况、损害评估等规范性文件达成调解协议，由于专业的不足，可能会无法实现有效救济社会公共利益的目的。因此，建议检察机关办理民事公益诉讼案件、与对方当事人签订调解协议时，邀请相关专业机构或者专家参与，从专业角度分析签订的调解协议能否最大限度地维护公共利益，并将专业机构或者专家对调解协议的意见同时送达法院。

二．建立完善民事公益诉讼检察调解协议公示制度

检察机关提起民事公益诉讼应进行公告，此公告体现的是检察机关诉讼主体的补位性。建立民事公益诉讼检察调解协议公示制度，则是在法律机关和社会组织不提起诉讼，且案件事实已查清及证据已收集固定的情况下，将调解协议内容公之于众，并说明拟申请司法确认、不提起民事公益诉讼的表现形式。建立此制度的目的在于确保社会公众的知情权，加强社会对检察诉权的监督，防止检察诉权的滥用。同时，为提高办案质效，建议司法确认内容公告与现行诉讼主体补位公告一并进行，针对检察机关已公示的调解协议内容，法院不再进行公告，避免司法资源浪费。

三．明确当事人救济途径

生态磋商协议司法确认程序在设计时要考虑如何为当事人提供救济，但若有太多的救济渠道和较低的救济条件，则会导致法院裁定效力不稳定。因此，必须在维护裁判的稳定性和防止对当事人的利益造成损害之间找到平衡点。对于普通调解协议，法院会作出确认有效或无效的裁定，而后当事人可通过变更原协议或者达成新的协议或向人民法院提起诉讼的方式进行救济。但法院对磋商协议驳回确认申请或不予确认时应如何救济，是否可以如同普通调解协议一样对三种救济方式自由进行选择呢？经磋商所达成的赔偿协议实质上属于民事合同，那么通常而言赔偿权利人与责任方在法院不予确认协议时，可以依据自愿原则选择再次协商达成协议。但赔偿协议的内容是针对生态环境如何修复赔偿，因此对于不予确认的磋商协议应当尽快予以处理，以便尽快开展修复环境计划。且对于磋商协议的内容需要进行实质审查，如果法院作出不予确认的裁定，则说明审查出磋商协议存在重大瑕疵，或内容不合法、或不具有可执行性。由于原来的磋商协议存在重大瑕疵，所以在法院不予确认后，让当事人变更协议或达成新的协议困难较大，首次磋商未顺利得到司法确认，再次进行磋商如果未成功，则势必消耗更多的时间，而且是否可得到切实履行还具有不确定性。因此应规定在不予确认裁定作出后，赔偿权利人可以直接另行提起生态环境损害赔偿诉讼的救济方式。

四．建立民事公益诉讼检察调解协议适用司法确认实质性审查程序机制

司法确认审查标准是衡量调解协议合法、合理与否的关键标尺，必须结合案件特征予以制定。最高法《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第七条“侵害案外人合法权益的”相关内容，仅规定了有限实质审查。由于民事公益诉讼案件涉及利益的特殊性，调解协议“形式真实、内容合法”在缺少“实质性审查”的情况下，不能满足民事公益诉讼检察适用司法确认的需要。一是民事公益诉讼涉及的利益面广，检察机关作为公共利益的代表，与对方当事人签订的调解协议，同一般调解协议不完全相同，该协议也影响到涉案地区群众的利益。二是民事公益诉讼案件一般情况下具有专业性强、疑难复杂等特征，形式审查难以保证公益的有效维护及案外人的合法权益不受损害。对比最高法《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第二十条规定的生态环境损害赔偿调解协议的有限实质审查方式，结合民事公益诉讼案件调解协议司法确认的利益关系、特殊性及司法确认的强制执行力，建议建立民事公益诉讼检察调解协议司法确认实质性审查的程序机制，即审查是否符合社会公共利益诉求以及是否能够实现挽损。

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