村干部公职化管理的产生逻辑及推行路径

［摘 要］村干部公职化管理是以行政化的方式管理村干部，是对传统村干部管理方式的一场变革。学术界对村干部公职化管理争议的焦点在于行政与自治的关系。文章基于乡村社会基础变迁和国家基层治理变革分析村干部公职化管理的生成逻辑，基于行政助力自治的视角探讨村干部公职化管理的推行路径。公职化管理所带来的行政下沉，为乡村社会构建了正式激励系统，培养了专业的治村人才，有效弥补了乡村自治不足，符合基层治理现代化转型的预期。

［关键词］村干部；公职化管理；产生逻辑；推行路径

［中图分类号］D63 ［文献标志码］A ［文章编号］2095-0292（2024）05-0049-06

［收稿日期］2024-03-11

［基金项目］河北省社会科学基金项目（HB18GL052）

［作者简介］张素罗，河北农业大学人文社会科学学院教授，博士生导师，管理学博士，研究方向：农村公共管理、农业经济管理；姜晓楠，河北农业大学人文社会科学学院硕士研究生，研究方向：公共政策。

党的十八届三中全会上，党中央提出了新时代新命题——“推进国家治理体系和治理能力现代化”；党的十九大将“治理有效”作为国家乡村战略总要求之一。这说明国家在顶层设计层面对国家基层组织的治理理念和治理目标提出了清晰的要求，为基层组织未来发展描绘了理想图景。作为社会发展基本单元，乡村治理关乎乡村振兴，乡村振兴关乎国计民生。乡村治理是国家治理体系现代化的有机组成部分，也是推动国家治理能力现代化的重要内容，更是响应国家乡村振兴战略的重要一环。村干部是乡村治理的核心力量，村干部主导的乡村治理，和广大村民的生存发展休戚相关，也和国家治理体系执行效能、运作效率息息相关［1］（P56-57+P60）。但在我国现行的行政管理体制中，村干部并非国家公务员，普遍面临“晋升无门、退休无保、年老无养、报酬低廉”的状况［2］ （P112-116+P136）。伴随着国家治理重心不断下移，国家对乡村治理的重视度越来越高，如何管理村干部、激发村干部的治村动力成为提高乡村治理能力一项关键任务。当前，村干部公职化管理作为对传统村干部管理方式的一种变革，已然成为理论研究和实践探索的重要问题。

一、文献回顾与问题提出

村干部公职化管理是管理方法的改革，是指国家将管理公务人员的一些做法运用到村干部管理中。当前学界对村干部公职化管理产生歧义的焦点主要集中于以下三个方面。一是公职化与村民自治的冲突。根据《村民委员会组织法》对乡村自治的定义来看，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”是村民自行调解内部纠纷、自行管理村内公共事务、共同维护乡村社会治安的行为准则。其明确指出乡镇政府与村干部之间是“指导”与“被指导”的关系，而不是上下级关系［3］（P57-68+P96）。李勇华在《自治转型：对村干部“公职化”的一种解读》一文中提及“我国乡村并非依附于政府的行政组织，而是法律承认的自治组织。政府给村干部发‘工资’的行为，无疑模糊了政府行政体和乡村自治体间原本泾渭分明的界限，一旦乡村自治体沦为政府行政体的附庸，必然会出现政府‘行政权’侵害村民‘自治权’的结果。”［4］（P4-13）二是村干部角色倾斜。张雪霖在《村干部公职化建设的困境及其超越》中指出：“村干部是联系国家和农民的‘桥梁’，既扮演着国家代理人角色，也扮演着农民保护人角色，村干部的‘双重’角色身份原本处于动态平衡的状态。一旦村干部公职化管理，势必会打破这种固有的角色身份的平衡，村干部的‘天平’会不自觉地朝着政府倾斜，长此以往，‘行政消解自治’趋势将不可避免。”［5］（P44-50+P189-190）三是公职化的管理方式不适用于乡村治理。公职化管理强调的是一种规则化运行、理性化运行、非人格化的科层制管理模式，集中力量办大事是“科层制管理模式”的最大优势。而乡村琐事和纠纷较多，治理需求呈琐碎化、微小化特征。由此来看，科层体系的管理模式与村庄治理需求不契合。齐燕在《中西部村干部公职化的社会基础与实践困境》中指出：“村干部公职化具体表现为坐班制、招聘制、考核精细化和逐级晋升制。而村干部治理事务复杂且微小，严格的科层体系对于微小事务的回应能力较弱，因此村干部公职化会导致村组治理框架破碎化、村干部动员能力弱化等问题。”［6］（P48-53）

上述观点倾向于村干部公职化管理与乡村自治呈现一定对立的关系，且当前乡村社会自身仍具有较强的自治能力。因此，在讨论村干部公职化管理时，应该首先明确当前中国乡村是否具备完全的自治能力和自主选举内生性治理主体的能力。如果具备，那么正体现了上述学者的观点，村干部公职化管理导致的行政力量的介入很有可能会破坏乡村社会的内生性秩序，不利于乡村自治制度的进一步发展。如果不具备，那么需要对村干部公职化管理的产生逻辑及其推行路径进行进一步的阐释。

综上所述，要进一步阐释村干部公职化管理的存在是否合理，就必须对当前乡村社会的自治能力进行系统的判断。乡村自治的运行与乡村内外环境的变化紧密相关。乡村社会变化是对乡村秩序、乡村发展具有重要影响力的内在变量；党和政府在基层的治理任务和治理目标是影响乡村秩序和未来发展的外在变量。本文主要从乡村内外环境变化出发，分析村干部公职化管理的产生逻辑及其推行路径，论证村干部公职化管理对重塑乡村自治、促进乡村发展的重要意义。

二、村干部公职化管理的发展历程及特征

村干部是基层群众合法合规选举、推选产生的管理村内公共事务、提供公共服务的农村干部［7］（P56-63）。广义上说，村干部泛指农村工作人员，除以村党组织书记、村委会主任为核心的村“两委”干部外，还包括通过省、市、乡、县四级联考招录到乡村任职的大学生村官、到村里挂职锻炼的“第一书记”及选派驻村的乡镇机关干部。狭义上说，村干部是由村民选举推选出的，代表村民行使权力、处理村内事务、为村民服务的，在党组织和村民委员会中任职的工作人员，主要包括村党支部成员和村民委员会成员。本文所研究的是狭义概念上的村干部，是以村党组织书记和村委会主任为核心的村“两委”干部。

二十世纪80年代，农村开始实行家庭联产承包责任制，取代了以集体劳动为主的人民公社化制度，各种乡村治理难题［8］（P18-20）对乡村治理提出了更大的挑战。与此同时，城镇化进程持续推进，也使得国家资源朝着城市倾斜。在此境况下，部分村庄开始构建自治机构，以便能游刃有余地解决乡土生活中的部分难题。基于国家视角而言，在当时的历史条件下，推行乡村自治确实是低成本、高效化的治理手段。在难以统筹城乡管理的时代背景下，国家将部分治理权力下放给基层，构建乡村自治能力的举措并无不妥之处，但随着时代的变迁，乡村自治已无法完全满足现代乡村治理需求。

1988年，山东平邑县因地制宜、因时制宜地推行村干部公职化管理试点工作，这是村干部公职化管理的最早雏形［9］（P73-80）。村干部公职化管理打破了村干部选举不出村的陈旧观念，开创了选贤举能新局面。面向社会公开遴选候选人再由村党员大会在候选人中做出最终决定。而后安徽省、江苏省的一些发达地区逐渐在村干部工资、考勤、晋升、保障等方面相继推行了更多元的公职化管理实践。公职化管理主要有以下三方面特征。

（一）规范的规章制度

公职化管理推行坐班制、薪酬制、晋升制。坐班制指实行严格的上下班时间表，要求村干部周一到周五必须到村委会坐班，周末则轮流值班，对村干部工作时间提出了更高的要求。薪酬制优化了原本的薪酬分配制度，确定薪酬由基本工资和考核工资两部分构成；考核工资和考核结果直接挂钩，村干部只有完成相应的治理目标，才能得到考核工资［10］（P40-48）。薪酬制提升了村干部的薪资待遇，对村干部群体有很大吸引力。晋升制主要是指开放村干部进入乡镇机关的通道，同时为村干部提供培训，奠定其职业发展的基础。2018年出台的《国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“要优化乡镇领导干部选拔流程，完善乡镇领导干部的选拔制度。”此意见的提出为村干部晋升提供了途径，打破村干部晋升天花板［11］（P82-89）。改变了传统村干部管理中上下班时间不确定、没有固定的办公地点、收入不稳定、职业发展渺茫、大多处于“被动干事”“推磨干事”的局面。

（二）明晰的权责分工

村干部公职化管理采用了科层化的分工模式，明确界定了村干部的职能权限，并面向基层群众公示村干部的职能划分和岗位职责。在管理上采取“纵横交错”的方法，推行村干部工作分片包干负责制，将管理职责明确划分到个人，减少了村干部推诿扯皮的现象。这一方面改变了传统村干部工作范畴、工作责任以及向上向下的对接工作分工不清的状态；另一方面改变了村干部管理界限不明、村内大事小事主要依赖村党支部书记拍板决定的现象。村干部公职化管理构建了标准化、程序化的治理机制，避免了村干部“乱作为、不作为”的现象，保证了村干部管理中任务到人、责任到位，确保基层治理朝着标准化、规范化、专业化的方向有序发展。

（三）多元的监督机制

村干部公职化管理构建了“双管齐下“的系统监督机制。其一，借助于制度框架从管人、管钱、管权三方面加强对村干部的管控力度。其中，“管人”是指乡镇政府借助集约化的内部管理方法干预村干部工作绩效考核标准并根据实际考核结果确定村干部工资标准。“管钱”是指“村财镇管”的政策。村集体资产收支由乡镇政府核定，严格执行收支两条线，乡镇不仅管理资金，而且管理账目。农村财务人员主要扮演“报销员”的角色。“管权”是指在乡村发展过程中，村干部的部分权力由镇政府管控，避免出现村，干部利用手中权力损害村民利益的现象［12］（P33-41）。其二，畅通了村民监督渠道，利用现代化信息技术手段，使得村民意见反馈和举报匿名化，减轻村民的心理负担，加强了村民监督的实效性，转变了传统村干部管理中监管不足、监管不清的现象。

三、村干部公职化管理的产生逻辑

在基层治理变革、乡村社会变迁的时代背景下，乡村内生性的治理需求发生变化，“需求诱致性制度变迁”是产生村干部公职化管理的直接动因［13］（ P76-83）。在乡村自治难以发挥其有效性，难以产生能够带领乡村发展、落实乡村振兴战略的村级治理主体的情况下，公职化管理作为一种应对措施应运而生。公职化管理在一定程度上是乡村治理体系和治理能力现代化的产物，是对乡村治理需求变化的回应性措施。

（一）乡村社会基础变迁

从历史的角度来看，自建国以来，我国农村经历了三次改革，依次为土地改革、家庭联产承包责任制改革、税费改革，中国农村的结构和内部环境都发生了巨大变化［14］（P236-241）。费孝通先生的《乡土中国》中提到：“从基层上看，中国社会是乡土性的，那些被称为土头土脑的乡下人才是中国社会的基层。”［15］（P28）此处所谓的乡土性具有两个特征：第一是熟人社会。诚如费孝通先生所言，中国社会具有浓郁的乡土气息，土地束缚了一代又一代的中国人。正是这种地方局限性，让“熟悉”成为乡土社会的特色。因此，中国乡村社会性质被概述为“熟人社会”。第二是农民与土地高度黏合。“土地”是他们的命根，直接靠农业来谋生的人是粘着在土地上的，以农为生的人，世代定居是常态。

自二十世纪九十年代社会主义市场经济体制建立，农村的半自然经济发生解体，农民的生活日益融入市场经济大潮。进入二十一世纪，为了缩小城乡差距，城镇化改革成为主流，我国农村经济结构也在发生变化，由传统农业向现代科技农业的新方向转变。

第一，熟人社会逐渐解体。“熟人社会”靠的是礼治，重视人情关系。随着城镇化变迁和市场经济的兴起，市场成为农村资源配置的决定性因素，以血缘关系为纽带的乡村社会结构逐渐分散，村庄共同体的属性受到剧烈冲击，乡村利益需求分化。一方面，村民逐渐关起门来过日子。乡村社会原以人情为纽带的关系网变得松弛，村民之间原本密切的互动和合作逐渐减少。原子化的社会特征凸显，熟人社会逐渐被瓦解［16］（P90-93）。另一方面，传统的价值观念受到冲击。曾经，出任村干部收获更多的是精神上的赞誉，强调自我牺牲和自我奉献精神。因此，在物质不够丰富的年代，仅有微薄的物质补贴也能吸引大批乡村精英加入村干部队伍。现如今在市经济的浪潮中，仅靠精神认可和微薄的收入已经无法吸引村内精英，大部分农民涌向城市务工以获取经济收益。

第二，农民与土地渐行渐远。随着工业化与城镇化的发展，绝大多数农民的收入不再与土地高度相关。农村人口流动性增强，一些资源匮乏地区的乡村里，大部分年轻力壮的劳动力涌入城市务工，城市务工收入已经超越了传统的农业收入，成为主要的收入来源。村内留下的大多是没有耕作能力的儿童与老人，大量的土地被荒废。一些发展得比较好的务工人员，已在城镇安家落户，摆脱了面朝黄土背朝天的耕作生活。另一些经济资源较为丰富地区的村民，大多已经依赖于农家乐、招商引资项目等获得收入。只有当农民依靠土地耕种获取收入时，“熟人”社会价值体系才会发生作用；而当农民依靠务工、经商获取收入时，原本封闭且稳定的乡村社会秩序就会被打破。乡村社会逐渐呈现出有活力性、多元性、流动性的特征。传统乡土社会所依赖的内生性权威必然发生转变。

由此看来，乡村社会治理出现根本性的转变基于人情关系的熟人社会被打破。 “乡土社会”不断弱化使得传统村干部的管理方式不能更好地适应新形势，村干部公职化管理的出现就有了必然性。

（二）基层治理转型

国家政策对于村干部管理的影响不容忽视。不同的国家政策会生成不同的乡村治理任务，进而影响到乡村治理模式。探讨如何管理村干部，势必要分析国家乡村治理政策的变化。当前国家针对乡村的治理政策主要集中于两个方面。

第一，治理资源下乡——村干部工作内容转变。党的十六届三中、四中全会都提出统筹城乡发展、工业反哺农业。国家资源持续向乡村倾斜，使得乡村行政任务更错综复杂，加剧了乡村治理的压力。国家向乡村输入了普惠性资源和项目性资源。普惠性资源是指国家直接向村民发放资源，如失地补贴、农业补贴、新农保等；项目性资源是指国家基于完善基础设施、改善村容村貌、提升治理水平、实现乡村振兴的目的，以项目制方式转移的财政资源，如农村厕所改造项目、集体经济发展项目等。项目性资源的发放流程规范、资金专款专用［17］（P41-54+P156）。

普惠性资源分配条件明晰、资金瞄准率高、资源直接分配到个人。项目性资源则秉持程序标准化、运行市场化、管理规范化原则，为确保项目资源能用到实处，还有专业的第三方机构专门监管。随着项目资源的持续入村，村干部的工作内容大大增加，村干部的行为逻辑也随之转变，线上操作、规范流程等成为村干部的主要工作。传统的村干部管理方式已无法衔接当前的工作内容。而公职化管理的科层制管理模式在一定程度上符合当前村干部的管理需求。

第二，治理任务下沉——村干部行政任务加重。国家乡村治理改革持续深入，行政资源不断入村，也意味着乡村治理任务的不断增加。而且新增的乡村治理任务，多为传统村干部较为陌生的、标准化、流程化的行政任务 ［18］（P166-174）。在贯彻落实国家政策时，也需要村干部更倾向于高效化、程式化的治理方式，更重视规章制度在在治理过程中的价值。相对比于熟人社会的“人格化”治理，这种“非人格化”治理尽可能地排除了私人利益对政策执行的影响，有利于政策的顺利落实。这需要村干部具有较强的协调能力、统筹能力、执行能力和利益分配能力。仅依靠村民自治很难保证合适的人选，因为村民在选举时更注重人情面子，选举出的村干部不一定有发展乡村经济、建设福利体系的能力。所以，想要保证更多的村干部达到这样的要求，需要对干部的产生进行干预。公职化管理带来的行政力量的介入恰好弥补了村民自主选举的不足。

综上所述，村干部公职化管理是国家政策推动和乡村社会内生需求的诱致性变迁综合作用的结果，是乡村内外环境双重变化下的产物。在乡村自治制度下产生的村干部管理方式不能完全适应基层治理转型的要求，公职化管理的出现在一定程度上解决了当前村干部管理的难题。

四、村干部公职化管理的推行路径

村干部公职化管理是在国家治理任务下移和村内治理需求转型的互动中衍生出来的，其在运行过程中所带来的行政化遵循自上而下的科层制运行逻辑，多采取规则化治理模式。相反，作为村民自治组织，村干部团体遵循的是自治特征的运行逻辑，多采取非正式规则治理模式［19］（P110-116+P171）。表面上看，规则化和非正式规则是两种截然不同的治理模式，二者呈明显的二元对立状态。但事实上，两种治理模式并未完全对立，行政和自治都是基层治理实践中各具优势的机制，二者间并非相互割裂、完全独立的关系，而是相互补充、相辅相成的关系。行政可以弥补自治的不足，进而实现事半功倍的乡村治理效果。

（一）构建正式的激励系统

村干部公职化管理的实践，在一定程度打破了村干部晋升天花板，构建了更有效的村干部激励系统。社会性激励和经济性激励是村干部治村的两种有效激励来源［10］（P40-48）。在熟人社会时期，村干部主要依靠人情、面子、社会声望等社会性激励因素，即使在较低的务工补贴下也能保持积极的工作状态。然而，当前熟人社会逐渐解体，村庄共同体的属性受到剧烈冲击，乡村利益需求分化，仅靠社会性激励就难以发挥有效作用。

村干部公职化管理主要从两方面构建了正式的村干部激励系统。一是打破村干部晋升天花板。推行村干部公职化管理淡化了行政和自治间原本泾渭分明的界限，为村干部职能转变和身份转变夯实了现实基础［20］（P277-285）。二是结构性的薪酬机制激活了村干部的工作动力。公职化管理在原来村干部工资的基础上增加了考核工资的部分，考核工资直接与村干部的治村效果挂钩，激活了村干部优化配置各项资源、有序推定乡村治理的动力。

（二）培养专业的治理人才

乡村社会的转型，对村干部的任职标准提出了更高的要求，而村干部公职化管理无疑是锻炼和培养村干部的有效途径。长期以来，村干部基于乡村内部的传统处理乡村公共性事务，这种治村理念往往不需要专业的培训，主要通过熟人社会的风俗习惯获取。随着国家基层治理改革的持续深入，各种高效化、现代化的管理手段在乡村涌现。如果村干部不能与时俱进地优化知识结构，就无法游刃有余地应用现代化管理手段解决乡村事务。在村干部治村过程中，专业性知识作用将更加突出，而专业性知识需要经历专业性的培训。行政所强调的专业性恰好与转型期间基层政府对村干部专业性的需求相契合。由此看来，公职化管理所带来的行政下沉是提升村干部治村能力的有效途径。

（三）弥补乡村自治不足

行政与自治的差异正是可以有效弥补乡村自治不足的关键点。处于转型期的乡村社会具有不规则性，这种不规则性需要行政填补自治的不足。乡村自治的关键在于处理微小化、琐碎化的事务，如办红白事、养老纠纷、婚姻纠纷、灌溉水渠的维修和清理等［21］（P24-31）。行政的关键在于集中力量办大事。在当前城镇化、市场化的背景下，乡村社会人口流动性大，村民原子化状态越来越明显，行政所带来的规则化、理性化有效的弥补了乡村社会转型期间自治无法应对的部分，客观上有效解决了传统人情关系难以有效解决的大量新型社会问题等。中国现在正处于现代化的转型时期，完全现代化还需要很长一段时间，依托于熟人社会的乡村社会关系也不会快速瓦解，仍需要一定的自治空间来维系乡村社会中的人情往来。尽管有些农民已经在城市有了谋生能力，但由于子女教育、居住场所等问题不容易解决，农民很难在短时间内真正地融入城市，彻底实现城市化。多数进城务工的农民即使进了城，村内也还有老人或孩子，他们与乡村的关系并不会轻易切断，乡村仍然需要保留一定的自治模式来处理人情事务。

站在乡村治理有效性的角度来看，行政并不会消解自治，自治也并不意味着对行政的天然排斥。行政与自治并非绝对意义上的二元对立，相反，在乡村治理转型期间，行政可以有效弥补自治不足，助力乡村自治发展。

五、结论

综上所述，村干部公职化管理带来的行政化与乡村自治不是对立关系。从内部环境来看，乡村社会基础变迁，内生性秩序断裂，自治无法发挥其优势，公职化管理成为实现基层治理体系和治理能力现代化的一种有效手段。从外部环境来看，乡村在国家发展战略中的地位发生了变化，乡村的治理任务不断加重，对村干部提出了专业化、技术化的要求。一些村干部无法适应新的变化，无法满足乡村治理的新需求，公职化管理作为一种解决措施应运而生。在合理的推行路径下，村干部公职化管理实现了行政任务与治理需求的有序对接，并没有出现学界所担心的“行政挤压自治”的困境，反而呈现出积极有效的治理形势，较好地实现了行政与自治的互构。

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The motivation and operation logic of village cadres in the process of public office

ZHANG Su-luo，JIANG Xiao-nan

（College of Humanities and Social Sciences，Hebei Agricultural University，Baoding 071000，China）

Abstract：The official management of village cadres is an administrative management of village cadres， which is a change to the traditional management of village cadres. The focus of the dispute in the academic circle is the relationship between administration and autonomy. Based on the transformation of rural social foundation and the transformation of national grass-roots governance， this paper analyzes the generation logic of village cadres’ official management， and probes into the implementation path of village cadres' official management from the perspective of administrative assistant autonomy. The administrative subsidence brought about by the administration of public office has constructed a formal incentive system for the rural society， trained professional village-governing talents， and effectively made up for the lack of rural autonomy， which is in line with the expectation of the modernization transformation of grass-roots governance.

Key words：village cadre; generate logic;implementation path

［责任编辑 庞春妍］