完善人大及其常委会预算审查监督机制的路径思考

内容摘要：人大对政府预算的审查监督是现代预算制度发挥实质性作用的保障。人大预算审查监督较为成功的“三审模式”，其在预算工委预先审查、财经委初审、人大及其常委会审查批准过程中存在预审材料不全面、反馈机制不完善、代表意见处理机制不明确、预算调整方案审查重点不明确等问题。在人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的新要求下，各地人大及其常委会要在加强队伍建设、发挥代表作用、提升公众意识、推进信息化等方面下功夫，增强人大预算审查监督实效。

关键词：现代预算；人大履职；预算审查；联网监督

中国特色社会主义进入新时代，需要加快现代财政制度的建设进程，提升国家现代化治理能力。现代预算作为现代财政制度的核心，其规范和约束着政府的收支行为，保障着国家方针政策。人大作为权力机关，具有对政府预算的审查监督权力，是现代预算制度发挥实质性作用的保障。本文从人大预决算 “三审”模式的视角，分析人大及其常委会预算审查监督的现状，提出完善人大及其常委会预算审查监督机制的路径。

一、人大及其常委会预算审查监督制度现状及分析

宪法和法律赋予了人大及其常委会对政府预算、决算的审查权、批准权、监督权、撤销权、备案权，建立了一套完整的政府预算监督机制，贯穿于政府预算的整个过程，包括编制、审批、执行、调整和决算等。党的十八届三中全会也提出建立现代财政制度，要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，对政府预算进行全口径的审查监督。各级人大积极探索做实预算审查工作的方式方法，有些省份较为成功地探索出人大常委会预算工委预先审查、财政经济委员会（以下简称财经委）初步审查、代表大会（常委会）开会审查的“三审模式”，甚至采取了一些手段深入开展预算审查，如借力专家队伍、信息化联网审查、依托审计力量等，较为扎实地推动了人大预算审查监督工作。其中，四川省率先实现人大预算审查的智能化，并不断完善人大相关工作机构，进一步加强人大预算审查工作。但在新时代、新形势下，人大预算审查监督重点有新的发展要求，如审查监督重点向支出预算和政策拓展，这迫切需要加快完善地方人大预算审查监督机制，提升预算审查监督的专业水平和能力。

（一）人大常委会预算工作委员会预先审查

作为一些省份探索出的有效模式，这是人大预决算 “三审模式”的首要审查环节。其对政府预算的预审意见为人大相关专门委员会的初审意见提供参考，这对具有法律效力的预算初审意见有着重要的作用。为做实预审工作，有些省份的预算工委创新性地采用组织专家进行集中预先审查的模式，已取得较好的预审效果。结合探索经验来看，要进一步提升人大常委会的预算预审工作，除须提高预算工委自身审查能力外，还存在一些待解决的客观问题。

1.财政部门预算草案的预审材料提交不及时、不全面

党的十九大报告中明确提出要建立约束有力的现代预算制度，强化预算的约束力，那么需要预算在编制时就具有科学合理性。但财政预算草案初步方案在提交预算工委进行预先审查时存在提交不及时的现象，以致难以及时组织专家进行深入审查。此外，在预先审查的过程中，财政部门所提交的预审材料并不全面，因此针对政府政策中所提出的明确要求，专家难以审查其是否在财政预算草案中得到贯彻落实。如财政部门的编制通知中明确提出应当规范新增资产配置的预算编制，那么就需要对行政事业单位的存量资产进行清理统计，才能对本部门（单位）新增资产配置预算的规范合理性进行审查。但在提交的预审材料中，往往缺少这样类似的基础数据资料，预算的审查工作难以深入，只能对结果性的数字作一些形式上的审查。

2.专家集中预审时间较短

人大常委会相关工作机构在组织开展预审工作时，将由工委人员预审模式转变为邀请相关专业人员审查，并进行为期一周左右的封闭式审查工作。若未具备信息化人大预决算审查的条件，一周的预审时间，无法满足审查纸质预算草案的需要。而权力的行使必须经由时间、程序过程才能发挥作用，谁掌握了预算审议的关键时程，谁才真正掌握了预算的控制权。有些省份开展信息化预算审查工作后，预审时间相对能满足审查需要。但在时间能得到保证的情况下，专家们也主要对部门预算的数字逻辑性、合理性、合法性等的审查，未对部门专项进行详细审查，对财政预算的预先审查更是非必需。财政预算作为总体预算，是人大着重审查的对象。但碍于审查时间不足、审查信息不全等原因，多数省市的人大常委会相关工作机构并未实质开展财政预决算的预先审查。

3.审查模式与方法不规范、不完善

目前不少省份在人大预算审查时，并没有完全建立“三审模式”，其审查监督机制有待完善。此外，不少省份人大开展预算审查时并没有制定统一的预算审查指标，而是根据专家或工委人员的工作经验来审查，易造成审查口径不统一、审查结果不规范等。四川省人大常委会在预算审查工作方面进行了积极探索与创新，较为合理地规范预算审查的工作模式和方法。一方面，较为有效地落实“三审”模式，尤其是预审工作卓有成效。另一方面，为统一预算审查的口径，预算工委召集审查专家，制定和完善本年度省级预算（含部门预算）的审查指标，在拟制审查指标时将其分为人工审查和智能审查两大类，并将智能审查指标算法化后导入省人大预决算审查监督平台的智能审查系统中，以实现预审工作的智能化，提供了较为规范和有效的审查方法。

4.审查结果的研究办理情况尚无明确的反馈机制

人大常委会预算工作委员会对政府报送的预算草案初步方案组织专家进行集中预先审查，是做实人大预算审查工作的重要举措。在预先审查向智能化发展的趋势下，人大预算预先审查时发现的问题也更多、更精细。而预审这一机制要真切地发挥作用，需要财政部门在收到人大常委会相关工作机构印发的审查结果函件后，认真研究解决专家审查发现的问题，并将办理情况反馈人大常委会相关工作机构。但目前大多数省份都未明确预先审查结果的反馈情况应当一并提交人民代表大会相关专门委员会的全体会议，故人大及其常委会对政府预算进行初步审查时未明确切实的参考依据。

（二）人大财政经济委员会初审

新预算法规定，省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。与预算有关的专门委员会，目前主要是财经委。而财经委的初审工作，开展形式多为会议审查，即通过召开专门委员会的全体会议，对财政部门提交的本年度财政预算（草案）初步方案进行初审。在预算审查程序上，是符合预算法要求的，其审议意见具有法律效力。但想要在短短的半天会议审查中取得实质性的预算审查效果，则需要依赖预算工委预先审查时提出的预审意见、财政部门落实预审意见的反馈情况。

调研发现，大多数省份的人大财经委由于对接部门多、会议审查时间有限等客观原因，其对财政预算（草案）初步方案的初审，多与财经委对接的其他政府部门的报告一并审议，并且整个会议时间一般为半天，能够用于财政预算草案初步方案的审查时间不足2个小时。因此迫于时间等原因，财经委对预算草案的初审工作，大多属于对财经委初拟的初审报告本身文字用词等方面的讨论，而非切实审查预算草案本身。

根据预算法第二十二条规定，本级政府财政部门应当对人大专委会提出的初步审查意见进行研究办理，其处理情况应及时反馈。同时初步审查意见及本级财政部门反馈的处理情况报告，应印发本级人民代表大会代表。然而实际执行过程中，这一反馈机制尚未明确形成。有些省份的人大工作机构已经明确提出反馈处理情况，但财政部门由于种种原因并未依法按时报送反馈处理情况，反馈机制还处于非常态化状态。

（三）人民代表大会及其常委会审查批准

各级政府的年初财政预算都得经过本级人民代表大会审查批准，各级政府的财政决算都得经过本级人民代表大会常务委员会审查批准，各级政府的财政预算调整也都得依照预算法规定报送本级人民代表大会常务委员会审查批准。人代会审查财政预算，即主要以分团审议的形式，对政府在人民代表大会会议上作的本年度财政预算报告及预算草案进行为期半天的会议审查，在收录各代表团、各代表对财政预算的报告及草案的审查意见后，形成正式的审查报告或预算修正意见，提交人民代表大会进行表决。根据大会表决情况，生成批准预算的有关决议文件，并将获得大会批准的预算草案数据正式启用为年度预算数据。

财政决算的审查批准流程与财政预算一致，但由于本年年末时的账面执行情况与财政预算的实际执行情况存在变动等，因此本年的财政决算一般在下一年度中完成，由人民代表大会常务委员会对财政决算进行跨年度的审查批准。财政预算在执行中，允许政府对人代会审查批准的年初预算进行调整，但预算调整方案必须报送人大常委会审查批准，否则不得进行预算调整。因此，人民代表大会及其常委会审查批准后的政府预算就应当是科学合理、约束有力的。调研发现，影响人大预算审查效力的，主要有以下四个方面。

1.大会审查时代表意见处理机制不明确

人代会期间，各代表团在进行分组审议时对各种报告褒奖有加，对问题就避而不谈或者浅谈。当少数代表谈了问题，摆出观点与解决思路时，财政部门却未对人大代表审查时提出的意见逐一回复，使得代表意见难有后续的关注与重视。同时，大会审查结果报告是由相关专门委员会向大会主席团提出的，该报告应当全面、准确、客观地反映大会期间代表的审查意见。而相关专委会的审查结果报告，往往是事前初拟，会后再根据审查意见进行修改，这出于工作效率和报告质量而言无可厚非。但若把会后修改情况的着重点放在对初拟的审查报告的文字、格式上，而非讨论该审查报告是否真实全面地反映出代表的意见，就容易以偏概全。大会审查报告若不能真正反映代表的审查意见，代表就会缺乏认真履行预算审查职责的动力。

2.政府预算的修正方式不明确

县级以上人民代表大会会议期间，按照收支平衡的原则，本级人民代表大会主席团、常务委员会等，是可以书面提出本级政府预算草案修正案的，并由相关工作机构组织审议；人大常委会审查批准预算调整方案时，也可提出预算调整修正案。但预算法中并未对预算修正案作出规定，地方性法规中对于预算修正案的提出、审议、表决、撤回等要求的说明较少，其具体执行的要求不明确。目前，人大及其常委会在决议决定中，是同意批准整个政府预算报告及其预算草案，未明确规定方式来有效地对待修正意见。若对其中某些重点支出预算、重大投资项目的资金安排有异议，就会同时否定整个政府预算的安排。基于这种现状，人大在审查批准政府预算时会不断地妥协，以保证政府预算的批准。

3.预算调整方案内容、格式及人大常委会的审查重点不明确

地方人民政府在向本级人大常委会报告预算调整方案时，其内容、格式均不规范，提交人大常委会的审查预算调整的相关资料也不详细，尤其是由于新增债务引起的预算调整。如地方政府新增债券的发行权利在省人民政府，其新增债券的发行额度须在国务院批准的本年限额内，且须由省人大常委会审查批准。但是调研发现，省人民政府在向省人大常委会报送新增举债引起的预算调整时，其新增举债的安排方案均未到市州，更未细化到项目。人大常委会根据报送的审查材料，唯一可以进行审查的内容则是国务院下达到各省（区、市）的本年债务余额的限额，只要不超过国务院批准限额，那么新增的举债就似乎是可行的，但其举债项目的合理性和分配到市州的新增债务额度是否科学合理就难以进行深入的审查。即人大常委会审查批准了新增债务额度，但其并不清楚这些新增债务资金具体用到哪些地方、举债项目是否合理、还款资金是否有明确来源等。另外，在对新预算法规定的重大支出进行预算调整时，本级人民政府对报送本级人大常委会审查批准的预算调整方案草案格式也需进一步明确，如对下级的转移支付、属本级支出的要编列到具体项目或执行部门等，对于重大支出的预算调整应当有明确的说明解释。

4.全国人大常委会对决算草案的审查时间早于地方人大常委会

由于全国人大常委会决算审查批准时间一般在下一年度的6月，而地方人大常委会的决算审查批准时间一般在下一年度的7月，即全国决算的审查批准时间早于各省（区、市）的决算审查批准时间。那么在全国人大常委会已经审查批准全国决算后，各省（区、市）人大常委会的本省（区、市）的决算审查工作就处于两难地步。即各省（区、市）人大常委会审查批准的决算草案，已经是全国人大常委会审查批准后的，若对该决算草案进行严格审查，那么发现决算草案中存在的问题，又应当如何处理，尚无明确的解决渠道。若不严格审查，决算草案中的不真实、不全面等问题又得不到解决。现实中，绝大部分省（区、市）的人大常委会由于上述的客观原因，在决算审查时选择了认认真真“走过场”，即对决算草案进行简单的审查，且审查的内容和格式都未作明确要求，如部门决算、财政专项资金及审计审签意见等未明确成为常委会审查重点。

二、完善人大及其常委会预算审查监督机制的路径思考

党的十八大以来，党中央对人大预算审查监督工作提出了一系列明确具体的规定和要求。习近平总书记强调，各级人大及其常委会要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督、依法监督。党的十九大报告又提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。人大及其常委会应当切实履行审查监督职责，运用现代信息技术等方式，用好人民赋予的权力。

（一）加强人大预算审查监督机构及队伍建设

有效的政府预算机制是现代化治理能力的重要体现。现代预算制度的有效运转，需要人大发挥好对政府预算的审查监督作用，以保证政府预算的科学合理性。党的十九大报告也明确提出建立“标准科学、规范透明、约束有力”的现代预算制度，人大及其常委会在贯彻落实这些具体要求时，也应当与时俱进，不断提升自身的预算审查监督实力。如设置相应的预算审查监督机构，加强预算审查监督机构的队伍建设等，以保证现代预算制度真正地建立与发挥作用。

1.设立预算委员会或相关专门机构

要提升现代预算制度的约束力，就需要单独的专门委员会来认真履行人大对政府预算的审查监督职能。因此在新时代的要求下，各级人大要积极争取党委支持，建立完善的预算审查监督体制机制。如四川省已于2018年换届之年，拆分四川省人民代表大会的“财政经济委员会”，分别设立“经济委员会”和“预算委员会”，明确预算委员会作为专门委员会，全面承担起人大预算审查监督的相关工作。同时，应当在省人大常委会下设立预算工作委员会或预算审查监督室，配备专业队伍、加强专业培训，并采取聘任专家、购买服务、鼓励公众参与等方式加强预算审查监督工作。

2.加强与高校合作，借力专家力量

全国人大已明确各级人大及其常委会应在2019年底前实现人大预算联网监督，党中央也发文明确指出人大预算审查监督重点应当向支出预算和政策拓展等，在新形势和新要求下，人大及其常委会应当切实发挥好对政府预算的审查监督作用。然而，就现有的人大及其常委会相关机构现状而言，其人员配备有限，只能基本满足人大目前的日常工作事务。要落实上述新要求，急需借助高校的专家队伍，以增强人大调研团队的专业水平。如针对人大预算审查监督专业人员长期缺乏的现状，校地联合发起成立地方人大预算审查监督研究中心。研究中心有助于汇集省内外的人大预算审查监督专家，使实务工作者的丰厚经验，与院校的理论研究相结合，以提升调研团队的专业性。通过积极开展有针对性的课题调研，针对人大预算审查监督实务工作中遇到的难题进行专题研究，能实现对政府支出预算和财税政策的合理性与科学性的科学评估，进而形成高质量的调研成果，为人大积极主动地审查监督政府预算提供调研依据和政策建议。如针对政府预算编制过于专业而导致代表看不懂的现状，研究如何让政府的财政报告更加通俗易懂，即把本级自有资金、上年结转结余、上级转移支付等专业名词的解释与家庭理财的概念相结合，制作通俗版的政府财政报告模板，使代表更能看懂政府所作的财政报告。

（二）切实发挥代表和群众的监督作用

公共预算作为现代政府预算的主要表现形式，其主旨在于确保社会大众的公共福祉，以及使得政府提供的公共产品最有效率且能最优化地满足社会公共需要，这需要加强社会大众特别是人大代表依法对政府预算行使全方位的审查监督。人民群众作为政府预算审查监督的主体，其对预算执行的效果最有发言权。因此，人大在预算审查监督工作中应当建立积极有效的沟通机制，与人民群众保持紧密联系，听取人大代表和社会各界人士的意见和建议。

1.建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制

建立有效的群众意见反馈机制，人民群众的意见建议能及时得到反馈，其参与国家治理的主动性必会提高。如有些省份出台了《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》，并通过相关的人大网站，首次向社会各界人士公开征求预算编制、审查、财税政策等方面的意见与建议，取得较好成效。但很多省份的意见反馈机制不畅通、不透明，未能及时传达人民群众的心声，因此，各省（区、市）人大及其常委会都应当尽快建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制，畅通沟通渠道。

2.制度化人大预算审查代表联络员方式

人大代表来自社会各界，大多数对政府预算的认识有限，并且预算审查监督需要一定的专业素养。因此，代表在人代会审查政府预算时，大多数代表反映看不懂政府预算，难以进行实质性审查，只能做哑巴代表、举手代表等。一些省份针对该现状进行了积极创新，即在各代表团，以推荐或者指定的方式，选取2～3名业务素质强、时间充裕、德才兼备的代表作为联络员，并组织联系代表的培训，提升其预算审查监督能力，再由联系代表向各自代表团的代表详细传达人大预算审查监督的原则、方法等。在代表理解如何开展预算审查监督工作后，才能在预算审查监督中发挥切实的作用，传达出社会各界的心声。因此，大力推广和制度化有益探索成果，建立人大预算审查联系代表制度，以提升人大代表的预算审查监督水平，实现人大代表审查从形式向实质转变。

3.搭建联系代表的移动端审查监督平台

人大预算审查联系代表制度，其作用的发挥不应当局限在人代会期间，人大代表在闭会期间更应当及时地履行监督职责。为提升人大代表在闭会期间履行对政府预算执行情况的监督职责，各级地方人大可以在建设人大预算联网监督信息平台时，开发代表移动端审查监督系统，并将该系统安装在移动终端中。在保证信息安全的情况下，将其发放给各代表团的联系代表，供其随时了解政府预算的实际执行情况，并通过移动终端反馈该代表团的监督意见。在该平台上，联系代表可以对预算审查监督工作提出建议和意见，及时反映广大人民群众的诉求。省人大及其常委会相关工作机构也应当及时推送政府预算的执行情况、人大预算审查监督动态、代表意见办理情况、工作人员履职情况、审查监督指南等。真正打通权力机关与人民群众之间的沟通渠道，及时地传达代表意见和反馈意见办理结果，更好发挥代表的审查监督作用。

（三）提升公众主动监督政府预算的意识

政府预算信息公开是公众对政府预算进行监督的基础，各省（区、市）都须按照预算法的要求，完善政府预算信息公开机制，加大预算信息的公开力度，第三方机构也对政府预算信息的公开力度进行评估，以监督政府提升透明度。公众作为预算执行情况的监督主体，应当对政府预算内容及执行情况进行及时有效监督。然而，现代预算思想自清末从西方国家传入，并逐步被国人认可，但现代预算对政府行为的约束作用并未真正地被国民接受，以致社会公众、政府官员都不重视现代预算对政府行为的约束力。而且，政府预算信息公开后，公众由于缺乏专业的预算知识或者财务基础，很难主动去关注政府预算公开的信息。大部分关注者为政府部门、人大权力机关的工作人员，以及相关科研院所的研究人员。因此需要提升公众主动参与预算审查监督的意识，并且增强预算信息公开的全面性，如督促政府部门主动接受社会公众的监督，强化公民有权监督预算的观念，提升公众自主监督政府预算的意识；人大相关网站应当及时公布政府预算的审查监督情况、财政预算执行的审计情况、发现问题的相关反馈情况、代表意见办理情况等，为公众发现问题提供信息条件；加强在主流媒体上报道公众监督发现财政资金使用问题的事迹，鼓励公众有序参与，正确表达意见。如记者就贵州省政府3年共1.77亿元的“留守儿童关爱基金”使用及审计情况未公开，起诉了贵州省政府和毕节市政府，监督有理有据，倒逼政府公开透明地使用财政资金，强化预算的执行效力。

（四）提升人大预算审查监督工作的信息化和规范化水平

各级人大及其常委会应当不断创新人大预算审查监督工作，加快人大预算联网监督系统的建设，充分利用现代化信息技术，为实现对政府预算的全口径、全过程监督提供技术条件。这既是贯彻落实党中央加强人大预算审查监督工作的具体举措，也是以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的积极实践。当人大审查监督工作以信息化的手段规范时，既可记录负责审查监督工作的人员履职情况，流程化和制度化预算审查监督工作，又可数据化管理审查时的各版本预决算草案，实现无纸化和可追溯审查，以提升审查效率。结合目前一些省市人大预算联网监督系统的建设情况来看，已基本理解人大预算联网的内涵，现已逐步解决技术层面的难题。但要真正发挥好人大预算联网监督系统的作用，在系统建设过程中应当考虑以下几点：（1）技术层面实现与财政、税务、社保、审计、国资等部门的横向联网，以及上下级人大之间信息的纵向传输，保证全面完成人大预算联网监督系统后，能实现对政府预算全口径、全过程的审查监督。（2）预算监督的效力与预算审查息息相关，做实人大预算审查工作至关重要。因此，在推进预算联网监督工作时，须注重人大预算审查职能，建设对政府预算的审查系统，同时强化人大预算审查结果的信息化管理、政府部门对人大预算审查监督信息的反馈功能。（3）建立或完善预算审查指标体系，开发智能审查指标。在实现预算信息数据化管理的基础上，将可以算法化的审查指标导入预算联网审查系统，通过计算机来进行预算相关指标之间的逻辑性检验等，以实现预算审查工作的智能化，提升审查效率和水平。（4）强化预算执行的联网监督，实现智能预警功能。智能预警功能，有助于及时发现预算执行中的问题，进行预警提示。通过系统记录相关工作人员处理智能预警发现问题的情况，也能促进监督部门认真履职，提升监督效力。（5）开发代表移动端审查监督系统。可以为人大代表配置平板电脑，将该系统APP安装指定平板中，搭建起人大代表进行全过程监督的平台。这有助于代表随时查看预算执行情况，及时提出意见并由人大相关机构负责交办。

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基金项目：本文受到国家社会科学基金青年项目“数智技术赋能人大全过程预算监督机制研究（批准号：23CZZ037）”、四川省社会科学基金青年项目“重构四川政府产业基金引导体系的实现机制研究（批准号：SCJJ23ND432）”支持。

作者简介：刘媛，中共四川省委党校（四川行政学院）经济学教研部讲师、经济学博士，研究方向为财政制度与理论实践、地方财政与人大预算审查监督。