强化法治思维 努力用好先行先试立法授权

内容摘要：浦东新区法规是全国人大常委会授权创设的新的立法类型，新修改的立法法进一步确立了其在中国特色社会主义法律体系中的地位。推进浦东新区法规制定工作，要从技术层面、价值层面、形式层面把握好功能定位，要立足改革任务部署、攻坚实践、先行探索开展制度创新，要统筹好先行探索与改革导向、自主变通与法治统一、局部试验与整体推进、大胆试闯与风险防范的关系，用好用足立法授权。

关键词：浦东新区法规；立法授权；法治思维

推动浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区，是习近平总书记亲自关心、亲自谋划、亲自推动的国家重大战略。2021年4月，中共中央、国务院印发《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称“引领区意见”），要求“建立完善与支持浦东大胆闯、大胆试、自主改相适应的法治保障体系”。2021年6月，全国人大常委会贯彻党中央决策部署，以立法引领保障先行先试改革，作出了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，创设了“浦东新区法规”这一全新的立法类型。2023年3月，新修改的《中华人民共和国立法法》，以法律的方式明确赋予了浦东新区法规在中国特色社会主义法律体系中的地位。截至2023年12月底，上海市人大及其常委会已颁布18部浦东新区法规，实现了浦东新区法规的开创性制定。在探索实践的基础上，有必要进一步运用法治思维法治方式，对浦东新区法规的功能定位、探索方式、发展路径等做深入的思考。

一、以立法授权为维，全面把握浦东新区法规的功能定位

根据引领区意见、立法法以及全国人大常委会授权决定，比照经济特区法规，浦东新区法规可以在遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则的前提下，立足浦东改革创新实践需要，对法律、行政法规、部门规章作出变通规定。这既是按照“先立后破”要求，以法治方式对浦东引领区建设最大力度的支持，也决定了浦东新区法规的重要使命就是“为新一轮改革破冰，为制度创新试水”。开展浦东新区法规制定工作，首先需要把握好浦东新区法规的功能定位，即浦东新区法规重点“立什么样的法规”。

技术层面：要突出创新性，更好发挥立法试验田作用。与改革开放初期偏重在财政、税收、金融等方面给予经济特区政策支持不同，新一轮综合改革试验区更加注重赋予地方自主改革权利，鼓励试验区大胆改革、探索实践、制度创新[1]。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，按照引领区意见要求，浦东新区打造社会主义现代化建设引领区，是要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头，努力成为更高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵、彰显“四个自信”的实践范例。这就必然要求浦东新区法规要在改革开放方面作出创新性、试验性、先行性的规定，实行更大程度的压力测试，在若干重点领域率先实现突破，真正承担起立法试验田的责任和使命，为全国的改革发展积累经验、测试压力；必然要求浦东新区法规以创新为价值目标，以变通为特有路径，遵循宪法规定、遵循法律和行政法规的基本原则，对相关上位法的一些具体规定作出稳妥审慎的适度变通，承担好为改革创新“试制度、探新路”的责任；必然要求浦东新区法规立法工作要突破传统思维、打破既有定式、跳出条条框框，运用法治思维和法治方式引领和保障先行先试改革。

价值层面：要彰显高标准，与引领区高水平改革开放同频共振。与经济特区主要在经济领域先行先试不同，按照引领区意见要求，浦东新区打造社会主义现代化建设引领区的战略地位是构建国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，在长三角一体化发展中更好发挥龙头辐射作用，打造全面建设社会主义现代化国家窗口，具体涵括经济、科技、开放、治理等方面，即要努力建设成为更高水平改革开放的开路先锋、自主创新发展的时代标杆、全球资源配置的功能高地、扩大国内需求的典范引领、现代城市治理的示范样板。与之相适应，用好用足浦东新区法规立法授权，也必须按照重大改革于法有据的要求，紧扣引领区建设五个方面的功能定位，提供高水平制度供给、高质量产品供给、高效率资金供给，深入推进高水平制度型开放，率先构建高标准国际化经贸规则体系，打造我国深度融入全球经济发展和治理的功能高地，确保引领区高水平改革推进到哪里，高标准的立法保障就跟进到哪里。

形式层面：要善用小快灵，注重问题导向和效果导向。与经济特区法规制定主体与法规相应的实施范围一致不同，根据全国人大常委会授权决定，浦东新区法规由上海市人大及其常委会制定，在浦东新区范围内实施。上海市人大及其常委会依照“一般”地方性法规制定权制定的具有实施性、补充性、探索性特点的“一般”地方性法规，适用于包括浦东在内的上海所有的16个行政区。有鉴于此，浦东新区法规可以更多突出问题导向、效果导向，运用小快灵的立法形式回应立法需求。具体而言，聚焦“小切口”法规，不搞“鸿篇巨制”，不求面面俱到，着重围绕有创新元素、有改革亮点、有成熟变通方案的项目开展立法；聚焦“快”，就是能够快速回应浦东改革开放的迫切需要，纳入立法进程快、立法速度快、进入实施快；聚焦“灵”，就是切实解决实际问题、解决市场和群众关切，具有可操作性，不搞宣示性、景观性立法。

二、以创新探索为用，为引领区先行先试改革注入法治动力

以上述功能定位为坐标，目前出台的18部浦东新区法规选题上涵盖五大板块，分别是优化营商环境（5部）、推动产业升级（5部）、促进自主创新（3部）、服务绿色生态（3件）、深化城市治理（2部）。在法规内容上，把握“变通功能”是浦东新区法规区别于一般地方性法规的特有属性，也是强化引领区法治保障重要发力点的要求，18部浦东新区法规以多个领域的创新探索为核心，并对相关上位法规定的行为主体、行为方式、行为要件、行为期限、法律责任等具体规则作了适度变通。在立法形式上，已出台的18部法规平均只有21.3条，其短小精悍也反映于法规名称，法规无一使用“条例”的名称，均为“规定”或“若干规定”。

一是立足改革任务部署开展制度创新。18部法规紧跟中央对浦东新区引领区建设的定位和要求，率先推动有任务部署或者政策赋权（已经为党中央、国务院及相关部委政策方向所明确）的法规出台。比如，制定《建立高水平知识产权保护制度若干规定》，创新专利快速预审机制，落实引领区意见“实施更大力度的知识产权侵权惩罚性赔偿制度”的要求，提高上位法规定的惩罚性赔偿上限，创新商业秘密侵权案件举证责任倒置规则等，助推浦东建设知识产权保护高地。又比如，生物医药产业是习近平总书记要求上海“集中精锐力量、加快发展突破”的三大先导产业之一，《促进张江生物医药产业创新高地建设规定》围绕研发、临床、生产制造到上市应用的全链条，提出了生物医药产业系列改革创新安排，如适度变通生物医药特殊物品和研发用物品出入境制度，优化药品生产企业委托生产制度等。《化妆品产业创新发展若干规定》按照引领区意见“对消费新业态实行包容审慎监管”的要求，适度变通化妆品生产许可制度，允许定制化妆品生产销售，为满足化妆品消费升级需求开辟了制度空间。

二是立足改革攻坚实践开展制度创新。18部浦东新区法规立足解决实际问题，不搞“观赏性”变通，不为变通而变通，着重解决改革攻坚中的堵点、痛点问题。比如，随着商事制度改革的深入，市场主体准入在最后一公里方面还存在一定瓶颈，《深化“一业一证”改革规定》探索行业综合许可“一证准营”，大幅降低行业准入成本。为了解决“准入不准营”问题，《推进市场准营承诺即入制改革若干规定》探索准营承诺制，实现“证照高效精准衔接”。对于各方面反映的企业“退出难”问题，接续制定《市场主体退出若干规定》《完善市场化法治化企业破产制度若干规定》，创设简易注销、承诺制注销、强制除名、强制注销四种行政退出方式，建立健全破产事务办理“府院衔接”机制，创新破解财产查控、解封、处置难题的方案，推动形成更加规范高效的市场主体退出机制。《促进融资租赁发展若干规定》关注解决机动车、医疗器械融资租赁领域面临的车辆登记、器械备案等堵点痛点问题，助推融资租赁业集聚发展。

三是立足改革先行探索开展制度创新。选择先行探索实践中有一定实践基础和社会认可度的领域，率先开展压力测试。如《绿色金融发展若干规定》，就建立绿色金融标准等绿色金融领域相关事项改革的试验机制，推动金融服务实体经济绿色转型。《无驾驶人智能网联汽车创新运用若干规定》，对现行道路交通安全法及实施条例按照由驾驶人驾驶机动车为核心构建的规则作适度变通，着重对L4级别以上的无驾驶人智能网联汽车涉及的上道路行驶、商业化运营、事故责任承担等开展制度创新。《文物艺术品交易规定》探索在文物交易主体和交易品种上有序开放、在文物安全和文化安全上加强监管，在严守安全底线的基础上赋能建立政府监管的交易服务平台。《优化揭榜挂帅机制规定》遵循“英雄不问出处”“看能力、不唯资历”的要求，推动浦东依法设立揭榜挂帅公共服务平台，优化科技领域财政经费管理机制，更好服务高水平科技自立自强。

三、以法治思维为要，努力用好用足先行先试立法授权

“奋楫者先、奉法者强”。国家把一系列改革创新的试验任务交给浦东，体现了对浦东的高度信任，也期待浦东的制度创新成果能够更好地复制、推广到全国。浦东改革的品格，决定了浦东新区法规的品格。我们要坚持运用法治思维法治方式，不断探寻总结浦东新区法规的立法规律，保障浦东新区各项先行先试改革举措在法治轨道上有力、有序、有效推进。

一是要统筹先行探索与改革导向的关系，确保改革决策与立法决策相衔接相统一。浦东新区法规作为国家授权立法，肩负着以法治方式助力国家重大战略实施的使命，必须按照习近平总书记关于在法治下推进改革、在改革中完善法治的要求，从源头上把浦东改革决策和立法决策有机结合起来。一方面，要在制定与浦东引领区建设相关的改革方案时对涉及的制度瓶颈不回避、不绕路，将改革创新所需的立法、调法建议纳入改革方案同步讨论、同步协调、同步决策。另一方面，在制定浦东新区法规时，要始终把是否符合国家全面深化改革扩大开放的导向、是否符合国家对浦东打造社会主义现代化建设引领区的部署导向、是否符合我国未来发展方向并对接国际高标准经贸规则导向，作为制度创新和变通的一条红线，确保改革决策和立法决策相衔接相统一，切实提升浦东新区法规的格局。

二是要统筹自主变通与法治统一的关系，确保在法治框架内推进先行先试改革。维护法治统一是地方立法的生命线。对于授权立法来说，变通并不意味着无需遵循法治统一原则，而是更要辩证、科学地在推进制度创新中维护法治统一。我们理解，其一，立法法第十一条规定“只能制定法律”的事项，是包括授权制定浦东新区法规在内的地方立法不可僭越的领域。其二，“遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则”，意味着，变通只是对法律、行政法规具体法律制度规则的适当创新，其前提仍然是符合法律、行政法规的基本原则，其底层逻辑则是在全国普适性法律规则的基础上，考虑到中央与地方关系，尤其全局与个别地方先行改革的关系，以法治方式作出的“小切口”的特别制度安排。其三，全国人大常委会授权决定将部门规章纳入浦东新区法规的可变通范围，使得地方性法规与部门规章之间在法律适用上复杂的裁决机制转化为事后的备案审查机制，为浦东新区法规立足改革实践打开了更多的试验空间。遵循上述原则，并加强向全国人大有关委员会以及国家有关部委请示沟通，才能更好地确保在法治框架内推进先行先试改革。

三是要统筹局部试验与整体推进的关系，确保以点带面的渐进式改革于法有据。改革开放四十多年来，中国特色“渐进式改革”以先行先试为主要的实践逻辑与步骤，以由局部到总体的节奏为策略，不断探索推进中国社会制度变迁的路径[2]。应该说，浦东引领区改革也是新时代中国特色“渐进式改革”的实践者。与之相配套，浦东新区法规制定应在战略上认识到其不仅服务于浦东，更服务于上海、全国。因此，要特别重视浦东新区法规先行先试的探索意义，统筹重点突破和整体创新的关系，将解决本地实际问题与攻克面上的共性难题结合，避免将制度创新和变通降格为本地区的“政策优惠”，从全局来看没有增量的“零和博弈”型法规不搞，从长远来看不具备辐射效应和推广价值的“孤芳自赏”型法规不搞，更好发挥浦东新区法规的作用，切实为国家立法积累经验。

四是要统筹大胆试闯与风险防范的关系，确保守牢压力测试的法治底线。引领区意见要求“在浦东全域打造特殊经济功能区，加大开放型经济的风险压力测试”。在开展浦东新区法规立法制度创新设计中，我们必须认识到，只有防得住，才能放得开。在制度创新过程中，必须坚持底线思维，建立完善与更大力度改革开放相匹配的风险防控法治保障机制，守住不发生区域性、系统性风险底线。例如在浦东新区智能网联汽车立法过程中，法规在变通的同时，就需要对道路交通安全管理、网络安全与数据安全、应急处置安全要求和事故安全责任作明确规定，才能统筹好“大胆试、大胆闯、自主改”与加强风险防控的关系、改革与安全的关系。

习近平总书记指出，浦东开发开放30年的历程，走的是一条解放思想、深化改革之路，是一条面向世界、扩大开放之路，是一条打破常规、创新突破之路。制定好浦东新区法规，努力用好用足立法授权，任重而道远，需要继续认真学习习近平法治思想，强化法治思维，牢记嘱托，砥砺奋进，在法治轨道上引领、推动、保障浦东新区高水平改革开放不断向纵深发展。

参考文献

[1]陈夕.中国共产党与经济特区[M].北京：中共党史出版社，2014：77-78.

[2]陶一桃.中共改革开放经济思想史[M].北京：社会科学文献出版社，2023：1-2.

作者简介：阎锐，上海市人大代表、人大法制委员会副主任委员，上海市人大常委会委员、副秘书长、法工委主任。