选择人民代表大会制度的历史逻辑

任何国家均需要在一定的历史条件下，选择用以配置和组织国家政权的某种政体，从而适应和实现其阶级统治的本质，即国体。古今中外，不同国家以及同一国家在不同时期所选择的政体，可谓形形色色，林林总总。简而言之，可以将这些政体分为君主制与共和制两大类。

这两大类政体，又可在多个层面上析分出各自的子类型。以共和制政体为例，可分为贵族共和制政体与民主共和制政体；民主共和制政体又可分为直接民主共和制政体和代议民主共和制政体；代议民主共和制政体再可分为资本主义国家的代议民主共和制政体与社会主义国家的代议民主共和制政体。显然，这两类代议民主共和制政体，在不同国家中还会呈现出不同的具体类型。

在以上政体分类的视角下，笔者认为，人民代表大会制度也可被理解为：中国的社会主义国家的代议民主共和制政体①。以毛泽东为代表的中国共产党领导中国人民，经过艰辛探索和长期奋斗，选择人民代表大会制度作为新中国的政体，以适应和实现人民民主专政的国体。这一选择，蕴含着历史的进步性和必然性，顺应了近代中国政治发展的历史逻辑。

一、从君主专制到君主立宪，再到西式民主共和制政体

在中国，由秦王朝确立的中央集权的君主专制政体，整整延续了两千多年。与此相应的是，论证这一政体的专制主义理论长期存在，而抨击专制主义的思想也萌发较早。“达于明清之际迸发出的反专制思想尤为强烈”[1]，还“出现了反对封建君主专制制度的思潮”[2]。黄宗羲、顾炎武等明确提出了“限制君权的主张”[3]。不过，在彼时的历史条件下，尚无人能选择另一种政体以取代君主专制政体。史实表明，在中国，选择其他政体以取代君主专制政体的主张，那是进入近代后才开始出现的。

1840年，英帝国以其坚船利炮发动了侵略中国的鸦片战争。自此，中国迈入了近代。一些志士仁人如魏源等“睁眼看世界”，提出“师夷之长技以制夷”。他们主张学习西方的先进科学技术，从而引发了洋务运动；他们也注意到并宣扬过先进科技背后的国家政体，例如英国的君主立宪制、美国的民主共和制。这启迪了后来的维新派与革命派等。

自甲午战争惨败于经历过明治维新的日本后，以康有为、梁启超为主将的维新派愈发意识到，仅有“器物”变革不足以救亡图存，需要推动“制度”变革，方可战胜列强，挽回国运。他们选择了君主立宪制政体作为变革政治制度的目标，并鼓动光绪帝发起了戊戌维新运动。然而仅历时百日，即遭以慈禧为首的顽固派镇压而告失败。

好在形势比人强。当革命浪潮到来之时，几年前扼杀戊戌维新运动的顽固派也不得不宣布推行“新政”和“预备立宪”。他们也选择君主立宪制政体，那是以退为进，企图消弥革命，继续维护“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。君上神圣尊严，不可侵犯”[4]。继续确保“大清帝国皇统万世不易”[5]。

有学者指出，顽固派“从当时的大势而言，不实行宪政不行；而从清王朝专制统治而言，真的实行宪政也不行”[6]。此类“不搞不行，真搞也不行”的阴暗心理，决定了顽固派的所谓“立宪”只能是“假搞”，是“骗局”，是注定要被汹涌的革命浪潮所冲垮的。

事实果真如此。迅速兴起的辛亥革命不仅冲垮了“新政”和“预备立宪”，推翻了清王朝的统治，更是终结了延续两千多年的君主专制政体。领导辛亥革命的孙中山等革命派，拒绝保皇派继续力主的君主立宪制政体，坚持选择了西式（代议）民主共和制政体，建立起亚洲第一个共和国——中华民国。

应当指出，孙中山将西式（代议）民主共和制政体所实行的“三权分立”拓展成“五权分立”。这在一定程度上注入了中国的传统因子（监察、考试），意欲借此“救三权鼎立之弊”[7]。

总之，近代中国在列强的屡屡侵犯下被迫割地赔款，积贫积弱，封建君主专制的统治陷入了深重的危机之中。各派势力出于不同的动机，先后选择了有别于君主专制政体的另类政体以求出路。尤其是革命派顺应世界历史潮流，选择并建立了带有些许中国因子的西式（代议）民主共和制政体，取代了传统的君主专制政体。

只是“无量头颅无量血，可怜购得假共和”。辛亥革命这场反帝反封建的资产阶级民族民主革命，其胜利成果很快落入了北洋军阀首领的囊中。“初生的资产阶级共和国在中国只存在了几个月即告夭折。”[8]于是，袁世凯称帝、张勋复辟、军阀割据与军阀混战……。中国社会半殖民地半封建的性质和中国人民苦难屈辱的命运，均未得到改变。

二、从西式民主共和制到苏维埃制，再到人大制度政体

1919年五四运动后的第二年，中国共产党建立。她在马克思列宁主义的指导下，责无旁贷地担当起了领导中国人民进行新民主主义革命的重任。经过28年艰苦卓绝的斗争，终于推翻了“三座大山”，改变了半殖民地半封建的社会性质，宣告了中华人民共和国的诞生。

新生的中国选择什么样的政体，以配置与组织人民的国家政权？这是一个极其重大的政治课题。按照马克思列宁主义的国家学说，中国共产党人理所必然地否定君主专制政体和君主立宪制政体，也拒绝选择适应和实现资产阶级专政国体、以分权为原则的西式（代议）民主共和制政体。早在中共一大通过的《中国共产党纲领》中便宣告：本党“承认无产阶级专政”，“承认苏维埃管理制度”[9]。这里应当包含了选择无产阶级专政的国体和苏维埃制度的政体之意。

事实上，土地革命时期，在共产国际的影响下，在中共六大《苏维埃政权组织问题决议案》的指引下，中国共产党领导的许多农村革命根据地先后建立了工农苏维埃政权。在此基础上，1931年11月7日，于江西瑞金召开了中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会1。会议选举产生了中华苏维埃共和国中央执行委员会，宣告了中华苏维埃共和国的成立，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。从国体与政体的维度看，当时，以毛泽东为代表的中国共产党人，选择并确立了苏维埃工农兵代表大会制度的政体。此一政体与工农专政的国体互为表里。

应该看到，这正是中国共产党人在革命根据地践行“承认无产阶级专政”“承认苏维埃管理制度”的重要尝试。但由于没有自己的经验，基本上是照搬了苏联1924年宪法规定的苏维埃政权体制[10]。

抗日战争时期，为适应国共合作的抗日统一战线，中国共产党所领导的陕甘宁边区在1937年起的一年多内，曾将苏维埃改为“议会民主制”[11]。后来与其他抗日根据地一样，实行了参议会制度。此制虽是国民政府指令各地遵行的，“但国统区所设立的参议会只是个咨询机构，并没有什么实权。抗日根据地的参议会则是本地区的最高权力机关，不仅有选举、罢免政府行政人员之权，还有创制、复议之权”[12]。中共领导的抗日根据地在政权组成人员方面还实行了独创的“三三制”1，与国统区的“一党专政”形成对照。

实行参议会制度之同时，以毛泽东为代表的中国共产党人对未来新中国的政权建设进行了审慎和深入的思考。1940年，在《新民主主义论》中，毛泽东首先从理论上厘清了“国体”和“政体”这两个政治学概念。他指出：“这个国体问题，从前清末年起，闹了几十年还没有闹清楚。其实，它只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位。”“至于还有所谓‘政体’问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。”[13]

毛泽东在《新民主主义论》中，还表达了如下理论观点：一定的国体决定了必须有恰当的政体与之相适应。这样的政体才能实现国体所规定的各阶级在国家中的地位。他说，“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。……如果没有真正的民主制度，……就叫做政体和国体不相适应”[14]。

特别重要的是，在《新民主主义论》中，毛泽东对未来新民主主义共和国的国体和政体作出了精辟的概括。他说，“国体——各革命阶级联合专政，政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国……”[15]

在抗日战争即将胜利的1945年4月24日，毛泽东向中共七大所作的政治报告《论联合政府》中，进一步指出“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”[16]。政治报告获得大会通过，便表明以毛泽东为代表的中国共产党明确选择了贯彻民主集中制原则的人民代表大会制度，作为未来新中国的政体。

放眼历史长河，在近代中国政治发展中，维新派、顽固派、保皇派、革命派以及中国共产党人先后几度选择中国政体。最后由中国共产党为新中国选择了人民代表大会制度的政体，以此来体现和实现“各革命阶级的联合专政”，后称“人民民主专政”[17]的国体。

概而言之，以毛泽东为代表的中国共产党人选择人民代表大会制度这一政体，蕴含着历史的进步性和必然性，顺应了近代中国政治发展的历史逻辑：不搞君主专制政体，选择君主立宪制政体；不搞君主立宪制政体，选择西式（代议）民主共和制政体；不搞西式（代议）民主共和制政体，选择苏维埃制度的政体；不搞苏维埃制度的政体，选择中国的人民代表大会制度的政体。

三、值得深入探究的几个问题

（一）中国共产党人为何拒绝选择西式民主共和政体

前文已提及，遵照马克思列宁主义的国家学说，中国共产党人必然拒绝选择那适应和实现资产阶级专政国体的、以分权为原则的西式（代议）民主共和政体。

此外，从中国民族资产阶级的社会经济地位看。这个阶级成长于半殖民地半封建社会，既受外国资本的打压，又受封建势力的束缚，其发展空间遭到严重限制。他们的工业产值在整个国民经济总产值中的比重很小。毛泽东指出，这种“社会经济地位规定了他们的软弱性，他们缺乏远见，缺乏足够的勇气，并且有不少人害怕民众”[18]。他们“曾经多次领导过革命，都失败了”[19]。他们中的一些人还试图“走第三条道路”，建立和维持由他们一个阶级统治的民主共和制国家。然而，无论从国内环境还是国际环境看，那完全是梦呓。这也是以毛泽东为代表的中国共产党人，拒绝选择西式资产阶级（代议）民主共和制政体，而选择人民代表大会制度为政体的一个重要原因。

再者，从近代中国的历史事实看。“中国人向西方学得很不少，但行不通，理想总是不能实现。”[20]“议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已臭了。”[21]“资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产。”[22]一系列无情的历史事实，促使以毛泽东为代表的中国共产党人决意拒绝以分权为原则的西式（代议）民主共和政体，而选择以民主集中制为原则的人民代表大会制度的政体。

但是，拒绝选择西方（代议）民主共和制政体，并非意味着不可继承与吸取人类政治制度史中的某些合理因素，如代议制、选举制。正如列宁所言：“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。”[23]

（二）中国共产党人为何没有继续选择苏维埃政体

既然十月革命的一声炮响，震醒了中国要“走俄国人的路”[24]；既然幼年时代的《中国共产党纲领》已宣告“承认苏维埃管理制度”；既然土地革命时期的根据地举行过工农兵苏维埃代表大会，并成立了中华苏维埃共和国。那么，为何后来没有继续选择苏维埃工农兵代表大会制度的政体，而选择了人民代表大会制度作为新中国的政体呢？

这是因为，后来我们注意到“苏维埃”在俄文中即为“大会”或“代表大会”。“我们过去又叫‘苏维埃’，又叫‘大会’，就成了‘大会大会’”，正如毛泽东在1948年9月一次重要会议上所指出的，“这是死搬外国名词”[25]。显然，后来我们选择“人民代表大会制度”作为政体，便纠正了这一“死搬”之弊。此其一。

其二，更为重要的是，苏维埃工农兵代表大会制度的政体虽然也是以人民的权力为根基的。但它的“人民”是指工、农两个阶级及其转化而成的“兵”。这是与他们的工农民主专政和无产阶级专政国体相适应的。而以毛泽东为代表的中国共产党人在深入了解和分析本国国情后深刻认识到，身处半殖民地半封建社会的中国民族资产阶级，在反帝反封建的激烈斗争中，兼具革命性和软弱性（妥协性）。在一定时期内可以与城市小资阶级一起，被团结到以工、农为主体的人民队伍中来，也可以依法享有选举权和被选举权等政治权利。由是，我们的人民民主专政国体和人民代表大会制度政体，在新中国成立之初，其“人民”均含有工、农、城市小资产阶级和作为剥削阶级的民族资产阶级等四个阶级。国旗上的四个小星即象征着这四个阶级。周恩来曾经指出，“苏联只是工人和农民两个阶级的联盟，而中国是四个阶级的联盟”[26]。这是我国国体与政体的一大特色——具有更加广泛的民主基础1。

出于以上两个原因，我们以人民代表大会制度的政体取代了苏维埃工农兵代表大会制度的政体。但是，苏维埃政体的人民权力属性、党的领导原则、代议民主方式、民主集中原则、议行合一结构等，依然是人民代表大会制度所坚持的。

（三）如何认识人民代表大会制度与各界人民代表会议制度的关系

笔者以为，两者的区别首先在于产生组成人员（即代表）的方式不同。前者基于人民的普遍选举，后者基于人民的协商推荐。周恩来在新中国成立前夕一次重要报告中指出：“现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。”[27]一般而言，普选较之推荐更具民主性。故而，我们选择了人民代表大会制度，而非各界人民代表会议制度作为我国的政体。

由于1949年前后一些地区的军事行动尚未完全结束、土地改革尚未彻底实现、各界人民尚未充分组织起来，在全国各地开展人民普选的条件尚未成熟。为此，需要采取恰当的过渡形式。当时在全国层面，由中国人民政治协商会议第一次全体会议，代行了全国人民代表大会的职权。在不少地方则召开了各界人民代表会议，发挥了一定程度上的民主功能，并逐步代行了地方人民代表大会的职权。

随着实行普选的条件日趋成熟，1953年起，全国各地依据选举法，组织人民在基层开展了普选。以此为基础，由下而上召开了地方各级人民代表大会，并于1954年9月在北京隆重举行了第一届全国人民代表大会第一次全体会议。会议选举产生了国务院等国家政权机关，制定了新中国的第一部宪法。宪法规定了我国人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体。

如今，各界人民代表会议制度早已成了过往。但它曾经发挥的重要历史作用，是应当加以充分肯定的。同时也需认清，各界人民代表会议制度本身并不是新中国的政体，它是走向人民代表大会制度这一政体的一种过渡形式。在我国，适应和实现人民民主专政国体的政体，是基于人民普选的人民代表大会制度。

由于人民代表大会制度作为我国的政体，它直接关系到人民行使国家权力这个政治中的“根本”问题，因此，它理所当然也是我国的“根本”政治制度；又由于它直接事关适应与实现我国“人民民主”专政的国体，因此，它理所当然也是全过程“人民民主”的重要（或根本）政治制度安排。

追昔抚今。顺应历史逻辑而艰辛选择的人民代表大会制度，已然正式确立了70个春秋。其间，走过了发展—曲折—再发展的不平凡历程。现在，我们面临的任务是，真切贯彻落实习近平总书记的要求，“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”[28]，必须当真用足这一制度的制度空间和制度优势，使之能在最大程度上转化为推进全过程人民民主、推进国家治理现代化、推进中国式现代化建设和中华民族伟大复兴事业的实际效能。

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[27]政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室编.人民政协重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009：38.

[28]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的重要讲话[N].人民日报，2024-09-15.

作者简介：浦兴祖，复旦大学国际关系与公共事务学院教授。