基于行政处罚决定公开之“具有一定社会影响”条件的规范性解释与适用路径

摘要：基于行政处罚决定公开之“具有一定社会影响”的条件，对行政权进行必要的限制，同时有助于增强政府公信力，最大限度减少对被处罚人的不利影响。行政处罚决定由绝对公开走向相对公开基于社会转型时期政府职能的变化，也是知情权与隐私权辩证关系认识的演化，同时也因为公民权利意识的增强。对于“具有一定社会影响”的公开标准与适用路径，在综合考虑事件社会关注度、公众利益受损程度等因素的基础上，应采取分类处理、梯度公开的策略，并建立健全评估机制，以确保公开的合理性和有效性。

关键词：行政处罚决定公开；具有一定社会影响；行政裁量权；公共利益

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）17-0104-05

Normative Interpretation and Application Path of

the Conditions of “Having a Certain Social Impact”

Based on the Publicity of Administrative Penalty Decisions

Qiao Hong

（School of Law， Northwest Minzu University， Lanzhou 730000）

Abstract： Based on the condition of “having a certain social impact” for the publicity of administrative penalty decisions， the necessary limitations on administrative power are imposed， while at the same time contributing to the enhancement of the government’s credibility and minimising the adverse impact on the person being punished. The shift from absolute to relative publicity of administrative penalty decisions is based on changes in government functions during a period of social transition， and the evolution of the understanding of the dialectical relationship between the right to information and the right to privacy， as well as an increased awareness of citizens’ rights. With regard to the criteria for publicity and the application path of “having a certain social impact”， on the basis of a comprehensive consideration of factors such as the degree of social concern over the incident and the degree of damage to public interests， a strategy of categorisation and gradual publicity should be adopted， and a sound evaluation mechanism should be established to ensure the reasonableness and effectiveness of the publicity.

Keywords： publicity of administrative penalty decisions; having a certain social impact; administrative discretion; public interest

新修订的《行政处罚法》第四十八条规定，行政机关应当公开“具有一定社会影响”的行政处罚决定。行政处罚决定公开有利于保障社会公众知情权，监督行政机关依法行政，维护公共利益，但行政处罚决定公开对被处罚人是损益性行政行为，可能会对被处罚人的形象、名誉、隐私、社会评价等带来不利影响，可能产生公众知情权和被处罚人的名誉、隐私权等人格权益的冲突。基于利益平衡，《行政处罚法》设计了针对行政处罚决定公开的限制性条件——“具有一定社会影响”。但从实践中看，这一法定条件具有模糊性，“具有一定社会影响”作为非规范性概念，给行政机关具体决定行政处罚决定公开与否留下了识别上的困惑。本文从实践需求出发，就如何判断“具有一定社会影响”条件进行解释，引入“社会公众人物”与“非公众人物”“案件性质与社会影响力”“企业投资主体”等的具体判断方法，以期使法定“具有一定社会影响力”的条件从相对抽象转换为具有客观性和可识别性的相对具体条件。

一、“具有一定社会影响”入法的必要性

（一）对行政权必要的限制以及增强政府公信力

与公权力而言，法无授权即禁止。首先，行政执法公示制度可以促进行政执法机关依法严格规范公正执法，维护政府公信力。但行政处罚决定公开会对被处罚人带来无法避免的二次损害，对公民来说是一种“损益性行政行为”，因此行政执法机关不得任意决断行政处罚是否公开，以“具有一定社会影响”条件规范行政处罚决定公开的程序和标准，以促进行政机关合法合规实施行政处罚。其次，行政执法的首要目的是实现、维护公共利益［1］，风险社会充斥着各种不确定因素及风险，行政立法、执法必然滞后于社会发展，对于具体的处罚决定公开是否符合公共利益，行政执法机关需要以统一标准衡量其是否具备合理性，同时引导社会各界对行政执法情况进行监督，以保护公民的合法权益，增强政府公信力。

（二）最大限度减少对被处罚人的不利影响

行政处罚是一种损益性行为，行政处罚决定的公开有时比行政处罚本身具有更大的惩戒性，直接影响到被处罚人的名誉、信用乃至财产权益，例如赌博、嫖娼类型行政处罚决定书的公开。以浙江省杭州市萧山区为例，2023年8月20日前赌博处罚决定书一律公布了被处罚人具体姓名，行政违法较为轻微的赌博当事人亦被实名公开。“具有一定社会影响”入法，不再公开对公共利益影响不大的行政处罚决定，从而最大限度地减少对被处罚人的不利影响。

（三）基于行政处罚信息的特殊性

从信息属性看，行政处罚信息属于《政府信息公开条例》第二条所指的政府信息，但其不同于一般政府信息。行政处罚是损益性行政行为，是对被处罚人的权利剥夺或限制。行政处罚信息公开就是将行政法上对相对人不利的、消极的处置信息予以公开，而一般的政府信息是政府在履行管理职能时所收集、制作、传播的信息，秉持中立立场，通常不带有对社会个体的负面影响和评价。行政处罚信息仅是政府信息中占比较小的组成部分，有着较强的私人色彩，且个人信息所有权不属于政府、社会、家庭，而是属于具体的人，行政机关通常不具备完全的处分权，只有达到“一定社会影响”条件时，即涉及公共利益，行政机关才能依法予以公开［2］。

二、行政处罚决定为何由绝对公开走向相对公开

2020年启动修订《行政处罚法》，关于行政处罚决定公开的规定，在修订过程中三易其稿，从一审稿的“行政处罚决定应当依法公开”，到二审稿的“行政处罚决定应当按照政府信息公开的有关规定予以公开”，第三次终审稿为“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”。

（一）社会转型时期政府职能的变化

透明政府理念下，公民的言论自由与舆论监督是制约公权力的一种有效方式。言论自由的前提是信息公开，如果没有充分的信息公开，言论自由将不免是海市蜃楼。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，将“透明”确定为法治政府的建设目标之一。但转型期政府面临财政紧张和公职人员人手有限等问题，建设行政处罚决定公开系统需要相应的研发、运行、维护成本，基于对行政机关不必要负担的考量，被处罚的个人信息可以公开但不能绝对公开，有必要附加法定条件限制。

（二）知情权与隐私权辩证关系认识的演化

民主法治社会，民众对社会信息、政府管理信息等涉及公共利益的信息应当享有充分的、及时的知情权。2003年“非典”疫情教训深刻，学者冯兴元论证了信息透明度和SARS患病概率存在着正相关关系，此后我国加大透明政府建设的力度，公民知情权被确认、被保护［3］。信息时代到来引起社会对公民隐私权的重视。1986年制定《民法通则》时，立法者尚未对隐私权有充分的认识，仅规定了生命健康权、姓名权、肖像权等人身权。2010年《侵权责任法》首次将隐私权上升为法律保护的具体人格权，2020年《民法典》于人格权编设专章对隐私权予以保护，《个人信息保护法》则单独对个人信息进行法律保护。法学界有关知情权与隐私权辩证关系的理论研究成果深刻地影响到《行政处罚法》中行政处罚决定公开制度的规定。

（三）公民权利意识的增强

溯本穷源，我国行政执法决定公开制度的行政法学理论基础是行政控权说。该学说认为行政法是约束行政权力运行的法律，个人权利的有效维护可以实现对公权力的有效监督和约束。信息化时代层出不穷的个人数据泄露事件，让公民逐步认识到个人信息保护的重要性，伴随法治宣传教育的深入开展，公民的权利意识不断增强，对保护包括个人信息权、隐私权在内的个人权利越来越重视，成为影响《行政处罚法》中行政处罚决定公开制度的重要因素。

三、“具有一定社会影响”的公开标准与适用路径

（一）依据社会影响力作出公开的法理依据

行政法立法的目的之一是实现、维护公共利益，这是政府进行处罚决定公开的法理基础。受集体价值观影响，笔者认为公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是个人利益的简单相加，也不是部门利益和团体利益。根据我国的国情，可以把公共利益理解为人民群众的共同利益，亦即“最广大人民的根本利益”。公共利益范围大致确定却又不断变化，并随着评价主体不同有着不同认识角度。因此，行政主体应当确定合理的标准，判断行政处罚决定是否需要公开。

（二）以“具有一定社会影响力的人”作为认定行政处罚决定公开的识别标准

1.“具有一定社会影响力的人”与“公众人物”的关系

公众人物，是与公共利益密切相关，对社会公众有重要影响力的人，如歌星、影星、体育明星、著名科学家、艺术家以及其他社会影响力较大的人物。公众人物这一概念滥觞于1964年美国沙利文诉《纽约时报》案。在该案中，美国联邦最高法院的布伦南大法官首次提出了“公共官员”的概念［4］。三年后，美国“柯蒂斯出版公司诉巴茨”案中发展出“公众人物”的概念。对于“公众人物”的定性分为两类，一类认为“公众人物”是指其在关系到公共问题和公共事件的观点与行为上涉及公民的程度，与政府官员对于相同问题及事件的态度和行为上涉及公民的程度相当，另一类认为“公众人物”是卷入被证明为正当和重要的公共利益问题的人［5］。两种观点都肯定公众人物对社会具有一定影响力，其言行举止指向或涉及公共利益。中国法学界首次明确提出“公众人物”这一概念是2002年范志毅诉《东方体育日报》一案，上海静安区一审法院沿袭国际社会上对“公众人物”隐私权的限制，判决范志毅败诉［6］。

“具有一定社会影响力的人”具有较强的社会学和传播学色彩，但应以行政法视野对其进行限缩，“一定”是个程度副词，“社会影响力”限于传播平台、传播方式及传播时空等条件，从文义解释出发，从行政法视野看，是特定时空条件下对公共利益具有一定影响的人，《政府信息公开条例》亦以公共利益对其进行限缩［7］。

2.以“公众人物”作为行政处罚决定公开的认定标准

2021年10月21日北京市公安局朝阳公安分局（以下简称“朝阳公安”）通过新浪微博平台对明星李某迪嫖娼情况进行通报，引发社会热议。有学者认为朝阳公安此举于法无据，违背“法无授权即禁止”，《治安管理处罚法》只对嫖娼行为规定了拘留和罚款的处罚措施，并未规定公安机关有权进行通报。韩旭教授表示对卖淫嫖娼的公开处罚会产生比处罚更大的后果，朝阳公安做法有违“比例原则”，损害公民基本权利。

笔者认为，《行政处罚法》是《治安管理处罚法》的上位法，朝阳公安依据《行政处罚法》对李某迪嫖娼情况进行公开通报，于法有据。对于是否保护影星、歌星等类似公众人物的隐私，美国司法实践将这类公众人物视为“有限目的的公众人物”，这些人的行为指向公众的休闲娱乐生活，其行为涉及公众利益，因此法律对其名誉、隐私等人格利益进行限制。公众人物在社会上具有影响力和知名度，其言论和行为会对公众产生一定影响，且基于权利与义务相一致的原理，公众人物承担的义务和责任应当与其支配和享受的社会资源与利益相一致，理应受到更多的监督。

3.以非公众人物作为行政处罚决定公开的认定标准

2023年，浙江省政务服务平台通报6名男子在杭州市某室内参与聚众淫乱，公布了被处罚人的姓名、涉案物品以及处罚结果。消息一出，在微博引发热议，“聚众淫乱”行为在刑法视域下是否构成犯罪本有争议，张明楷教授认为若是三个成年人以上自愿、秘密地在非公众场合进行淫乱活动，没有侵犯公众的性感情，则不构成犯罪。在行政违法上，这种秘密不公开的淫乱行为似乎没有构成对公共利益的侵害，仅是一种不道德行为，对于能否处罚暂且不表。地方政府对有关信息进行公开，没有对被处罚人姓名等重要信息进行匿名化处理，是对被处罚人名誉的再次伤害。不久，浙江省政务服务平台已查无此案，但通过相关网络平台仍可以搜索到当时的具体处罚情况。对于非公众人物行政违法行为，在不涉及公共利益的轻微行政违法行为情况下，应不予公开或者进行匿名化的公开。

（三）以案件的性质和社会影响为认定标准

1.涉及公共安全、社会利益类案件一律公开

行政处罚决定公开突破信息公开的单一功能，具有通过提供警示性信息，从而让社会公众合理地调整自身行为进而防范特定风险，发挥行政处罚所具有的警示、警戒等功能，学理上这属于“公共警告”的范畴，这也是现代政府的新型行政行为。其背后的法理基础是维护公共利益，因此，涉及维护国家安全、保障公共健康等相关案件应当一律公开，以此来发挥行政的防御功能。这就要求行政机关公开处罚决定要及时迅速，尤其是对环境污染企业的处罚和对生产有毒有害产品企业的处罚，应当一律及时公开。得益于技术的发展和全球化的推动，物流和供应链管理的发展使得商品能够快速从生产地到消费者手中。迟来的正义非正义，迟来的行政处罚决定及其公开会带来无辜群众不必要的损失。2008年发生的“三鹿奶粉事件”的教训值得汲取，自2008年6月国家质检总局网站接到问题奶粉投诉，直至2008年9月10日陕甘宁多省再现类似病例，社会公众未收到任何监管部门的食品安全公共警告，最终导致事态逐步扩大、性质更趋严重。

风险社会存在涉及公共利益案证据不足，以及确认是否违法需要进行行政处罚并公开的情况。2009年10月海口市工商局对包含农夫山泉在内的部分饮料进行专项抽查，送检结果显示，农夫山泉相关饮料产品总砷含量超标。同年11月24日，海口市工商局发出2009年第8号警示，并通知经销商对涉嫌超标产品下架、召回并退货。随后农夫山泉公司将饮料送权威部门复检，最终证明合格，但带来的商誉和经济损失已无法挽回［8］。“公共警告”既是一种警示风险的有效工具，又具有一般侵害行政行为的属性，具有双面特征，很多时候还构成一种重大的信息惩罚，其原则目的是维护公共利益。

2.涉及个人利益、组织利益类案件应酌情公开

行政处罚决定公开的重要功能是通过社会监督机制防范公权力滥用，从而限制公权力，防范行政权行使过程中的腐败风险，增强政府的公信力。个人信用和商业信用、商业信誉是市场主体参与市场活动，维持自身经济主体身份存在和市场竞争的重要条件。在涉及个人利益或组织利益、商业秘密的情况下，不加以限制的绝对公开，可能会被被处罚主体的竞争对手加以利用或滥用，带来不必要的损失，对于此类案件应当进行有限制的公开，参照《政府信息公开条例》第十五条，以不公开为原则，公开为例外，在征得当事人同意时可以公开。

（四）以投资主体为标准确定行政处罚决定公开

1.国有投资组织行政处罚一律公开

排除前述两种情况，尚需要一种补强条件认定为“具有一定社会影响力”，即“国有投资主体”。国有投资主体指的是由国家或政府控制或持有的投资实体或机构。这些实体通常由政府直接管理、监督，并负责进行对国家利益有影响的投资活动。国有投资主体可以是国有企业、国有资本投资公司、国家基金、政府基金或其他由政府控制的投资机构。它们的主要任务是为国家经济发展、社会稳定和国家利益服务。在国有资本持股50%以上时，此时视为与公共利益相关，为了更好规范国有投资组织行为，保障国有资产安全性，相关处罚决定应一律公开。在国有持股占比不足50%时，相关行政处罚决定以不公开为原则，公开为例外，必要时，应组织相关人员进行论证。近年来常被处罚的是电信领域三大运营商，一方面是其常有“店大欺客”及虚假宣传行为，另一方面因其关系到社会成员的工作、生活，涉及国家通信安全，因而常因侵犯公民个人权利、反诈监管保护不力而被处罚通报情况。

2.非国有投资组织行政处罚决定酌定公开

对于非国有投资组织，鉴于其不涉及国有资产，通常也不涉及国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。基于比例原则，排除前四项标准后，为营造宽松的营商环境，考虑到行为处罚决定公开的惩戒意义和对非国有投资组织的经济损失情况下，酌定进行公开。

（五）“具有一定社会影响”行政处罚决定公开的兜底性原则要求

行政处罚决定公开时，应坚持一定原则。一是合法原则，在有法可依行时，行政机关将政处罚决定公开。二是权责统一，行政机关作出行政处罚决定公开必须依照法律法规的规定，若违背法律法规，应当对行政机关进行追责。三是公共利益原则，即涉及公共利益时，才可进行行政处罚决定公开。四是比例原则，进行行政处罚决定的公开应坚持比例原则，平衡公众知情权和被处罚主体个人隐私权冲突，做到损失最小化。五是权力制约，政府机关进行行政处罚决定公开不得任意而为，应有监督机关予以监督。六是公开参与，若涉及重大公共利益应当对相关处罚决定予以公开，应当给予当事人进行听证或组织相关人员进行论证，若被处罚人认为公开不当，应当给予必要的救济途径。

参考文献：

［1］杨寅.行政处罚类政府信息公开中的法律问题［J］.法学评论，2010（2）：67-70.

［2］朱兵强，陈指挥.行政处罚信息公开中知情权与隐私权的平衡［J］.电子政务，2015（4）：65-72.

［3］冯兴元.从SARS案例反思政府信息透明度［J］.国家行政学院学报，2003（4）：15-17.

［4］王利明.公众人物人格权的限制和保护［J］.中州学刊，2005（2）：92-98.

［5］李新天，郑鸣.论中国公众人物隐私权的构建［J］.中国法学，2005（5）：93-101

［6］王军.舆论监督与公众人物名誉权保护：从“范志毅名誉权”官司说起［J］.法学杂志，2005（1）：134-136.

［7］孔祥稳.行政处罚决定公开的功能与界限［J］.中外法学，2021（6）：1619-1637.

［8］朱春华.公共警告与“信息惩罚”之间的正义：“农夫山泉砒霜门事件”折射的法律命题［J］.行政法学研究，2010（3）：69-78.

作者简介：乔宏（2000—），女，汉族，山东聊城人，单位为西北民族大学法学院，研究方向为宪法学与行政法学。

（责任编辑：王宝林）