我国法定机构改革的实践困境与制度选择

“构建以政府力量为主导的多元主体协同治理格局，是疏解社会矛盾、创新治理模式与方式、提升国家治理效能的应有之义”，[1]政府力量如何发挥主导作用是一个值得不断思索的问题。过去，我国的国家治理活动往往有着行政机关的直接参与度较高，体制机制不够灵活，专业能力尚待加强，智力支持水平较低等问题，而这些问题在我国国家治理现代化进程中愈加显露出来。放眼域外，法定机构改革成为诸多举措中卓有成效的一项。法定机构是指在特定领域内，以专业高效地执行政府决策为目的，由立法机关出台专门法规设立规定其主要职能权责和管理运行机制、与政府机构相对隔离的公共性非营利机构。我国内地的法定机构改革最初主要是作为事业单位改革的一项举措，并被政府和社会寄予较高的期待。拉开这一改革序幕的标志是深圳市于2007年出台的《关于在我市推行法定机构试点的意见》。经过十多年的实践探索，法定机构改革已经不仅仅服务于事业单位改革，其主要应用场景已经发生了转变。“功能区特别需要通过体制机制改革创新，改变传统的行政化管理模式”[2]，因而为数不少的功能区逐渐将法定机构作为功能区创新发展的重要抓手，“以法定机构代行管理功能”[3]。我国开展法定机构改革十余年来，在取得令人瞩目成就的同时，也面临法律依据不明确、法人类型不统一、长效机制不健全、去行政化不彻底等实践困境，而这些问题有待在深化改革的进程中予以克服。

一、法定机构改革中遇到的实践困境

（一）法律依据不明确

“法定机构与专门立法一一对应，是立法的产物。”[4]法定机构改革在国内先是在香港大规模应用，后是深圳探索借鉴，两地的特殊地位使得法定机构改革最重要的前提被忽视了。《香港特别行政区基本法》第17条第1款和《中华人民共和国立法法》第90条第2款以及《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》是港深两地能够大刀阔斧推行法定机构改革的法律基础，而这种基础在大多数地区并不存在，“内地引入法定机构的最大困境在于并非各级人大都具备立法权限”。[5]

特别行政区、经济特区、自由贸易港等特殊地方设立的法定机构可以依据授权而毫无顾虑地称之为“法”定机构，而其他地方却难以找到这样的授权。如果说省级行政区尚可以通过地方性法规和规章来实现广义上的立法并以此设立法定机构，那么省级之下则因为2015年修订后的《中华人民共和国立法法》对地级市立法权的限制而难以实现，使得法定机构改革“立法支持总体不足”[6]。

（二）法人类型不统一

法定机构并非单独的一种类型，各地在实践中的选择也不一而足。由于法定机构改革在内地最早服务于事业单位改革，绝大多数法定机构都是注册为事业单位，但在十余年间也有地方探索出了行政机关[如天津自由贸易试验区政策与产业创新发展局]、社会团体（如海南国际经济发展局）甚至公司企业（如香港九广铁路公司）等多种组织机构形态，且基金会等其他法人类型也存在适用空间。

法定机构在法人类型上的可选择性实质上反映的是其模糊性和非法定性，而这种模糊性和非法定性的存在，使得各种法人类型的制度规范无法就法定机构的特点作出回应，导致法定机构必然受到设立登记时所选择的法人类型一般规则的约束，不利于实现法定机构本身的目的，也构成对法定机构进行创新改革的制度性障碍。

（三）长效机制不健全

法定机构改革进行到今天已经有十余年时间，目前仍是多点散发，处于各地自主探索实践阶段。对待法定机构到底应当采取何种定位、应用于何种场景、服务于何种事业，目前都没有定论。法定机构本身还要不要作为事业单位改革的出路，也成了一个值得再思考的问题。更有甚者，一些地方的法定机构改革已经开始走“回头路”，“出现了‘回归科层制结构’的趋势”[7]，逐渐向这些法定机构在登记注册选择的法人类型实质性“并轨”，愈发沦为一个“以编制换高薪”的国有企事业单位。

这反映出法定机构改革的顶层设计还不够健全，过于依赖地方党政主官对法定机构的理解以及对推行改革的意志和思路；又因为我国地方党政领导岗位的轮换与流动，使得一些法定机构在还没有成长到足以靠成绩证明改革成果的阶段，就失去了上级机关的支持，这让很多地方的改革实践无疾而终。

（四）去行政化不彻底

法定机构不列入行政序列、不明确规格级别是当前改革的通行做法，目的就在于去行政化。但实践中的部分法定机构在事实上仍被当作了政府的派出机构或者直属单位，与本级政府的工作部门以及下级县市区或镇街行政机关一并受领工作任务，而这些工作任务往往突破了法定机构预定的职能范围。

法定机构去行政化不彻底的问题还反映在内部治理结构上。目前各地区的法定机构在名称上有一定的默契，大多以“局”和“中心”命名。命名本身并非关键，但这种形同传统行政事业单位名称的背后是治理结构上的路径依赖问题：一些法定机构仍然沿用传统机关事业单位的党委会议、局长（主任）办公会议等领导班子集体决策模式。

此外，经济上的依赖性也阻碍着法定机构的去行政化。非营利性的法定机构并非没有开展营利活动的合法性空间，只要这种营利性活动不违背机构设立时的目的，也不是机构存续期间的主要活动即可。因此，不少法定机构也在其配套的管理办法中明确运作资金可以来源于市场化收入。然而，并不是所有法定机构都能够真正能够实现市场化收入（暂且不论这部分收入是否能够覆盖其运行成本），且部分存在所谓市场化收入的法定机构，其收入来源大抵也不外乎政府向法定机构购买服务，实质上还是间接来源于财政性资金，并不能严格称之为市场化收入。这样一来，这类法定机构的资金来源就比较单一，财政性资金成为其赖以存在和运行的经济基础，这无疑使法定机构的去行政化背负“经济枷锁”。

二、深化法定机构改革的制度性建议

（一）明确法定机构的规范层级

放眼国际，尤其是大陆法系国家，“法定机构都是根据专门立法而成立的”[8]，这使得法定机构的职责权限、法律身份明确具体；具体到我国，尤其是内地，机构改革始于深圳，其作为经济特区地位具有特别立法权，“因而法定机构立法模式少遇障碍”[9]，这是国内大多数地区尤其是省级行政区之下的各地区所不具备的条件。在当前实践中，省级以下、特区以外的地方，其设立法定机构的依据仅是本级人大或政府的一个文件，而这一层级的文件本身就要受到上位法的约束，难以支撑法定机构在现有的制度框架内突破性地开展工作。这是出现前面提到的所有改革困难的首要原因，因而国家层面关于法定机构的统一规定确有必要。“有了国家对法定机构的原则性、授权性统一规定，中央或地方关于法定机构的专门立法才具有合法性基础。”[10]

这方面，虽然我国法定机构改革主要学习的是新加坡，但由于国家体量悬殊，新加坡由国会逐一立法的模式并不适用于我国。相较之下，日本的法定机构（独立行政法人）体制在顶层设计方面具有一定启发意义。日本出台过一部堪称“法定机构基本法”的《独立行政法人通则法》，对法定机构的原则性内容进行了规范，在此基础上再制定个别法律分别成立相应的法定机构。

具体到我国，也可由国家出台一部有关法定机构核心内容的法律法规，对法定机构的原则性问题进行统一规定。至于法律法规的具体形式，可以选择法律、行政法规或部门规则，其中以法律或行政法规为宜，最能扫清改革的制度性障碍，也最能保障改革内容与现行法律体系的协调和融洽。但是，从节约立法资源的角度出发，直接出台法律并不经济。更重要的是，法定机构所涉事项仅限于行政权和行政系统，而这些都在国务院行政法规的效力可及范围内。

因此，最宜以行政法规的形式对法定机构的原则性内容进行规定，而对于确属法律保留的事项，可以变通地以全国人大特别决定的形式进行调和，实现效率原则与合法原则的统一。而在前期阶段，可以考虑以发改委会同中央编委制定、国务院办公厅转发的形式，为行政法规立法作前期的实践探索。

（二）明确法定机构的设立权限

“尽管我国会学习借鉴西方政府改革的某些理念和做法，但这并不是对西方模式的简单复制。”[11]基于国家体量、立法资源以及其他方方面面的区别，日本的经验也并不完全适用于我国，至少在设立法定机构的权限上，像日本那样全部交由国家最高立法机关，显然不符合我国国情。那么，从我国实际出发，法定机构的设立交由哪一级以上的行政区更为适宜，具体应当由立法机关还是行政机关设立法定机构？

级别上，建议将设立法定机构的权限设在州市级以上。从目前看，县级以下政府自主开展的法定机构效果都难称理想，这既存在基层管理者对法定机构认识不足、理解不深的主观原因，也存在基层规格较低、事多人少的客观原因。立足这种现实状况，可以先授权州市级以上地区根据需要自主设立法定机构，所设法定机构确实仅服务于某具有特殊需求的个别区县时，可以建立“市属机构、区县管理”的工作机制，但要强化设立机关对法定机构的运行指导和对区县政府关于支持法定机构独立运行的考核评估，避免区县甚至乡镇一级行政机关对法定机构的理解适用偏差，成为法定机构高效运行的掣肘因素。这一点应当在区域型法定机构身上倍加注意，当法定机构履职区域“扩容后需要托管基层政府和承接基层社会治理诸多职能，需要妥善处理与辖区政府之间的管理指挥关系”[12]。

机构上，建议主要由行政机关根据需要设立法定机构。由于法定机构更多的是代替政府在某些领域发挥专业性管理、指导和服务的作用，因此最宜由政府根据需要进行设立。但这种倾向不应排除地方立法机关设立法定机构的可能性。如果所设法定机构需要脱离政府牵扯，独立于行政体系之外，那么由立法机关设立更为妥当；如果所设法定机构本身就依附于政府的某些职权并需要与政府各工作部门密切配合，那么由行政机关设立更加适宜。也就是说，应当同时赋予地方立法机关和行政机关根据需要设立法定机构的权限，但可以预见的主流必然是以行政机关设立为主。进一步来说，法定机构的设立应当由政府直接进行，还是可以由政府的组成部门、直属机构等单位进行？本文认为应当由政府直接设立法定机构，组成部门或直属机构等在主管领域内确有需求的，可以报请政府研究设立，避免各条线部门恶性膨胀。

（三）明确法定机构的法人类型

法定机构不是一类由法律明确的法人类型，甚至未必天然地具有法人资格。在未来的法定机构基本法规中，应当明确法定机构具有法人身份，并明确法人类型范围。具有法人身份是当前设立法定机构的既有习惯，也是方便法定机构以自己的名义独立开展工作的首要条件，在相关法规中明确其法人身份的意义不言自明。而具体法人类型的明确，需要更深入地探讨。

明确法定机构的法人类型范围有两种实现路径：一是新设一种法人类型，专门用于法定机构登记设立；二是沿用现有法人类型种类，但划定一类或几类供法定机构选择。虽然很早就有学者建议“增设‘法定机构’法人类型”[13]，但是从节约立法资源、维护法制统一、实现改革目的的角度来说，第二种路径更值得尝试。具体来说，法定机构“存在过程性、过渡性特征”[14]，如果着眼于长远，法定机构本身可能在完成其改革目的和历史使命后退出现实舞台，改革期间成立的法定机构也分门别类，重新归属于既有或新设的法人类型。法定机构改革圆满完成后，可不必新设法人类型，而仅对既有的法人类型尤其是事业单位进行细分就能承载改革成果；也可随着改革实践丰富，法定机构本身又值得分为多类法人进行区别化规定，而此时仅设一类新型法人不能满足彼时需要。

当前哪种或者哪几种法人类型与法定机构更为匹配？首先，非营利性法人下的事业单位法人应当继续作为法定机构法人类型的主要选择。最初的“法定机构改革试点是在事业单位改革的基础上进行的”[15]，二者之间本身就有着较为密切的关系，法定机构改革应当继续发挥事业单位改革的探索作用。其次，非营利性法人下的社会团体法人可以作为法定机构法人类型选项的主要补充。目前的行业性自律组织、各类协会和研究会大多以社会团体法人身份存续，但也面临着和事业单位一样的行政化问题，可以作为法定机构改革进一步应用的领域，而且对于某些需要吸纳高端人才加入但不宜将其作为专职工作人员的机构，社会团体的会员制也能较好地发挥作用。再次，特别法人中的机关法人不适宜作为法定机构法人类型的选择，但可以在内设机构或下级单位中实行法定机构体制机制。未来经济功能区扩大开展法定机构改革，可以将招商引资、企业服务等职能的内设或下设机构改制为法定机构。最后，营利性法人下的公司法人不应当作为法定机构法人类型的选择。新加坡法定机构具有“行政职能和经营公共企业（国有企业）的双重功能”[16]，但这仅适用于体量不大的国家。我国法定机构确有营利能力并追求利润需求的，可以以法定机构作为出资人，成立相应公司，而不必将法定机构直接注册为公司，避免造成营利与非营利之间的矛盾。

（四）明确法定机构的适用领域

法定机构改革是向西方学习先进经验的诸多尝试之一，但学习借鉴不是照搬全抄，必须去粗取精、结合实际。因此，虽然“西方国家政府体系中普遍设立法定机构，作为政府行政部门的补充和延展”[17]，但我国究竟应当在哪些领域、哪些行业推广开展法定机构改革，还需要从我国的实际出发。

“法定机构就其本质而言，是政府权力下放的产物。”[18]那么摸清哪些权力需要下放、哪些权力需要政府及其工作部门保留就显得尤为重要。普遍认为，在那些政府做不了或者做不好的领域，“法定机构才有自己发挥作用的空间。”[19]因此，我国法定机构改革之初“从一些专业性强、社会人士参与度较高、条件较为成熟的地区、领域或部门入手”[20]，逐步扩大应用范围，“适用对象不仅包括事业单位，还可以对行政机关以及具有特殊性质的国有企业进行法定机构改革。”[21]当前，“新经济新产业的发展变革需要新制度供给”[22]，实践中已经发现经济功能区中的创新发展职能单位与法定机构的适配性较好，可以鼓励有条件的自贸区和排名靠前的国家级开发区和高新区加入实践。此外，同时面向政府和社会提供专业服务的传统机关事业单位也具有较好的法定机构应用前景，如不涉密的规划设计勘察单位和科研单位等。最后，由政府牵头或组建，主要面向企业提供服务且对具体工作人员的专业能力需求较高的单位也可以列入改革试点，如鉴定机构、仲裁机构等。

三、结语与展望

“社会共治体制推动国家权力配置向社会转移，使得法定机构成为重要的过渡手段或治理安排。”[25]在这一过程中，“政府把本属自己的责任和职能通过立法的方式交给法定机构去实现，体现了政府由划桨者到掌舵人的角色转变。”[26]从域外经验来看，“法定机构在西方发达国家经济建设和社会治理方面发挥着巨大作用，它有着比政府机构的管理更灵活高效，比市场的调控更具针对性的独特优势。”[27]从国内实践来看，深圳经济特区、海南自贸区以及上海、天津、青岛、成都的多地经济功能区和经济发展职能单位在运用法定机构后，都取得了可量化、可比较、可归因的成绩与效果。因此，在一定时期内，仍然应当坚持法定机构改革。但同时也应当注意，法定机构改革本身不是价值所在，而是提高行政效能、优化公共服务的手段。要鼓励法定机构改革试点、倡导扩大法定机构适用领域，必须建立在相应地方、系统和行业确有需要、确有基础、确有能力的基础上，不能本末倒置地为了改革而改革。

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作 者：天津市高级人民法院法官助理，北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院公共管理硕士研究生

责任编辑：刘小侨