成渝地区双城经济圈立法中府际合作的协同治理

党的二十大报告中要求“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。成渝地区双城经济圈是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。推进成渝地区双城经济圈区域合作法治化建设、增强经济圈立法中的府际合作是为成渝地区跨区域一体化经济社会协调发展提供有效法治保障的必然要求，也是打造区域协调发展有为政府的题中之义。近年来，因川渝两地府际之间的立法不统一导致的跨界法律纠纷时有发生。如何坚持府际间的立法协同，保障《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的实施、监督政府行为、明确责任的归属，突破我国现行立法机制对于跨行政区域立法一体化的限制，实现成渝地区双城经济圈府际之间的立法协同，是本文研究的主要内容。

一、国内现有都市经济圈立法协同路径类型化分析

（一）京津冀地区都市经济圈

作为“首都经济圈”，京津冀始终是我国重要的区域经济增长极。《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《京津冀规划纲要》）实施以来，京津冀三地政府围绕北京非首都功能疏解、交通一体化、生态环境保护等关键问题开展了一系列工作并取得了较大进展。

京津冀的立法协同是通过联席会议等平台进行协商，由一地立法机构负责起草草案，并向其他两地送达征求意见；属于区域协同立法项目的，则分别由三地人大常委会审议后通过，形成地方性法规。例如，列入河北省人大常委会2015年重点立法项目的《河北省大气污染防治条例（修订草案）》首次向京津两地人大征求意见；《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》则是由天津市人大常委会负责起草文件讨论稿，三地共同对文件讨论稿进行了修改完善并审议通过。[2]

2017年3月，《京津冀人大立法项目协同办法》分别经三地人大常委会主任会议通过并开始施行，规定今后凡涉及京津冀三地的重要立法将由三方共同商定。[3]但是，囿于没有专门的区域立法机构以及相应的区域立法权限，京津冀三地人大立法仍遵循原有的模式，由地方政府牵头来推动区域立法协同，很难破除传统管理中的体制机制障碍，行政壁垒的存在导致三地在很多方面“各自为战”，削弱了立法协同的实效。

（二）粤港澳大湾区都市经济圈

在立法协同方面，由于《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》规定港澳两地实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。因此，在大湾区范围内出台并颁布某项法律规范不可避免地要尊重港澳地区相关立法的高度自治权，导致大湾区内部的法律规范很难具有统一性。

作为大湾区经贸合作基本框架和法律基础的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）系列协议，是同一主权国家内统辖不同的单独关税的政府间的区际自由贸易协议，在性质上不属于联合立法。而粤港澳之间签署的其他框架协议或合作协议，例如《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》《粤澳知识产权合作协议（2019—2020年）》等，并不具有法律上的强制约束力，主要作用在于区域间的行政协调，而非实现区域间的联合立法。

（三）长三角地区都市经济圈

长三角区域内都市经济圈的协同立法起始于2007年9月，由苏、浙、沪两省一市的人大常委会以及其他法制工作机构等部门签署《苏、浙、沪法制协作座谈会会议纪要》。2009年，长三角域内的省级人大常委会经商议建立了主任座谈会制度，将地方立法协作纳入了地方人大常委会工作联系的整体框架。自2014年起，长三角又将安徽省纳入区域合作的发展范围之内，苏、浙、沪、皖三省一市的人大常委会法制工作机构每年召开一次立法协作会议，研讨共同关注的立法内容，实现了地方立法协作的常态化。2014年5月，三省一市的人大常委会及法制工作机构决定以协调互补的立法协作模式进行区域立法协作，之后四地相继通过各自的《大气污染防治条例》，四部地方性法规统一了立法目的的表述，设专章规定了区域协同部分的内容，成为长三角区域立法协同的首例成功范例。但是，长三角地区府际间的立法协调工作仍然存在着有待改善之处，譬如缺乏正式的协调机构、共同立法范式并未完全解决四地立法各自为政问题，府际间的协调机制仍不健全等。[4]

综上而论，京津冀地区强调政府间的相互配合，发展重点在于协同而非一体化；粤港澳大湾区建设则是侧重香港、澳门与广东珠三角地区的合作；长三角地区尚未形成一部适用于区域内各个行政主体的统一法律，立法主体存在区域立法权限，无法以共同立法的方式实现区域内法律的统一。

二、成渝地区双城经济圈立法协同机制一体化过程中存在的问题

（一）立法一体化的过程中存在制度性障碍

一是现行的行政管理体系使得跨行政区域立法一体化受限。由于成渝地区双城经济圈内地方立法的适用范围以行政区划为界限，导致立法呈现出碎片化的状态。而行政绩效制度的存在又使得区域内各城市间存在着行政壁垒，给成渝地区双城经济圈的立法一体化发展带来了不确定性。因此，需要打破行政藩篱，加强跨行政区域间的立法协同。

二是经济圈区域内府际间的协作机制缺乏法律强制性约束。成渝地区双城经济圈主要依据《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》推进一体化进程，两地的省级行政机关可能会出现对法律法规理解不一致的问题且两地府际间的协作机制缺乏法律的强制性约束。因此，需要在立法层面构建区域协调合作的制度体系。

目前，成渝地区双城经济圈促进跨区行政区域立法一体化采用的方式是重庆四川党政联席会议进行决策，达成共识，但仍然需要分别通过各自的立法程序，从而影响了成渝地区双城经济圈的立法效率。已经颁布的行政性文件对于经济圈内各个地方的立法工作定位并不明晰，仅仅给出了指导性条款，没有明确追责的渠道和方式，增加了区域内府际合作的风险性。因此，成渝地区双城经济圈建设应将市场和公众纳入一体化的进程中，鼓励、引导行业协会的发展，支持大学、研究机构等智库的建设工作，实现成渝两地间的产、学、研有机结合。

（二）成渝经济圈立法协同模式与重点领域

从立法协同的模式来看，根据川渝两地经济社会发展的特性，成渝地区双城经济圈的发展协同应当是以立法一体化为引领的全层次联动。针对目前成渝地区双城经济圈内各地法规不统一的现状，建议出台统一的地方性法规，区域立法可以在国家层面进行或由全国人大及其常委会特别授权地方立法，由省级人大和政府配合建立立法的协调机制，从而实现默示性联动，解决现行法律制定层面存在的障碍。

从立法协同的重点领域来看，成渝地区双城经济圈一体化发展法治协同应是由点及面、逐步推进的过程，应当首先确定立法协同的重点领域，对具有跨区域性、系统性、联动性的事项进行重点研究、优先协同。通过重点领域立法协同工作的推进，继而对整个区域的立法协同工作起到引领示范作用。

具体而言，此处所说的重点领域主要是关系国计民生、与公众生活密切相关的领域，包括生态环境、食品、药品安全等。同时，知识产权保护作为域内企业的核心竞争领域，法律应当加大保护力度。需要注意的是，在立法协调机制创立的过程中，应当充分挖掘现有立法体制下的互动合作，兼顾考虑制约当前立法协同发展的政治、经济、社会、文化等因素，为促进广泛的公众参与、实现成渝地区一体化发展提供有力的制度保障。[5]

三、成渝地区双城经济圈立法协同的路径规划

成渝地区双城经济圈内立法主体应对立法现状进行系统梳理，充分掌握地方性法规与上位法之间、不同地方性法规之间以及川渝两地不同城市的地方性法规与地方规章存在差异或冲突的情况，然后确定区域地方立法协同的进程，按步骤、分阶段、有重点地进行，在重点领域针对共同面临的重大问题先行实现协同立法，再根据实际逐步完成各领域法律法规的协同，以弥补现行法律在地方层面的供给不足。同时，成渝地区双城经济圈的区域立法协同应当是平等的地方立法主体之间的协同。根据我国《宪法》《立法法》《地方组织法》等法律规定，在不与上位法相抵触的前提下，省级人民代表大会及其常委会可以根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规；省级人民政府及设区的市的人民政府可以依据法律、行政法规制定政府规章。可见，横向的区域协同立法只能在相同层级的省级或设区市之间展开。因此，在符合我国宪法、法律和行政法规的前提下，成渝地区双城经济圈域内的省级人民代表大会及其常委会可以根据成渝区域一体化发展的需求进行区域协同立法，此举也符合宪法层面的立法精神，并且区域协同立法的重要目的之一也是为了在地方性法规的内容上达到协同的效果。

（一）确定联合立法规划

在立法的准备阶段，应当以成渝地区双城经济圈为核心，围绕区域一体化发展的重点领域确定立法需求，由规划编制部门将其纳入立法计划，建立统一的立法协调机构负责协调好两地城市群之间的立法规划及编制工作。在平等参与立法规划的同时，两地的立法机构应当密切关注川渝区域内出现的新情况、新问题，及时提出修改建议，经协商后对立法规划作出调整。确定联合立法规划，通过法律的形式将需要解决的重要问题确定下来，便于日后执行。川渝（四川、重庆）两地的省级人大常委会在制定五年立法规划和年度立法计划之前，可以通过区域立法信息交流共享平台进行沟通，根据区域内经济社会法治协同发展的需要，结合本地实际，将必要可行的协同立法项目纳入地方立法规划中，上报至成渝地区双城经济圈的立法协调机构统一协调。

（二）清理与区域发展定位相悖的地方性法规、规章

有效清理现行有效的法规、规章并非一件易事，建议可以先根据确定的立法规划作出简要分类，包括重点领域的协同立法、未列入重点协同立法项目的区域协同立法、完全由两地自行掌握的地方立法，然后分阶段、按步骤进行清理。两地的立法机构应当分别梳理本区域内现行有效的地方性法规、政府规章及其他规范性文件，对其进行全面审视和清理，及时废止过时、有碍发展的法规，同时发掘存在影响协同立法的机制性障碍，并在清理过程中注意区域间的联动。

1.对重点领域的协同立法进行专项清232b544083d9e5b6d4ae419852c89e5d理。对于列入重点协同立法的项目，通过立法协调机构开展共同的立法清理活动。需要将现行有效的所有涉及该领域的法规、政府规章等进行比对，找出差异或冲突的内容进行重点关注，并在后续的立法活动中加以协调和修改。立法协调机构应当提出建议，对不适应现实情况的予以废除，可以通过修改解决的则进行修改。通过重点区域立法合作与协调，可以在成渝地区双城经济圈内形成相对统一的法治环境。

2.对未列入协同立法项目而由各地掌握的地方性法规，建议由各地自行清理。法律法规的清理应该根据实际情况，不能盲目进行，应优先协同重点领域的立法，暂缓清理未列入或者不适宜协同立法的特殊领域的立法。该部分立法需要两地根据时代发展自行清理，以保证法律法规的衔接和延续，防止出现法律空白。

3.对未列入重点协同立法项目的区域协同立法项目，可以由经济圈各地方人大的法制工作部门负责清理。在立法过程中，应当注意避免与上位法的具体条文和法律精神相违背。凡是与上位法相冲突、不适应的，一律加以废止或修改；凡是经济圈内不同城市的地方性法规有差异的部分，均应朝着符合国家法律和发展规划精神的方向作出解释；差异过大的，则应当加以修改、完善。经济圈内的地方政府应当本着区域立法的协调性目标，各自校正、宜废则废、宜改则改，建立法规清理的常态化机制。

（三）探索区域协同的立法模式

建议通过先制定法制范本，再由区域内的各立法主体采取联合起草的方式，由人大与政府相关部门、人大代表、专家学者组成起草组，共同推进起草工作，可基本保持内容一致。同时，借鉴国内外其他都市圈已有的经验，改进立法模式，走出一条符合自身区域特色之路，形成独有的“成渝区域立法模式”。

1.“共用一个文本”式。针对共同关注的重点立法项目，川渝两地除了采用联合起草方式，还可以共同委托第三方起草草案，然后各自根据当地实际情况作出微调。在总的方面坚持法制统一原则，在个别地方体现平衡协调原则，其间可以互换文本再协商，最后形成具有操作性的草案文本，分别由各自省级人大及其常委会审议、通过并给予实施。

2.“借用他人模板”式。对同一立法项目，如果域内部分地区先出台了地方性法规，其余地区可将其作为模板，遵循共同的立法原则，采用统一的立法标准。此举不仅有助于立法上的协同，还可以弥合区域内不同地区法治发展差异造成的不利影响。

（四）创新交叉备案审查制度

备案审查制度是加强立法监督、解决立法冲突、维护法治统一的重要制度安排，也是能够发现地方性法规、政府规章同高位阶的规范性法律文件是否相冲突的有效途径。为了确保成渝地区双城经济圈区域立法的有效性，建议做好备案审查工作，并创新备案审查制度。

1.做好原有的备案工作。按照《立法法》第九十八条关于备案审查的规定，成渝地区双城经济圈内两地的地方性法规规章应当在公布后的30日内报上级国家机关备案，以便在出现立法冲突时，能够及时审查，保证国家法制的统一，实现府际间有效立法协同。

2.做好城市群内不同区域之间的交叉备案工作。在制定都市经济圈的地方性法规、政府规章时，在其尚未生效前向其他立法协调地区进行备案，以便在发现立法内容相互冲突或可能损害其他地区利益的情况下及时进行立法协调。交叉备案制度在立法主体扩容、多个设区市立法主体享有立法权的背景下，更能显示出其重要性。至于各地单独立法项目，也应当实行交叉备案制度，可以在省级层面展开，由设区的市一级立法主体向省级立法主体进行备案，进而保证立法效率和法制协调的统一。

（五）联合开展协同立法评估

为了进一步巩固和提高区域立法的质量，建议在地方性法规或者地方政府规章制定之后，川渝两地政府应当在法律解释、立法后评估乃至法律修改等方面继续保持沟通及有效协同。尤其是做好立法后的评估工作，通过提高已制定法律的质量，使其更符合实际、更具有可操作性。同时，对已制定的地方性法规、政府规章的合法性、合理性、实效性、技术性、协调性等方面进行评估，提出维持、修改或者废止等建议。

四、成渝地区双城经济圈区域立法协同的具体进路

（一）两地人大立法协同机制与府际间各种相关机制有机融合

成渝地区双城经济圈可以把人大立法协同机制纳入成渝一体化发展的总体框架当中，通过加强与政府相关部门的立法机制融合，实现在决策层、协调层、执行层三个层面的衔接做到依法融合和有效协同。

在此，建议设立成渝地区双城经济圈区域合作办公室，并在其中增设法治小组作为常设机构，负责区域内立法协同的各项事务，由川渝两地的司法机关选派专业的工作人员组成，以此兼顾都市圈内多方的利益并提高工作效率。

（二）区域协同立法统一规划，做好“顶层设计”

2015年，全国人大修改的《立法法》赋予了所有设区的市一级人大享有地方立法权，扩大了地方立法的主体。由此，成渝地区双城经济圈区域内设区的市一级人大和人民政府，与重庆、四川的省级人大及人民政府共同构成了成渝区域的地方立法主体。目前，川渝区域内共有42个市享有地方立法权，地方立法主体多，立法数量庞杂，相关地方性法规或政府规章的内容有别，对于共性问题的规定有差异甚至存在冲突，以上问题构成了区域立法一体化的障碍。

成渝地区双城经济圈的立法协调，既包括川渝两地省级人大间的立法协调也包括各地级市地方政府间的立法协调。目前，成渝地区双城经济圈立法机构不仅在省级层面建立了立法协作机制，而且省级以下地方人大之间也已经开始了点对点的交流，例如，重庆市人大与成都市人大在探讨区域内江河及大气污染共治等方面已经开展了跨区域活动。

与之相伴生的问题是，不同层级人大及其常委会之间是否可以协同立法？区域立法与各级地方立法如何衔接？区域协同立法能否规定地方立法主体的协同立法责任及其所能采取的约束措施？此等问题，均需要在实践中给出答案。对此，建议在省级层面给出指导性建议，做好区域协同立法的整体规划，避免出现“下位法先行、上位法缺失”或者出现不同层级立法内容冲突等现象。另外，需要进一步完善立法体系，避免出现参与协同立法的主体繁多所导致的法规规章体系“碎片化”的现象。同时，整合经济圈内各地立法力量，优化立法权限，降低立法成本，协调好不同地区人大及其常委会与政府的立法关系。

（三）及时评估协同立法的效果，有效协调法规规章冲突

以区域协同立法《大气污染防治条例》为例，川渝两地《重点区域大气污染防治“十二五”规划实施方案》是目前全国为数不多已经成功实施的区域立法工作协同项目，实现了区域协同立法从理论构想到立法实践的实质性突破，为省级人大层面开展区域协作立法提供了新模式。

但是，即使是达成了立法协同意向并且将区域协同写入地方性法规的立法，也不能完全解决立法不同步、不统一的问题。何况，随着时间的推移，上位法的出台还会带来各地相关法规的修改，区域各地立法的同步至少可以减少立法资源的浪费。当然，区域立法协同并不是要求区域内同层级立法完全相同，而是允许照顾地方差异做到因地制宜。因此，区域立法协同工作不仅体现在立法准备阶段，还要贯穿于立法程序中，要及时评估区域立法协同的实施效果，真正实现区域立法规划协同、内容协同，使法律法规更好地服务成渝地区双城经济圈的发展。

（四）构建成渝地区双城经济圈立法协同的保障机制

1.机构保障，成立单独的区域立法协调机构。区域立法协同从性质上说是地方合作，所签署的合作协议不具有法律上的强制约束力，给区域府际立法协同推进带来了不确定性。两地参与立法的机构出于利益考量，对某些领域的立法协同积极性不高，不参与或者参与后退出，这会导致区域一体化治理遭遇“尴尬”。因此，成立单独的权威性区域立法协调机构就成为必要，该机构的人员组成、工作职责、工作方式等，均应经过经济圈内立法部门授权确认，保障其执行力。

区域立法协调机构成员主要来自川渝人大常委会法制工作委员会、政府法制办公室，选派人员应当既有丰富的立法工作经验又能充分代表圈内各地的利益。同时，还可以吸纳经济圈内相关领域的专家学者参与其中，集思广益。此外，为了提高执法效益及解决“执法难”问题，可以邀请政府行政执法部门工作人员参与立法协同工作，充分听取其意见和建议，使立法工作更具有可操作性。

区域立法协调机构的权限和职责主要是围绕成渝地区双城经济圈在立法事项上进行协调运作，保证经济圈内各地能够在信息共享、利益协调上有序进行。建议梳理、比对列入重点协同立法项目的都市圈内各地的法规规章，细化协同立法事项，拟定立法示范文本。同时，建议哪些可作为示范文本中的“硬性”条款并附说明；针对不同层级的立法协同，分别向参与立法协同的人大和政府提出具体的立法建议，指导各地立法实践，协调立法冲突；跟踪两地各个城市的法规执行，通过调研、法规规章实施情况反馈等渠道，及时发现、了解存在的问题，分别向两地的人大或政府提供立法完善建议等。区域立法协调机构采取定期召开会议方式，条件具备时可以作为常设机构（可以考虑下设法治小组），从而打破各地法规和规章的壁垒，有助于川渝两地的省级人大、政府间，以及不同层级的人大、政府间的沟通与协调，保障区域立法协同的有序运行。

2.技术保障，搭建区域立法信息交流共享平台。成渝地区双城经济圈虽然区域地缘相近，但是区域内各地的经济利益、市场环境和经济状况的差异带来了地方立法的冲突。经济圈一体化的更高质量发展呼唤区域内立法资源的整合，共享立法信息，减少两地立法过程中的重复，节约立法成本，这就需要保证各地方相关信息的及时交流和沟通，搭建区域立法信息交流共享平台。

通过平台可以实现共享以下信息和资料：（1）立法动态、立法调研成果、立法征询意见、立法专家咨询、立法论证等立法信息资料；（2）立法工作经验交流；（3）重点立法项目具体立法动态与进展；（4）各地新出台的各种规范性文件。通过立法信息交流共享平台，府际间就正在进行的立法协同项目，能够做到实时地更新相关立法信息，及时发现问题并沟通，解决法律冲突，促进沟通协商的机制更加规范、透明。

3.人才保障，建立成渝地区双城经济圈区域立法专家库。打通成渝地区双城经济圈府际的人才信息网，建立统一的经济圈立法专家库，充分利用四川大学、重庆大学、西南政法大学等区域内优质高校资源，将法律、经济、管理、技术等领域的专家学者信息收录至专家库，聘请在该领域内具有特长的人才提供专业的建议。

参考文献：

[1]中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网站[引用日期2024-5-21].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5649727.html.

[2]周宵鹏.打造更高质量的首都政治“护城河”[N].法治日报，2022-6-28（02）.

[3]蒲晓磊.京津冀诞生全国首部区域协同立法，为省级层面区域协同立法提供制度范本[N].法治日报，2020-1-18（06）.

[4]汪彬彬.长三角区域立法协同研究[J].人大研究，2021（3）：24-32.

[5]陈月飞.都市圈如何实质推进协同立法[N].新华日报，2021-10-24（03）.

作 者：南京传媒学院马克思主义学院教师、南京大学法学博士研究生

责任编辑：张 波