川渝毗邻经济新区警务共同体建设困境与出路

党的二十大报告提出，进一步贯彻区域协调发展战略，推进成渝地区双城经济圈建设[1]。川渝两地共有31个毗邻区县[2]，共同规划建设了10个功能性区域发展综合平台[3]，这是新时代推进西部大开发形成新格局、推进成渝地区双城经济圈区域协同发展的创新之举。川渝两地公安机关历经警务协作、泛西南警务合作、双城经济圈警务合作，构建了川渝警务合作机制。川渝省际毗邻经济新区应当构建跨省域互惠合作、共建共治共享的警务共同体，推进川渝毗邻地区和新区经济社会高质量发展。

一、川渝高竹新区警务共同体建设的实践经验

重庆市、四川省在渝北区茨竹镇、大湾镇部分行政区域和广安市邻水县高滩镇、坛同镇部分行政区域，规划共建川渝高竹新区[4]跨省“飞地”，携手推进经济区与行政区适度分离改革试验区建设[5]。2023年，川渝高竹新区工业、产业、经济蓬勃发展，重庆市公安局渝北区分局和四川省广安市公安局、邻水县公安局（以下简称“‘两地三方’公安机关”）共同设立川渝高竹新区警务中心（以下简称“警务中心”），推进警力、资源、保障、机制、系统、勤务、服务汇聚，构建跨省域治理警务共同体。

（一）警务合作机制趋于完善

1.加强警务合作领导。川渝高竹新区警务共同体建设兼具双向需求自主合作与临时共同上级推动合作两种形式。在省级层面，重庆市公安局、四川省公安厅共同成立了服务成渝地区双城经济圈建设川渝警务合作领导小组，部署了川渝警务合作。在市级层面，重庆市公安局渝北区分局、广安市公安局成立了川渝警务合作领导小组，先后召开了10余次专题座谈会。在川渝高竹新区，“两地三方”公安机关成立警务工作领导小组，共同推进新区警务共同体建设。

2.建立警务合作机制。“两地三方”公安机关在重庆市公安局、四川省公安厅《服务成渝地区双城经济圈建设22条》《关于支持广安探索跨省域一体化警务打造川渝警务合作示范区的若干措施》基础上，签订了警务合作协议及安全稳定、风险防控、治安管控、交通管理、应急处置、政务服务等子协议，警务合作事项越来越具体。

3.建立常态化磋商机制。“两地三方”公安机关建立了会商、座谈、调研等磋商决策机制，工作中遇到的问题和困难以视频会议、文件联审共发等形式高效解决。

（二）警务共同体趋于实体化

德国社会学家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand T？nnies）正式提出与阐释了“共同体”的概念，概指建立在血缘、地缘与情感基础上的基于较小单元的社会形态[6]，现指人们在一个匿名社会中开展合作行动，建立起合作型信任[7]。警务共同体是警民合作协商、携手共建、共享平安的共同体，川渝高竹新区警务共同体指基于跨省域警务合作的多元主体参与、以渝广（邻）警方联盟为主的共同体。“两地三方”公安机关按照“人员共派、平台共管、资源共享”原则，在川渝高竹新区设立警务中心，抽调16名警力分工协调“两地三方”公安机关、统筹指挥辖区4个派出所开展工作（见表1）。

（三）警务运行机制趋于一体化

1.建立跨省域警务运行机制。警务中心打破行政区、治安辖区限制，与“两地三方”公安机关共同制定异地警力调动方案和制度，建立了跨省域“情指行”一体化运行机制，统筹开展警务工作。

2.建立跨省域执法行动机制。警务中心在“两地三方”公安机关授权下，在川渝高竹新区规划范围内开展一体化执法执勤活动，部署推进专项行动，提升维护安全、防控风险的能力。

3.健全跨省域警务保障体系。“两地三方”公安机关和川渝高竹新区管理委员会参照经济区“跨省投资、成本分担、利益共享”的开发投资机制[4]，建立共同出警力、出资金、出政策的保障体系。

可见，警务中心确立了目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的工作原则，构建了以联勤指挥体系、情报信息系统、反恐防恐网络、治安防控网络、省界通道查控、公安行政服务、警务资源建设、警媒合作宣传“八个一体化”为主的跨省域警务共同体，保障两省市警方“打、防、管、控、疏、服”六个方面警务一体化运行。

二、川渝省际毗邻经济新区警务共同体建设的现实困境

川渝高竹新区警务中心逐步成为川渝省际毗邻经济新区社会治理的范式，为全国城市群和其他省际毗邻地区警务共同体建设提供了经验。当前，公安机关以往那种较为零散、一事一议的合作，已经无法适应新形势、新任务的要求[8]，川渝毗邻地区经济新区需要多维审视现实问题，构建实体化的警务共同体。

（一）警务合作主体建设乏力

1.警务合作理念滞后。跨省域警务合作多为自发组织、平等协商、互惠合作、轮流坐庄的方式展开，临时性、松散性、不稳定性等弊端突出[9]。客观上，渝北区公安分局的工作重心在商圈、主城区，且川渝高竹新区核心区主要在邻水县一侧，邻水合作意愿、合作需求强于广安、渝北，而邻水对广安、渝北的依赖性较强。同时，川渝两地多个层级的行政鸿沟影响警务共同体建设。

2.合作治理的边界难破。工作实践中，“两地三方”的平等独立自主的合作愿景和民主理念、价值追求、目标定位难以调和。临时组建的警务中心在指挥调度、沟通协调方面面临事权责边界，调动“两地三方”警力共建共治共享的难度极大，难以以无边界的合作治理应对社会风险和失范行为。

3.警务中心合法性存疑。《中国共产党机构编制工作条例》规定，编制就是法制[10]，警务中心暂无机构编制，也不属于法定的议事协调机构。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定，依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导干部和核拨经费的依据[11]，警务中心无法接受川渝高竹新区管理委员划拨的保障经费，无法解决抽借用警力的编制和领导职级。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作[12]，未明确跨行政区划的政府机构的设置。《公安机关组织管理条例》对县级以上人民政府公安机关、区公安分局及其内设综合管理机构、执法勤务机构、公安派出所的设置[13]都有明确规定，但对跨行政区划的经济新区是否设置公安机关、设置什么类型的公安机关没有明确规定，警务中心依法解决机构编制困难重重。

（二）警务运行机制建设不实

1.“情指行”一体化机制不够精细。警务中心建立了跨省域“情指行”一体化运行机制，但存在多头指挥、不够精细、过程管控不到位等问题，影响其对社会治安的掌控、治安局势的研判和警务工作决策的制定。如警务中心主要统筹警卫安保、重大行动等进攻型事件的指挥处置，而辖区警情、案件等应急型事件仍由“两地三方”公安机关分头指挥处置，存在多个主体指挥的问题。

2.跨省域执法一体化机制难以建立。首先，推进成渝地区双城经济圈警务合作需要认真思考如何解决处理案件管辖原则与跨省警务合作之间的关系问题[9]，而《关于支持广安探索跨省域一体化警务打造川渝警务合作示范区的若干措施》明确，“警务中心不负责案件办理等需相关法律规定赋权的执法类工作，具体案事件直接移交辖区派出所、交（巡）警等办案单位办理”，这一规定极大影响了跨省域一体化执法。其次，川渝两地执法标准不一，影响执法一体化机制建立。广安、渝北两地刑事立案追诉标准差异403个、行政裁量标准差异598个，其中治安管理处罚裁量标准差异65个、交通违法处罚裁量标准差异468个。如川渝两地对盗窃罪具体数额执行标准不一，重庆比邻水执行标准高（见表2）。第三，川渝高竹新区规划范围内的刑事案件需要分别移送渝北、邻水两地检法两院进行诉讼判决，行政复议、行政诉讼需要到渝北、邻水两地人民政府和人民法院，难以实现一体化办理。

3.应急联动处置机制尚有拓展空间。川渝高竹新区人员跨省流动频繁，社会治理难度大。两地警方没有真正建立联勤应急机制和预案。其次，川渝高竹新区街面警务站过少，警力投入过少，快反能力不强。再者，警务中心推进立体化社会治安防控体系建设进度缓慢，前端感知体系缺乏，且茨竹镇、大湾镇明显好于高滩镇、坛同镇。

（三）警务合作保障机制缺失

1.改革政策不明。当前，公安部和省级公安机关更关注川渝警务合作这个宏观机制建设，还没有在毗邻经济新区警务共同体这个微观层面来考虑，属于抓大放小、鼓励基层探索的策略，解决警务共同体建设的具体政策较少。

2.激励机制不足。“两地三方”公安机关建立了思想政治工作、财务保障、表彰奖励、人才选配等制度，但对警务中心的管理、支持和表彰奖励、干部任用都存在差别。

3.监督反馈不力。“两地三方”公安机关缺乏共同的行政上级对川渝高竹新区警务共同体建设的推动、监督、评价，互不隶属的职能警种也无法实现对警务中心的监督，因此无法根治消极合作问题。

三、川渝省际毗邻经济新区警务共同体建设的未来路向

川渝两地警务共同体应当立足一体化、同城化、实战化目标，建设川渝两地多元共治的跨省域治理共同体。警务共同体建设是一项系统工程，需要以制度集体行动理论、区域合作理论、网络治理理论、国际区域警务合作理论为指导，多元主体深化合作意识、完善合作机制、健全保障措施，推进川渝警务合作向警务共同体转型。

（一）深化警务共同体建设

1.统一合作治理共同体意识。川渝两地公安机关进一步强化合作治理意识，树牢警务共同体意识，培育政治主导、主动合作、实体运行、制度保障、共建共治共享的合作治理理念，共同防风险、保安全、护稳定、促发展。

2.多元共建治理共同体。川渝两地公安机关以政治主导、主动合作、实体运行、制度保障、共建共治共享的合作治理理念为指导，出台社会治理共同体建设政策文件，推进跨省域治理共同体建设。同时，公安机关应当厘清事权责边界，对警务共同体赋权赋能，保障警务共同体依法履职。此外，警务共同体联动党委政府、综治中心、法律服务中心、志愿者团体等社会各界力量，建立群防群治、共建共治共享的人民防线。

3.建设法定警务工作主体。川渝高竹新区建成供电、公积金、市场监管等跨省域服务机构，首个跨省“枫桥式”税费争议调解室[6]，首个跨省域税费征管服务平台，建设跨省域共同体成为各行各业的最佳选择。警务中心从合作型议事协调类内设机构，建立成为合法性基层公安机关，有两种解决方案可供选择。方案一，在川渝高竹新区管委会模式下，重庆、四川两地公安机关共同设置公安分局。《公安机关组织管理条例》规定“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局”[13]。重庆市、四川省争取公安部、中央组织部支持，按照规定的权限和程序报批，联合设置川渝高竹新区公安分局，采取行政委托、授权等方式统一交由重庆市公安局或广安市公安局管理，这也符合“职责明确、分工合理、机构精简、权责一致”的机构设置管理要求[14]。方案二，广安市公安局设置川渝高竹新区公安分局，重庆市公安局渝北区分局设置川渝高竹新区警务中心，将两个机构合署办公、一体运行，采取委托、授权等方式交由渝北或广安管理。

（二）完善警务共同体运行机制

1.完善跨省域警务实战指挥机制。警务中心需要确立“川渝高竹新区警务工作最高指挥机构、‘两地三方’公安机关协调纽带”的定位，全面承接川渝高竹新区规划范围内的警务工作，全面统筹指挥、情报、行动、勤务、舆情、服务等一体化运行，做到全业务链条、全指挥流程、全处置环节闭环管控。

2.建立跨省域执法一体化机制。川渝两地党委政法委签署了《关于提升区域一体化执法司法水平 服务保障成渝地区双城经济圈建设的指导意见》，对执法司法一体化作出了规划[17]。川渝省际毗邻经济新区警务共同体采取委托、指定管辖等方式，解决跨省域行政管理、刑事执法问题，做到一体化接处警、执法办案。省级法院、检察院、公安机关可以协商确定违法犯罪数额执行标准，确保标准一致[18]。行政刑事案件的行政复议、行政诉讼、批准逮捕、移送审查起诉、判决等环节，可以分别由两地区人民政府、人民检察院、人民法院承接，也可以按照权限和程序申报上级指定管辖。

3.健全跨省域应急联动处置机制。川渝两地共同建立治安联防、安全联管、风险联控、联勤联处的应急管理机制和重大灾害事故、重大案事件应急处置预案，建设边界检查站、警务站，加强多元主体之间的应急处置模拟演练，强化跨省域突发事件应急联动处置，构筑边界地区一体化、同城化防控处置网络。

（三）健全警务共同体保障机制

1.明晰改革政策。习近平总书记在新时代推动西部大开发座谈会上强调，“中央区域协调发展领导小组要加强统筹协调和督促检查，中央有关部门要研究提出有针对性的政策举措”[19]，这给跨省域警务共同体改革政策的制定提供了顶层纾解方案。川渝省际毗邻经济新区应当大胆创新，制定适合经济圈建设发展、公安工作需要、警察管理体制的改革政策，层报审批执行。

2.建立激励机制。川渝党政机关、公安机关进一步加强对警务共同体的管理支持力度，建立协调制度，解决实际困难和问题。警务共同体作为改革创新、干事创业的实践基地，应当在实干中选拔干部、任用干部，加大表彰奖励力度，提升民辅警工作积极性。同时，两省市公安机关、组织人事部门在人才薪酬、人才评价、科研项目管理、人才激励、人才安居、人才互认等方面先行先试，拓展人才管理激励机制。

3.加大监督力度。川渝两省市公安机关科学制定警务共同体目标任务，加强规划实施统计监督，组织开展年度监测评估、动态评估、过程管控，完善数据治理管控体系、评估督查动态管控机制、跟踪问效机制，以此推动警务工作落实。同时，警务共同体自觉接受巡视、巡察、审计、督查，鼓励社会各界对规划实施进行监督，建立公共服务绩效评价的群众民主评议制度和民主监督评价机制，不断提升公共服务资源使用效率。

基金项目：四川警察学院2023级研究生创新项目“国家安全视阈下跨境犯罪反制体系构建：逻辑起点、现实困境、梗阻破解”（项目编号：23YCX002）阶段性研究成果。

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作 者：周长明，四川警察学院党委常委、副院长、教授、硕士研究生导师

朱家巡，四川警察学院2023级警务专业硕士研究生，四川省邻水县公安局情报指挥中心副主任

朱 斌，四川警察学院2023级警务专业硕士研究生，四川省公安厅高速公路公安局三分局二级警长

责任编辑：钟学丽