新中国集体林权制度改革的历史演进与展望

摘 要： 新中国成立75年来，集体林权制度在社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代，从初步构建到不断发展成为符合我国国情的一项重要制度，历经了以下几个阶段：国民经济恢复时期（1949—1952年）：集体林权制度的酝酿；农业合作化时期（1953—1958年）：初步构建集体林权制度，山林入社；人民公社时期（1958—1978年）：山林集体所有、统一经营；中共十一届三中全会至中共十六大（1978—2002年）：林业三定；中共十六大至中共十八大（2002—2012年）：明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权；中共十八大到中共二十大（2012—2022年）：增绿、增质、增效；2022年中共二十大以来：稳、活、融、试。展望未来，在以中国式现代化推进强国建设、民族复兴的新征程上，集体林权制度改革应继续按照“稳、活、融、试”的顶层设计，通过创新融资机制、培育新型经营主体、做好林权流转服务、推动产业融合等途径分别解决钱、人、权、益四大问题。

关键词： 新中国；集体林权制度；改革；顶层设计

新中国成立75年来，在中国共产党的领导下，集体林权制度于社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代形成并不断发展完善，成为符合我国国情的一项重要制度。对集体林权制度改革发展这一主题，学界已取得了一些研究成果，①但总体来看，这些成果大都以林业或林业经济发展为研究视角，且缺乏对这一制度演进动因的深入分析。有鉴于此，以中华人民共和国史为研究视角，梳理集体林权制度改革发展的演进历程、分析其演进动因、展望其发展方向，具有重要的学术意义和实践价值。

一、社会主义革命和建设时期的集体林权制度（1949—1978年）

在1949年新中国成立后至1978年中共十一届三中全会之前的社会主义革命和建设时期，党和政府努力探索符合中国国情的林权制度。

（一）国民经济恢复时期（1949—1952年）：集体林权制度的酝酿

新中国成立前夕，1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第三十四条规定：“在一切已彻底实现土地改革的地区，人民政府应组织农民及一切可以从事农业的劳动力以发展农业生产及其副业为中心任务，并应引导农民逐步地按照自愿和互利的原则，组织各种形式的劳动互助和生产合作。”“保护森林，并有计划地发展林业”。【中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第26册，中央文献出版社2011年版，第764-765页。】由此可见，对于林业，是否也要引导农民组织劳动互助和生产合作，《中国人民政治协商会议共同纲领》并未作出明确规定。

新中国成立后，包括林权在内的林业问题就摆在了党和政府的面前。1950年2月，中央人民政府林垦部召开首次全国林业业务会，其中一项任务是了解各地公私林权的划分问题并予以解决。【 《全国林业业务会议开幕 了解情况制订工作方针和任务》，《人民日报》，1950年3月2日，第2版。】1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定：大森林、大荒地、大荒山等均归国家所有，由人民政府管理经营；“没收和征收的山林、鱼塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果园、芦苇地、荒地及其他可分土地，应按适当比例，折合普通土地统一分配之”。【 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社2011年版，第296页。】即有关山林、茶山、桐山、竹林等，分给农民个人所有。政务院1951年发布的《关于适当地处理林权，明确管理保护责任的指示》指出：“零块分散的山林，由当地人民政府根据实际情况……分别进行清理或确定林权，由县人民政府发给林权证明。”【 中国社会科学院、中央档案馆编：《中华人民共和国经济档案资料选编·农业卷》，社会科学文献出版社1991年版，第679页。】据此，在土地改革和国民经济恢复的基础上，随着生产关系的调整，国有林和农民个体所有山林两种林业所有制逐步确立，集体林权尚在酝酿中。拥有了山林的广大群众，发展林业的积极性很高。1953年全国的造林面积达到一个新的历史高度，是国民党政府时期22年造林总面积的2倍。【 国家林业局编：《生态文明之旅——中国林业改革开放30年》，中国言实出版社2008年版，第149页。】

（二）农业合作化时期（1953—1958年）：初步构建集体林权制度，山林入社

1952年，在国民经济恢复任务完成的基础上，1953年新中国开始执行过渡时期总路线，对个体农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造。在这种情况下，林业也和农业一样，开始走合作化道路。

在农业合作化期间，全国人大常委会于1955年11月通过《农业生产合作社示范章程草案》。在征求意见的基础上，一届全国人大三次会议于1956年6月正式通过《高级农业生产合作社示范章程》。其中的第十八条规定：“社员私有的林木，应该根据以下的原则处理：（一）少量的零星的树木，仍属社员私有。（二）幼林和苗圃，由合作社偿付本主一定的工本费，转为合作社集体所有。（三）大量的成片的果树、茶树、桑树、竹子、桐树、漆树和其他经济林，根据今后收益的大小、经营的难易、本主所费工本和所得收益的多少，作价归合作社集体所有，价款从林木的收益中分期付还。在合作社初建的时候，对于这种经济林，也可以暂时仍属社员私有，由合作社统一经营，从这些林木的收益中付给本主一定比例的报酬。（四）大量的成片的用材林，应该根据当时的材积分等作价，转为合作社集体所有，价款从林木的收益中分期付还。在合作社初建的时候，对于这种用材林，也可以暂时仍属社员私有，由合作社统一经营，从这些林木的收益中付给本主一定比例的报酬。”【 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第8册，第350-351页。】

根据《高级农业生产合作社示范章程》的规定，在从互助组到初级社再到高级社的合作化过程中，除少量零星树木外，农民个人所有的林木逐步改变为合作社集体所有，林业经营形式逐步由分散经营改为合作社统一经营。林业领域形成了国家所有、集体所有与农民个体私有三种所有制形式，其中集体所有又包括大集体所有和小集体所有两种形式。

（三）人民公社时期（1958—1978年）：山林集体所有、统一经营

1958年8月，中共中央决定在全国农村建立人民公社。人民公社政社合一，强调“农林牧副渔全面发展”，一段时间内大搞“一大二公”“一平二调”。由此，原合作社的山林、耕地等全部归人民公社所有。林木收归集体所有时，林业所有制的改变过急过快，挫伤了农民群众造林护林的积极性。加之全民大炼钢铁，砍树烧炭，乱砍滥伐现象一度十分严重。

1961年1月中共八届九中全会召开，以毛泽东为核心的中共中央大力倡导实事求是、调查研究，对国民经济进行调整。4月，中共中央发出通知，要求对农村工作中的若干关键问题，包括“山林分级管理问题，给农民留一定数量的柴山作为自留山的问题”，进行重点调查。中央同时转发了毛泽东批示的胡乔木率调查组到韶山调研后所写的报告，报告专门讨论了“柴山问题”：“过去破坏山林的重要原因之一，就是没有划定社员的自留山。这个问题，经过群众讨论之后，决定作如下解决：一般以高级社的自留山为基础划分自留山，对搬出搬进的户，作个别调整。”结果“当天，社员就去看山立界，并且公议……果真停止了乱砍树木的现象”。【 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第14册，第276、267页。】

在调研的基础上，中共中央于1961年6月颁布了《关于确定林权保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》。由于这一规定共有十八条，故一般简称为“林业十八条”。关于山林所有权问题，“林业十八条”明确指出：“高级合作社时期，划归合作社、生产队集体所有的山林和社员个人所有的山林，应该仍然归生产大队、生产队集体所有和社员个人所有。除此以外，人民公社化以来和今后新造的各种林木，都必须坚持‘谁种谁有’的原则，国造国有，社造社有，队造队有，社员个人种植的零星树木，归社员个人所有。”为避免出现大集体侵犯小集体权益、小集体侵犯社员个人利益的混乱状况，“林业十八条”要求：“林木的所有权必须长期固定下来，划清山界，树立标记，不再变动。”1961年10月，中央农村工作部部长、国务院副总理邓子恢回到福建龙岩老家调研。在调研的基础上，他在给中央、毛泽东上报的报告中，实事求是地专门就“山林问题”提出详细建议：“凡有林木的山一律归大队所有，划片分给小队管理，山林收获按山林远近，大队提二、三、四成，其余全归小队。这种有林木的山不应划归小队所有，以免群众因对林权不相信而大量采伐。至于荒山则应完全划归小队所有，并发证立界，以确定所有权。靠近乡村的荒山可以分给社员作为自留地。”【 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第14册，第429、693页。】毛泽东批转了该报告，要求“各省委第一书记带若干工作组，采取邓子恢同志的方法，下乡去，做十天左右的调查研究工作”。【 中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949—1976）》第5卷，中央文献出版社2013年版，第54页。】

“林业十八条”的颁布和毛泽东的批示下发后，各级领导干部深入农村、林区调查研究，制定贯彻落实办法。1962年5月，中央办公厅林业调查组就福建、广东、广西、湖南、江西南方五省区林业情况进行调查并将建议写成报告，报告认为，林权问题，“比解决农业所有制的问题还要复杂”。报告建议：“林权处理以后，应当以省区为单位作出统一规定，立界发证，林业纠纷的官司要有人管，以切实保障林权。”【 中央档案馆、中央文献研究室编：《中共中央文件选集》第40册，人民出版社2013年版，第 285页。】1962年9月中共中央通过的《农村人民公社工作条例修正草案》指出：“为了保护、培育和合理利用山林资源，公社所有的山林，一般地应该下放给生产队所有；不宜于下放的，仍旧归公社或者生产大队所有。归公社或者生产大队所有的山林，一般地也应该固定包给生产队经营；不适合生产队经营的，由公社或者生产大队组织专业队负责经营。这些山林的所有权和经营权，定下来以后，长期不变。”【 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第15册，第525-526页。】这一规定，即“三级所有，队为基础”，成为此后一个时期内集体林业的基本制度和主要经营形式，也使得林木所有单位和所有者的正当权益得到了保护，人心逐步稳定。1963年5月国务院颁布的《森林保护条例》规定：“保障国家、集体的森林和个人的林木所有权。森林和林木归谁所有，其产品和收入就归谁支配，任何单位和个人不得侵犯。”【 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第16册，第289-290页。】由于林权得到落实与保护，1964年是新中国成立后护林最好的一年。“文革”时期，在“割资本主义尾巴”的过程中，农民房前屋后以及自留山的林木又被收归集体所有，实行集体统一经营。

“文革”结束后，如何落实和保障林权问题成为社会议论和关注的一个焦点。林业部负责人答复指出：“国家的造林政策是‘谁造谁有’，就是国造国有，社造社有，队造队有，社员个人在房前屋后和生产队指定的地方种的树木、竹子、果树等，永远归社员个人所有。”【 《植树造林 谁造谁有》，《人民日报》，1980年3月5日，第1版。】

二、改革开放和社会主义现代化建设新时期的集体林权制度（1978—2012年）

在改革开放和社会主义现代化建设新时期，随着改革开放深入发展，党和政府与时俱进推进集体林权制度改革。

（一）中共十一届三中全会至中共十六大（1978—2002年）：林业三定

1978年中共十一届三中全会召开之后，随着人民公社体制逐渐动摇解体，集体林权制度改革问题自然而然被提上议事日程。

1981年2月16日至3月7日，国务院召开新时期第一次全国林业会议。3月8日，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，提出“稳定山权林权，落实林业生产责任制”。【 中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》下册，中央文献出版社2011年版，第70页。】据此，全国开展了以“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”【 《安徽抓“三定” 推动春季植树造林》，《人民日报》，1982年2月23日，第4版。】为主要内容的“三定”工作。1982年7月，在全国林业“三定”工作会议上，国务委员张劲夫指出，林业“三定”是农村生产关系部分变革的重要组成部分。各级党委和政府要力争明年春耕大忙以前，善始善终地全面完成林业“三定”工作。他强调，开展林业“三定”不能瓜分国有林，不能要回“土改山”“祖宗山”，不能趁机乱砍滥伐。 张劲夫指出，各地“三定”工作应该有一个统一的验收标准。这一标准主要包括以下几项：“国家、集体、个人山林权属已经明确，并发了证书；有条件的地方给社员划自留山或指定植树地点；因地制宜地建立林业生产责任制；制止乱砍滥伐，重大毁林案件得到处理；建立护林组织，订立乡规民约，制订发展规划，建立林业‘三定’档案。”【 仇学忠、黄正根：《各地要在明春大忙前完成林业“三定”》，《人民日报》，1982年7月7日，第1版。】截至1986年，林业“三定”结束时，在福建、江西、浙江、安徽、湖北、湖南、广东与云南八大集体林区落实权属面积达到5182万hm2，占山林总面积的69％。其中，江西省家庭经营的林地面积占全省集体林地总面积的93％。【 转引自张智光等：《绿色中国：理论、战略与应用》，中国环境科学出版社2010年版，第239页。】各地通过林业“三定”工作，基本上稳定了山林权属。

广大农民在分到自留山、承包责任山后，经营林业的积极性大为提高。随着农村家庭联产承包责任制的推行，加之以城市为重点的经济体制改革即将全面展开，推动了农村劳力、资金、技术在城乡间流动，搞活农村经济、广开生产门路、发展商品生产的刺激与冲动，诱导林业政策出现新变化。1985年1月，中共中央、国务院颁布的《关于进一步活跃农村经济十项政策》提出，“开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”，并强调“砍伐须依法经政府批准，严禁乱砍滥伐”。【 中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》中册，人民出版社1986年版，第612、613页。】这一政策未全面考虑林业的特点和规律，造成木材经营放开过急，一些地方出现乱砍滥伐、盗伐哄抢的情况，这在南方林区尤为严重。有鉴于此，1987年6月，中共中央、国务院发布的《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》要求：“集体所有集中成片的用材林，凡没有分到户的不得再分”，“重点产材县，由林业部门统一管理和进山收购”。【 国家体改委办公厅编：《十一届三中全会以来经济体制改革重要文件汇编》上册，改革出版社1990年版，第192页。】之后，各地整顿、强化林业管理秩序，林权管理秩序得到恢复。在这一过程中，在福建宁德工作的习近平同志对林业和林权问题进行了有针对性探索，把林业问题摆到地方经济发展的战略高度来看待，强调“林业有很高的生态效益和社会效益”，“森林是水库、钱库、粮库”，提出“狠抓统一思想认识、多方筹集资金和落实管护开发措施等三个重点，解决林业政策体制和祖宗山权两大难题，提高经济、社会和生态三种效益”。【习近平：《闽东的振兴在于“林”——试谈闽东经济发展的一个战略问题（1989年1月）》，《摆脱贫困》，福建人民出版社1992年版，第83、84页。】

1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，以此为导向，林权制度改革实践向深水区迈进。多个林业改革试验区开展了山地开发制度、林产品流通市场、林业股份合作等尝试，通过落实和完善林业生产责任制，有的把集体山林的经营管护权落实到户、联户和村民小组等。随着社会主义市场经济体制逐步建立，制度的松绑加上市场主体意识的激活，20世纪90年代中后期，一些地方开始进行集体林权制度改革试点，接连出现了几个被冠为“全国林改第一”的典型——江西武宁县的长水村、【 参见迟诚：《“林改第一村”，我们来了！》，《中国绿色时报》，2012年5月15日，第1版；练炼、林雍、何深宝：《以更大的力度保护好——绿色崛起的武宁模式之一·生态保护篇》，《江西日报》，2015年8月17日，第1版，等等。】福建永安市的洪田村【 参见顾仲阳：《中国林改第一村——福建省永安市洪田村林改纪实》，《人民日报》，2007年7月6日，第1、6版；余荣华：《家家有林乐呵呵》，《人民日报》，2007年10月18日，第6版，等等。】和福建武平县的捷文村。【 参见张杰、王发祥、陈威：《武平敢为天下先，成就林改第一县》，2021年8月24日，http：//www.taihainet.com/news/fujian/cbhx/2021-08-24/2544972.html，2023年5月7日；陈欢欢：《福建领跑新时代林改：成就了绿水青山 丰盈了金山银山》，2021年9月5日，http：//fj.people.com.cn/n2/2021/0905/c181466-34899662.html，2024年1月20日；龙敏：《“中国林改第一县”走出绿色富民路》，2022年6月22日，https：//www.chinanews.com.cn/cj/2022/06-22/9785692.shtml，2023年11月11日，等等。】

据有关报道，1998年福建永安洪田村在没有“红头文件”的情况下，村民们冒着风险“分山到户”。2001年福建武平县捷文村进行集体林权制度改革试点。2004年10月，江西武宁县长水村第一次林改工作会在村部召开。【 任江华：《山定权树定根人定心——江西武宁县长水村林改纪实》，《人民日报》，2007年7月4日，第1、8版。】从时间上来看，福建永安的洪田村和武平的捷文村的试点工作，要比江西武宁的长水村更早一些；至于福建永安的洪田村和武平的捷文村，究竟哪个是“第一村”需具体而论。【 2011年11月，时任国家林业局副局长赵树丛指出：“福建的林改有两个地方是不能忽略的。一个是永安。永安的洪田村打响了林改第一枪，出台了林改合同的第一单；一个是武平。武平的捷文村发了第一本林权证。从县里来讲，武平县委、县政府第一个出台了规范性文件。”参见赵树丛：《在武平林改调研座谈会上的讲话》，2011年11月，根据录音整理（中共武平县委、县政府提供的工作汇报材料）。2014年1月，赵树丛又指出：“武平县是全国最先进行林改的地区。”参见赵树丛：《在福建省深化集体林权制度改革现场会上的讲话》，《林业情况通报》，2014年第1期。】原国家林业局主编的《中国集体林权制度改革实例》一书，把武平县捷文村放在第一例，洪田村放在第二例，长水村放在第三例，题目分别是：“全国林改策源地——福建武平捷文村林改纪实”“洪田——中国林改的‘小岗村’”“绿水青山变成‘金山银山’——林改给长水村带来巨变”。【 国家林业局主编：《中国集体林权制度改革实例》，中国林业出版社2014年版。】

2001年4月，福建武平县在万安乡捷文村、上圳村开展林权登记换发证工作试点。12月，万安乡捷文村村民李桂林领到全国第一本新式林权证。2002年6月21日，时任福建省省长的习近平同志在武平县调研林改工作时，有针对性地指出：“集体林权制度改革要像家庭联产承包责任制那样从山下转向山上。”【 《“福建的林权制度改革是习近平同志亲自抓起、亲自推动的”——习近平在福建（十八）》，《学习时报》，2020年7月27日，第2版。】

（二）中共十六大至中共十八大（2002—2012年）：明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权

2002年中共十六大之后，林业改革发展的新实践推动认识的不断深化。在习近平同志对武平县林改工作给予肯定和支持的基础上，福建在全国率先开展了以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”【 《“人民群众是我们力量的源泉”——记中共中央总书记习近平》，2012年12月25日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2012-12/25/c_114148683_4.htm，2023年10月20日。】为主要内容的集体林权制度改革，后来成为全国林改的标杆。

2003年6月，中共中央、国务院颁布的《关于加快林业发展的决定》，对“进一步完善林业产权制度”，指出“要依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益”；对分包到户的责任山，“要保持承包关系稳定”；对仍由集体统一经营管理的山林，“要区别对待，分类指导，积极探索有效的经营形式”。【 国家环境保护总局政策法规司编：《中国环境政策全书》上卷，中国环境科学出版社2005年版，第941页。】为推动《关于加快林业发展的决定》贯彻落实，同年9月，国务院召开全国林业工作会议，要求实现“务林有其山，山林有其主，林主有其权”。【回良玉：《加强林业建设 再造秀美山川 实现林业的跨越式发展——在全国林业工作会议上的讲话》，《陕西林业》，2003年第5期。】按照中央精神和国务院要求，福建、江西、辽宁等省率先进行探索，并取得了显著成效：一是农民造林育林的积极性显著提高；二是农民收入中来自林业的部分明显增加；三是资金等生产要素向林业聚集；四是村集体有了稳定的收入来源；五是密切了干群关系；六是推动了林业部门和基层组织职能转变。【 高保生：《集体林权制度改革意义重大——访全国绿化委员会副主任、国家林业局局长贾治邦》，《人民日报》，2006年8月22日，第6版。】

2008年6月，中共中央、国务院发布的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，将 “明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”的“四权”改革目标，“县直接领导、乡镇组织实施、村具体操作、部门搞好服务”工作机制，以及“方案制定关、外业调查关、产权转让关、确权发证关、政策法规关、质量督查关”的林改“六关”等从地方实践中总结出来的有益经验，吸纳写入中央文件。同年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，重申“全面推进集体林权制度改革”。2009年6月，中央林业工作会议召开，这是新中国成立以后由中央召开的第一次林业工作会议，将集体林权制度改革提高到全党工作的重要位置。

在中共中央直接领导和推动下，全国集体林权制度改革步入快车道。截至2011年底，全国共完成26亿亩集体林地确权。【 顾仲阳：《我国集体林改明晰产权任务基本完成》，《人民日报》，2011年12月30日，第1版。】根据对全国12个省、自治区、直辖市118个村庄的调查问卷和专题访谈，基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务，有94.7%的集体林地确权到户，67%的农户拿到了林权证，林农对林改政策满意度较高；农户林业收入有所增加，社会各方面参与林业发展的积极性和创造性增强，“资源增长、农民增收、林区和谐”的良好局面逐步形成。同时，在推进改革过程中也暴露出一些问题，如：林地分散经营和规模经营存在一定矛盾，林地利用过程中生态效益与经济效益存在一定冲突，部分地方配套改革难以推进，林业管理体制改革滞后，林业公共服务支持力度不足。【 杨学博：《“2011年中国集体林权制度改革跟踪观察报告”认为——集体林权制度改革成效逐步显现》，《人民日报》，2012年7月27日，第16版。】这表明林权制度改革还需坚持问题导向，继续深化、细化。

三、中国特色社会主义新时代的集体林权制度（2012年以来）

中共十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。以习近平同志为核心的党中央对集体林权制度改革高度重视。2005年时任中共浙江省委书记的习近平同志就提出了“绿水青山就是金山银山”。进入新时代，习近平总书记进一步指出，林业要为建设生态文明和美丽中国创造更好的生态条件，【 霍小光、杨维汉：《习近平总书记在参加首都义务植树活动时强调 把义务植树深入持久开展下去 为建设美丽中国创造更好生态条件》，《人民日报》，2013年4月3日，第1版。】林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题。【 霍小光、陈菲：《习近平在参加首都义务植树活动时强调 一代人接着一代人干下去 坚定不移爱绿植绿护绿》，《人民日报》，2014年4月5日，第1版。】这些重要论述彰显了林业的战略地位和作用，为深化集体林改提供了思想指引，也推动集体林权制度改革进入新时代。

（一）中共十八大到中共二十大（2012—2022年）：增绿、增质、增效

在改革开放以来持续推进集体林权制度改革过程中，农民的林地承包经营权逐步得到落实，产权和公平问题逐渐得到解决，但是林业发展还面临着如何进一步增强活力、提升效益等问题。

2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，吹响了新时代全面深化改革的号角，其中强调的“完善集体林权制度改革”对于推进农村供给侧结构性改革、释放农村发展潜力、维护农村和谐稳定具有战略意义。福建三明等地再次先行先试，从分离承包经营权到改革“林票”制度，再到发行全国首张林业“碳票”，改革步步深化，推动了林业发展、林农增收、林区繁荣。

2015年4月，中共中央、国务院颁布的《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出继续“深化集体林权制度改革”；9月，中共中央、国务院颁布《生态文明体制改革总体方案》，要求“完善集体林权制度，稳定承包权，拓展经营权能，健全林权抵押贷款和流转制度”，“深化碳排放权交易试点，逐步建立全国碳排放权交易市场，研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案”。【《中共中央国务院印发〈生态文明体制改革总体方案〉》，《人民日报》，2015年9月22日，第14版。】

2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》和《国家生态文明试验区（福建）实施方案》。《国家生态文明试验区（福建）实施方案》就“深化林权制度改革”提出了具体要求：“着力破解生态保护与林农利益间的矛盾，支持福建省试点将重点生态区位内禁止采伐的商品林通过赎买、置换等方式调整为生态公益林，将重点生态区位外零星分散的生态公益林调整为商品林，促进重点生态区位生态公益林集中连片、森林生态服务功能增强和林农收入稳步增长，实现社会得绿、林农得利。研究探索建立多元化赎买资金筹集机制。”【 《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见〉及〈国家生态文明试验区（福建）实施方案〉》，2016年8月22日，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5109307.htm，2023年1月5日。】

在实践的基础上，2016年11月，国务院办公厅印发的《关于完善集体林权制度的意见》，明确了新时代完善集体林权制度的指导思想、基本原则和到2020年的改革目标，指出：“坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护；坚持创新体制机制，拓展和完善林地经营权能，构建现代林业产权制度；坚持生态、经济和社会效益相统一，开发利用集体林业多种功能，实现增绿、增质和增效；坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，充分调动社会资本发展林业的积极性，增强林业发展活力。”【《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》，2016年11月25日，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/25/content_5137532.htm，2023年8月5日。】《关于完善集体林权制度的意见》还就稳定集体林地承包关系、引导集体林适度规模经营、加强集体林业管理和服务等方面提出了具体要求。

2017年5月，在福建林改15周年之际，中共中央总书记、国家主席习近平对福建林改作出重要指示，他在肯定成绩的同时，要求福建继续深化集体林权制度改革，更好实现生态美、百姓富的有机统一，在推动绿色发展、建设生态文明上取得更大成绩。同年7月，在福建武平召开了全国深化集体林权制度改革经验交流座谈会。国务院副总理汪洋到会并讲话，指出集体林权制度改革是继家庭联产承包责任制后农村生产关系的又一次深刻调整，对推动绿色发展、建设生态文明具有重大意义。要按照中共中央、国务院的决策部署，紧紧围绕增绿、增质、增效，着力构建现代林业产权制度，广泛调动农民和社会力量发展林业，更好实现生态美、百姓富的有机统一。【 《推广福建经验 促进深化改革》，《人民日报》，2017年7月28日，第4版。】这表明，集体林权制度改革进入一个聚焦“增绿、增质、增效”的新阶段。这个新阶段，聚焦重点难点问题，在体制机制创新上下功夫，全面提升林业经营和发展水平。

截至2017年7月，全国集体林权制度改革取得明显成效，确权集体林地27.05亿亩，发放林权证1.01亿本，明晰产权、承包到户改革任务基本完成；林地流转、林权抵押贷款等政策不断完善；集体林业发展活力逐步显现。分山到户使1亿多农户拥有了户均近10万元的森林资源资产，在集体林业经济带动下，全国林业产业的总产值每年增幅达到20%左右；2016年，全国林权抵押贷款累计达3000多亿元。【 王浩：《我国集体林权制度改革成效明显 明晰产权承包到户基本完成》，《人民日报》，2017年7月28日，第11版。】“增绿、增质、增效”效果显著。

如上所述，福建三明在推动林权制度改革过程中不断深化探索，2019年底，在全国率先开展林票制度改革试点。这一改革以合作经营、量化权益、市场交易、保底分红为主要内容。经过这一改革，有效解决了林业难融资、林权难流转、资源难变现、林分质量难提高、各方难共赢等问题。【刘建波：《福建集体林改持续先行先试》，2021年3月24日，https：//www.forestry.gov.cn/c/www/lcdt/149376.jhtml，2023年11月25日。

】“十三五”期间（2016—2020年），福建率先实施了“闽林通”系列普惠林业金融产品，发放贷款累计81.93亿元，为7.4万户林农解决了生产资金来源；在全国率先开展了林业碳汇交易试点，共完成交易256万吨，成交额达3861万元，探索了生态产品价值实现新途径。全省共培育林业专业合作社、家庭林场等新型林业经营主体达5913家，经营面积1295.5万亩。【

陈科灶、刘建波：《大美福建：这五年，青山常在绿水长流》，《中国绿色时报》，2021年1月26日，http：//lyj.fujian.gov.cn/zxzx/lydt/202101/t20210128_5528195.htm，2021年1月28日。

】

2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于全面推行林长制的意见》要求：“深化集体林权制度改革，鼓励各地在所有权、承包权、经营权‘三权分置’和完善产权权能方面积极探索，大力发展绿色富民产业。”【 《中办国办印发意见 全面推行林长制》，《人民日报》，2021年1月13日，第1版。】 2021年3月，习近平总书记在福建三明考察时指出：“要坚持正确改革方向，尊重群众首创精神，积极稳妥推进集体林权制度创新，探索完善生态产品价值实现机制，力争实现新的突破。”【燕雁、王晔：《习近平在福建考察时强调 在服务和融入新发展格局上展现更大作为 奋力谱写全面建设社会主义现代化国家福建篇章》，《人民日报》，2021年3月26日，第1版。

】 2022年3月，习近平总书记在参加首都义务植树活动时指出：“森林是水库、钱库、粮库，现在应该再加上一个‘碳库’。”【 黄敬文：《习近平在参加首都义务植树活动时强调 全社会都做生态文明建设的实践者推动者 让祖国天更蓝山更绿水更清生态环境更美好》，《人民日报》，2022年3月31日，第1版。】这些重要论述，特别是森林“四库”重要理念，阐明了人与自然、经济发展与生态保护之间的辩证关系，为深化集体林改指明了方向，提供了根本遵循。

（二）中共二十大以来：稳、活、融、试

2022年中共二十大报告重申：“深化集体林权制度改革。”【 习近平：《习近平著作选读》第1卷，人民出版社2023年版，第42页。】2023年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《深化集体林权制度改革方案》，全面贯彻习近平生态文明思想，

积极推进集体林权制度创新，对深化集体林改作了系统部署，即：“坚持稳字当头。牢牢把握改革方向，稳步深化探索。巩固和完善农村基本经营制度，保持集体林地承包关系稳定并长久不变。聚焦激发活力。放活林地经营权，引导林权流转，培育规模经营主体。盘活森林资源资产，畅通林权融资渠道，引入金融活水。完善森林经营管理制度，实施兴林富民行动。突出融合发展。推进森林资源节约集约循环利用，打通生态产品价值实现路径，推动资源管理和产业发展相融相长，实现高质量发展和高水平保护深度融合。支持先行先试。尊重群众首创精神，鼓励地方和基层积极探索。”【 李晓晴：《促进林业高质量发展 推动山区林区乡村振兴》，《人民日报》，2023年10月13日，第6版。】《深化集体林权制度改革方案》支持福建、江西、重庆等地建设深化集体林权制度改革先行区，为全面深化改革探路子、做示范、立标杆。“稳、活、融、试”四个字的核心，就是解决“山要怎么分”“树要怎么砍”“钱从哪里来”“单家独户怎么办”【 《“福建的林权制度改革是习近平同志亲自抓起、亲自推动的”——习近平在福建（十八）》，《学习时报》，2020年7月27日，第2版。】，即“林改四问”等关键问题。

顶层设计为基层实践探索指明了方向，基层实践与时俱进不断创新。比如，集体林权制度改革一直走在前列的福建三明不断有新举措，

先后创新推出林票、碳票制度。林票是国有林业企业与村集体或林农合作共有的林权份额化、价值化凭证，可进行交易、质押、兑现。林业碳票是林地碳减排量收益权的凭证，有了这一凭证，林子的固碳功能可以作为资产进行交易。三明市林业局有关负责人说：“林农通过林票制度，可获得稳定收入；林业碳票通过交易可以抵消企业碳排放额度。”【李晓晴：《生态美起来 百姓富起来》，《人民日报》，2023年11月17日，第18版。】

截至2023年底，三明市开发林业碳票项目共计49个，涉及森林面积33.94万亩、碳减排量112.2万吨；交易量共计10.8万吨，交易金额共计150.9万元；制发林业碳票共计106张。【 方炜杭、马丹凤、罗昱伦、董观生：《出山入海，林业碳票“探路”记》，《福建日报》，2024年4月24日，第8版。】

2024年3月，全国深化集体林权制度改革现场推进会在三明召开，继续探寻林权制度改革最佳路径。

7月，中共二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要“创新重要制度”，“完善生态文明基础体制”，“健全绿色低碳发展机制”。【 《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，《人民日报》，2024年7月22日，第1、2、3版。】作为重要制度的集体林权制度持续创新，无疑是进一步全面深化改革的题中应有之义。

四、思考和展望

综上所述，新中国成立75年来，在中国共产党领导下，集体林权制度几经改革变迁，成为符合我国国情的一项重要制度。历史、现实和未来是相通的。集体林权制度改革的创新，重点不在于形式，而在于实际效果。在以中国式现代化推进强国建设、民族复兴的新征程中，集体林权制度改革应该继续按照“稳、活、融、试”的顶层设计，寻求解决钱、人、权、益四大问题之道。

第一，创新机制，创新集体林权抵质押贷款及林权收储担保融资方式，破解发展瓶颈，实现“有钱管”。针对林农普遍面临的“评估难、担保难、收储难、流转难、贷款难”等瓶颈，创新林业投融资和商品林赎买机制，探索实施林业碳票制度等生态产品价值实现新途径，有针对性地构建“评估、收储、担保、流转、贷款”一体的金融服务体系，打通林权融资“最后一公里”，有效破解林农发展难题。

第二，多线并进，培育新型集体林业经营主体，做好服务工作，实现“有人管”。创建林业专业合作社示范社，发挥典型示范导向作用；培育新型职业林农，鼓励发展家庭林场，打造农户家庭承包经营升级版；鼓励组建林业合作社联合社，实现产加销融合发展；鼓励龙头企业与林农，通过“公司＋农户”模式，建立利益联结机制，让林农分享产业链增值收益。与此同时，加强林改机构队伍、基层林业站和林业服务中心建设，做好改革指导和服务工作。

第三，因地制宜，完善林权流转管理制度，引导规模经营，实现“有权转”。“权”定之后，“联”是关键。从地方实践来看，林权结构小型化、林地状态分散化，不利于提高林业经营效益和林农收益。推进林权有序流转，是实现林业适度规模经营的有效途径。应进一步做好林权流转服务，研究制定针对性的扶持措施，引导林农有序规范流转承包林地，推进适度规模经营。应充分尊重林农的意愿，严格遵循依法、自愿、有偿的原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，因势利导推动林权有序流转，同时推进林权交易服务平台建设。

第四，发展产业，推动一、二、三产业融合，促进林农增收，实现“有效益”。林业不能仅局限于林木的生产，要契合新时代发展形势，深入贯彻习近平总书记提出的“拓展绿水青山转化为金山银山的路径，推动森林‘水库、钱库、粮库、碳库’更好联动，实现生态效益、经济效益、社会效益相统一”【 鞠鹏：《习近平在参加首都义务植树活动时强调 全民植树增绿 共建美丽中国》，《人民日报》，2024年4月4日，第1版。】的要求，推动林业向木材深加工、林化产品深加工以及林下经济、森林康养、森林旅游等新业态发展，促进林农增收。

（本文有关资料搜集得到中共福建龙岩市委、市政府和中共武平县委、县政府的大力支持，特别致谢！）

责任编辑：吴 彤

On the Historical Evolution and Prospect of the Reform of

Collective Forest Right System in New China

LI Qing-gang

（Teaching and Research Department of CPC History， Party School of the Central Committee of CPC; National Academy of Goverance， Beijing， 100091， China

）Abstract：Since the founding of the People’s Republic of China onwards， during the period of socialist revolution and construction， the new era of reform and opening up and socialist modernization construction and the new era of socialism with Chinese characteristics， from initial construction to continuous development， the collective forest right system had become an important system that is in line with China’s national conditions. The forest right system had gone through the following stages： The brewing of collective forest right system during the period of national economic recovery （1949-1952）; the initial establishment of collective forest right system with the forest incorporating into the people’s commune during the period of agricultural cooperation（1953-1958）;collective owning and unified management of mountain forest during the period of people’s commune（1958-1978）; stabilizing of mountain and forest rights， delimiting the barren mountain for peasant household and determining the responsibility system of forestry production during the period from the Third Plenary Session of the 11th CPC Central Committee to the 16th CPC National Congress （1978-2002）; clarifying property rights， activating management rights， implementing disposal rights， and ensuring the right to profits during the period from the 16th to 18th National Congresses of the CPC （2002-2012）; planting more trees， improving quality and increasing efficiency during the period from the 18th to 20th National Congresses of the CPC （2012-2022）; stability， vitality， integration and trial since the 20th National Congress of the CPC until now. Looking forward to the future， the reform of collective forest rights system should continue to follow the top-level design of “stability， vitality， integration and trial”， and solve the four major problems of money， people， rights and benefits respectively by innovating financing mechanism， cultivating new management subjects， doing a good job in forest rights transfer service， and promoting industrial integration.

Key words： New China; collective forest right system; reform; top-level design